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du Gouvernement. A cette époque, l'Etat n’était pas actionnaire. de cette Société, mais il l’avait autorisée à acquérir les 40.000 actions ayant appartenu à la Deutsche Bank, qui constituaient, conformément à l’article 7 de l’accord de San- Remo, la participation française dans le capital de la « Turkisch Petroleum ». Ce privilège ne pouvait aller sans garantie, et c’est à quoi répondait l'institution des deux commissaires. du Gouvernement. Ceux-ci, nommés l’un par le Ministre des Finances, l’autre par le Ministre des Travaux publics, reçurent pour mission de sauvegarder les droits de PEtat. Ils peuvent s'opposer à l’exécution des décisions du conseil d’administration et même des assemblées générales ; il leur appartient alors d'informer de leur opposition les Ministres intéressés qui doivent statuer dans un délai de quinze jours, faute de quoi la Compagnie peut passer outre. En cas de désaccord entre la Société et le Gouvernement, celui-ci peut demander à la Compagnie de prendre une nouvelle délibération qui est exécutoire, sauf pour un certain nombre de questions énumérées dans les statuts, pour lesquelles la décision définitive est prise par le Gouvernement ou le Président du Conseil d'Etat agissant comme arbitre.

Mais, indépendamment de ces fonctions de contrôleurs, les commissaires du Gouvernement furent chargés de représenter l’Etat au conseil d'administration, aux séances duquel ils ont voix délibérative. Lorsque l'Etat entra dans la Société comme actionnaire (convention du 25 juin 1930 approuvée par la loi du 25 juillet 1931)(1), les commissaires du Gouvernement furent maintenus avec les mêmes pouvoirs, en sorte qu'il ne fut pas jugé utile de nommer, à côté d’eux, des administrateurs d'Etat.

La Compagnie Française de Raffinage fut soumise à un régime tout à fait analogue : deux commissaires du Gouvernement y sont à la fois administrateurs et contrôleurs. Mais leurs moyens d'action comme contrôleurs y sont infiniment

(1) Cf. Recueil Dalloz, 1932-IV-33, avec note de M. Trotabas.

plus réduits ; ils ne disposent, en effet, que des pouvoirs d’un commissaire aux comptes.

Un contrôle du même ordre fut institué sur les sociétés de navigation aérienne par la loi du 11 décembre 1932 (1). Cette loi a prévu que dans les sociétés dont il deviendrait actionnaire, l’Etat serait représenté au conseil d’administration par un certain nombre d’administrateurs désignés par lui, qui non seulement participeraient aux séances avec voix délibérative, mais pourraient même s'opposer aux décisions prises, à charge pour eux d’en référer sans délai au Ministre chargé de l'aéronautique civile, les décisions attaquées ne devenant définitives qu'après réception des observations du Ministre, et, à défaut, dans le délai de quinze jours.

La Banque de l’Indochine qui, constituée en 1875, est devenue une société à capital mixte depuis la loi du 31 mars 1931 est, contrôlée, au contraire, par un commissaire du Gouvernement dont les fonctions sont bien distinctes de celles d’un administrateur. Il assiste au conseil d’administration et peut y faire entendre sa voix, mais n’a ni droit de vote, ni droit de veto. En dehors du contrôle du commissaire du Gouvernement, la Banque est soumise également à celui de la Commission de Surveillance des Banques coloniales qui peut provoquer, à tous moments, telles mesures de vérification qu’elle juge utiles. Mais il est à noter que ces deux contrôles s’exerçaient sur la Banque de l’Indochine bien avant que l’Etat en soit actionnaire (2) et que les autres banques coloniales d'émission sont soumises au même régime, quoique l'Etat n'ait. aucune participation à leur capital.

De même le cahier des charges annexé à la loi du 20 juil-

(1) Voir supra, page 30, note 1.

(2) Un commissaire du Gouvernement siège auprès de la Banque de l’Indochine depuis sa création (décret du 21 janvier 1875); la Commission de Surveillance des Banques Coloniales est compétente à l'égard de la Banque de l’Indochine depuis le décret du 16 mai 1900.

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let 1933, qui a autorisé la participation de l'Etat au capital de la Compagnie Générale Transatlantique a prévu qu’un commissaire du Gouvernement siégerait auprès de cette Société, et exercerait, au nom du Ministre de la Marine marchande, la surveillance générale du service. Mais ce n’était pas là une création nouvelle : l'institution d’un commissaire du Gouvernement auprès de la Compagnie Générale Transatlantique remonte, en réalité, au décret du 29 janvier 1914.

Ainsi, à l’origine, le contrôle proprement dit, des sociétés. à capital mixte revêétait les formes les plus variées.

Une seule règle générale était appliquée en ce domaine : la rémunération des contrôleurs était mise, dans tous les cas, à la charge des sociétés, selon le principe communément admis que c’est aux entreprises contrôlées à supporter les frais de la surveillance exercée sur elles par l'Etat.

Mais le contrôle était assuré par des agents dont la dénomination et les pouvoirs mêmes n'étaient pas identiques, dont la mission était parfois purement technique, parfois, d'ordre financier, et qui relevaient tantôt du Ministre des Finances et du Ministre intéressé, tantôt de ce dernier seulement. Il n’était pas appliqué aux entreprises en tant que sociétés à capital mixte mais bien plutôt parce qu’elles avaient bénéficié de subventions, d’avantages particuliers ou de l’octroi d’un privilège, ou encore parce qu’elles étaient, concessionnaires de services publics.

Pour certaines d’ailleurs, aucun contrôle spécial n'était prévu : ainsi de quelques sociétés d'énergie hydraulique et de la Société Nationale de Recherches pour le Traitement des Combustibles.

Les inconvénients d’une telle diversité en même temps que

l'insuffisance du contrôle furent dénoncés par la Commission des Offices.

Cette Commission, composée de membres du Parlement

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et de fonctionnaires fut créée par la loi du 28 février 1933 (article 78) ; elle fut chargée d'examiner «les statuts et les comptes des divers offices autonomes dépendant de l'Etat, soit pour les incorporer dans les services normaux des ministères, soit pour apporter à leur organisation et à leur gestion, toutes les modifications suggérées par l’expérience et imposées par les nécessités d'économie et le souci de clarté.» Au cours de son étude, la Commission a constaté que certains offices avaient pris des intérêts dans d’autres entreprises, soit en participant à la gestion de sociétés d'économie mixte, soit en prêtant, sous diverses formes, leur concours financiers à des sociétés privées. Elle voulut réglementer ces interventions. Mais, estimant que les sociétés dépendant des offices ne pouvaient qu'être soumises aux mêmes prescriptions que les sociétés en relations financières avec l'Etat, elle a envisagé cette question sous son angle le plus large, et s’est livrée à l’étude du contrôle exercé sur les entreprises créées avec la participation de l’Etat ou ayant fait appel à son concours financier sous forme de prêts, avances, garanties d'intérêt, ou octroi de tous avantages d’ordre financier. Elle a été amenée ainsi à proposer la réglementation de ces entreprises et a même préparé un projet de décret dans ce but.

Les observations et suggestions qu’elle a formulées, à cet égard, dans le rapport qu’elle a présenté le 15 septembre 1935 (1), nous intéressent ici puisqu'elles concernent notam-

ment les sociétés à capital mixte. Nous croyons utile de les reproduire :

« Une confusion manifeste apparaît trop souvent actuellement entre le contrôle de gestion et le contrôle financier. «Il a semblé parfois que la présence d’administrateurs d'Etat au sein des conseils d'administration des sociétés mixtes étaient une garantie suffisante pour le contrôle, du

(1) Annexe au Journal Officiel, 4 juin 1936, page 437.

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moment que ces administrateurs seraient eux-mêmes choisis, au moins en partie, parmi les hauts fonctionnaires du Ministère des Finances. On ne doit pourtant pas oublier qu’un conseil d'administration n'’ést lui-même qu’une assemblée délibérante où l’opinion des divers membres ne peut prévaloir contre l’avis formulé par un vote de la majorité. Si l'Etat entendait faire toujours prévaloir sa voix au sein du conseil, il devrait donc posséder la majorité des actions et, en ce cas, l'affaire placée entièrement sous son contrôle ne serait plus en réalité qu’une régie. Sinon, il faudrait accorder à l'Etat un nombre de voix supérieur au nombre proportionnel de ses actions, en exigeant pour qu’un vote soit acquis, une majorité telle qu’elle ne puisse être obtenue en cas d'opposition de l'Etat.

« De semblables mesures ne peuvent être qu’exceptionnelles. Il est de toute manière préférable qu’une entreprise industrielle ou commerciale, alors même qu’elle fonctionne avec le concours de l'Etat, reste gérée d’après les lois et usages du commerce et administrée par un conseil d'administration normalement chargé de diriger son action et de défendre ses intérêts et non l'intérêt propre de tel ou tel actionnaire, fût-l l'Etat.

« Cette collaboration à la gestion est indépendante du droit qui appartient au Ministre des Finances responsable de la gestion du patrimoine et des deniers de l’Etat d'exercer son contrôle partout où l'intérêt des finances publiques est en jeu.

«Le contrôle du Ministre des Finances, entièrement indépendant de la gestiôn, doit s'exercer du dehors, aussi bien sur les établissements qui ont par ailleurs des administrateurs d'État, que sur les organismes où les deniers publics sont engagés, depuis les offices et les sociétés mixtes, jusqu'aux entreprises de toute nature qui ont fait appel au concours financier de l'Etat.

«A cet effet, le Ministre. des Finances doit pouvoir déléguer un contrôleur auprès de chacune de ces entreprises, étant bien entendu que le même agent pourra souvent être appelé à exercer le contrôle de plusieurs sociétés. Les pouvoirs

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du contrôleur peuvent, suivant les cas, être plus ou moins étendus mais ils devront toujours comporter un contrôle a posteriori.

«Ce contrôle du Ministre des Finances est distinct de celui que les lois sur les sociétés confient aux commissaires aux comptes.

« I ne le remplace pas, il s'exerce concuremment avec lui. Mais si les lois sur les sociétés ont fixé d’une manière trop restrictive les pouvoirs des commissaires aux comptes, ces mêmes restrictions ne doivent pas pouvoir être opposées aux contrôleurs financiers.

« Il importe que ce renforcement du contrôle n’entraîne pas pour le budget de l'Etat, de dépenses nouvelles ; aussi le projet présenté par la Commission a-t-il prévu que l'exercice de ce contrôle doit être en principe à la charge des entreprises contrôlées.

« Au surplus, le nombre même des contrôleurs financiers et la charge de leur rémunération se trouveront réduits du fait que les mêmes agents pourront, dans un grand nombre de cas, exercer leur action sur plusieurs sociétés de même nature ou d’une même région.

« Il est apparu d’autre part, à la Commission que le contrôle exercé par les représentants des pouvoirs publics sur les sociétés d'économie mixte et sur les entreprises ayant fait appel au concours financier de l'Etat devait être centralisé et coordonné par un organisme supérieur auquel incomberait la tâche d'examiner les comptes d’exploitation et les bilans annuels de ces deux catégories d’entreprises. La création de cette commission supérieure de contrôle constitue l’une des idées essentielles du projet soumis par la Commission des Offices à l’approbation du Gouvernement.

« Il y a là une innovation complète en ce qui concerne les sociétés d'économie mixte. Grâce à l'examen d’ensemble de la Commission, le Ministre des Finances pourra connaître la situation annuelle de ces sociétés, rapprocher les résultats obtenus et les méthodes d'exploitation adoptées. L'action des administrateurs d'Etat s’en trouvera éclairée et renforcée.

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«Il existe déjà, il est vrai, des commissions de contrôle, chargées de préparer les règlements de comptes entre l'Etat et certaines compagnies subventionnées. Mais ces commissions sont placées, le plus souvent, sous l'autorité de divers Ministères techniques (Ministère de l’Air, Ministère de la Marine marchande, etc.….). En outre, composées en général pour parties égales de représentants du Ministère des Finances et des Ministères intéressés, elles jouent, sous la présidence de Conseillers d'Etat, le rôle de commissions d’arbitrage.

« De semblables commissions, appelées à statuer sur l'interprétation de conventions, c’est-à-dire sur des questions contentieuses, peuvent être maintenues auprès des divers Ministères intéressés. Par contre, à l'égard des règlements de comptes, une unité de vues s'impose et l'étendue des sacrifices consentis par le Trésor conduit à donner une influence prépondérante à l’action du Ministre des Finances.

« La Commission supérieure de contrôle n’aurait d’ailleurs qu’un rôle consultatif et rien ne serait changé aux pouvoirs actuels de décision du Ministre des Finances et des autres ministres intéressés.

« Le projet prévoit enfin, la tenue d’un compte d’ordre qui relatera la situation au commencement et à la fin de la gestion, de toutes les participations de l'Etat et des Offices dépendant de l'Etat, dans les sociétés d'économie mixte, de toutes les avances, de toutes les garanties d'intérêts et avantages financiers de toute nature accordés par l'Etat à diverses entreprises.

«Il est réellement surprenant que jusqu’à ce jour l'Etat français ne puisse placer en face du tableau de ses dettes, la situation de cette partie de son actif représenté par ses participations dans diverses entreprises et par ses créances sur diverses sociétés.

ÇA Vlavenir, un agent comptable devrait être chargé d'établir annuellement ce compte; le compte général de l'administration des finances devrait en faire ressortir les éléments essentiels dans un état de situation qui constituerait pour le Parlement une des indications les plus utiles qui puissent lui être fournies sur la situation financière de l'Etat. »

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En définitive, la Commission des Offices voulait instituer sur les sociétés à participation de l'Etat, un système de contrôle exclusivement financier, assez voisin de celui qu’elle préconisait pour les offices et qui fut effectivement mis en œuvre pour ces établissements. Ce contrôle, dans l'esprit de la Commission, devait ne dépendre que du Ministre des Finances, et être distinct du contrôle technique incombant aux autres départements ministériels (Travaux publics, Commerce, Marine marchande, etc...) ; il était destiné à garantir les intérêts financiers de l'Etat, à assurer la protection des deniers publics investis dans des entreprises privées.

SECTION II

Le décret-loi du 30 octobre 1935 et ses applications.

Le projet de texte établi par la Commission des Offices devint, avec quelques modifications de détail, le décret-loi du 30 octobre 1935.

C'est ce décret qui a réservé à l'Etat, ainsi que nous l’avons vu, le droit de siéger aux conseils d'administration des sociétés à capital mixte. Mais, il a prévu, en outre, que « les sociétés, syndicats, associations ou entreprises de toute nature qui ont fait appel ou feront appel au concours de l'Etat, sous forme d’apport en capital, de prêts, d’avances, ou de garanties d'intérêts », seraient soumises à son contrôle.

Certains auteurs ont vu dans cette rédaction une assez large restriction. M. Bloch (1), en particulier, fait remarquer que le décret vise seulement les sociétés « ayant fait appel » au concours financier de l'Etat et que, par conséquent, si l’on s’en tient à la lettre du texte, il ne peut en être fait application, dans le cas où l'Etat a imposé sa participation à une entreprise, ou si, simplement, il est intervenu spontanément. Cette opinion, sans doute défendable du point de vue pure-

(1) Op. cit., page 46.

ment grammatical, est difficilement soutenable. Elle est, d’ailleurs, én contradiction avec les termes du rapport qui précède le décret et qui parle « des sociétés d’économié mixte et des sociétés en compte avec l'Etat ».

Il faut donc admettre que les dispositions du décret-loi du 30 octobre 1935 s'appliquent à toutes les entreprises qui ont bénéficié, de la part de l'Etat, d’apports en capital, de prêts, d’avances, ou de garanties d’intérêts.

En ce qui concerne les sociétés dont l’Etat est actionnaire, le décret contient une restriction identique à celle que nous avons déjà rencontrée à propos des administrateurs (1). Il ne vise que les sociétés auxquelles l'Etat a fait des « apports en capital », mais, comme nous l’avons vu, ce sont, en fait, la quasi-totalité des sociétés dont l'Etat possède des actions.

Le contrôle institué par le décret-loi du 30 octobre 1935 est, ainsi que l’avait suggéré la Commission des Offices, un contrôle essentiellement financier, s’exerçant à la fois en cours de gestion et a posteriori.

Les articles 3 à 7 ont prévu que les entreprises visées seraient soumises à la surveillance permanente de fonctionnaires spéciaux «les agents chargés du contrôle financier » et, le cas échéant, en vertu d'ordre de mission exprès du Ministre des Finances, aux vérifications de l'Inspection Générale des Finances.

L'article 8 a institué en outre, une Commission placée sous l'autorité du Ministre des Finances et chargée d'examiner les comptes d'exploitation et les bilans annuels des sociétés. Il ne s'agissait pas là d'organiser un contrôle juridictionnel, comme celui qu’exerce la Cour des Comptes sur toutes les collectivités publiques — les sociétés d'économie mixte étant constituées en partie par des capitaux privés, restant soumises

(1) Voir supra, chapitre IT, section II, page 26 et infra, page 59, note.

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en principe, au droit commun commercial, et échappant, par conséquent, aux règles de la comptabilité publique —, mais bien de créer un organisme administratif qui pût, par un examen d'ensemble, connaître la situation des entreprises dans lesquelles se trouvent engagés des fonds appartenant à l'Etat. Cette Commission était appelée, par ailleurs, à jouer un rôle consultatif auprès du ministre, pour toutes les questions financières relatives aux conventions passées ou à passer avec les sociétés.

Enfin, l’article 10 disposait qu’à partir du 1er janvier 1936, un agent comptable, justiciable de la Cour des Comptes, suivrait le mouvement des participations financières de l'Etat dans les sociétés d'économie mixte et produirait chaque année un compte faisant ressortir la situation au 1€ janvier, les modifications intervenues en cours d’année, et la situation au 31 décembre. De la sorte, l'Etat serait à même de connaître exactement le montant de son portefeuille industriel et ses modifications d’une année à l’autre.

Le régime ainsi institué aboutissait à placer les sociétés d'économie mixte sous la tutelle financière de l'Etat (1). Mais sans doute a-t-on craint qu’il n’entraînât de trop lourdes dépenses, ou redouté qu'il n’éloignât les particuliers avec lesquels l'Etat désirait collaborer ; peut-être y eut-il également, quelque négligence de la part de l'Administration, car, en fait, l'application du décret-loi de 1935 est restée fragmentaire, en particulier du point de vue qui nous intéresse, celui des sociétés à capital mixte.

Parmi les mesures prévues par ce texte, l'institution d’un agent comptable chargé de suivre le mouvement des participations publiques présentait une utilité certaine pour l'Etat. Pourtant, c’est seulement en 1937 qu’un décret-loi du 25 août et un décret du 30 décembre déterminèrent exactement le

(1) Cf. Masson. — Le contrôle des sociétés anonymes. — Les Etudes pratiques de Droit commercial, 1937, n° 4.