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même temps, un arrêté du 18 septembre 1940, pris en appli- : cation de ladite loi, a légèrement modifié ce statut ; aux termes de son article 1er : « peuvent être nommés à l'emploi de contrôleur financier :

— les membres de la Cour des Comptes ayant au moins le grade de conseiller référendaire ;

— les Inspecteurs des Finances comptant au moins 5 ans de service à l’Inspection Générale ;

— les fonctionnaires de l’Administration Centrale du Ministère des Finances, ayant au moins le grade de Chef de bureau ;

— les contrôleurs des dépenses engagées ;

— les membres des corps de contrôle de l’Armée, de la Marine et de l’Air et de l’Inspection des Colonies. »

Le décret du 25 octobre 1935 instituant le contrôle financier des offices et établissements publics autonomes de l'Etat prévoyait (article 4) que les contrôleurs seraient nommés par décret pris sous le contreseing du Ministre des Finances.

La loi du 27 juillet 1940 ayant prescrit que les actes administratifs individuels seraient pris par arrêtés, les contrôleurs placés auprès des sociétés à capital mixte sont actuellement désignés par le Ministre des Finances, parmi les membres du corps des contrôleurs financiers dont les effectifs ont été fixés, en dernier lieu, par un décret du 30 avril 1941, à 20 unités.

La Commission des Offices avait proposé que la rémunération de ces fonctionnaires fût mise à la charge des entreprises contrôlées. C’est la solution qui fut adoptée pour les offices par le décret du 25 octobre 1935. Mais il n’existe pas de disposition de ce genre dans le décret-loi du 30 octobre 1935.

Le plus souvent, aucune contribution aux dépenses entraînées par le contrôle financier, n’est exigée des sociétés à capital mixte. Parfois, pourtant, la question est réglée dans le sens indiqué par la Commission, soit par les statuts, soit même par un texte particulier (ainsi le décret-loi du 17 juin

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1938, et le décret d’application du 29 juin 1938, relatifs au contrôle financier des Sociétés Nationales de Constructions Aéronautiques prévoient que les frais résultant de ce contrôle seront répartis également entre les entreprises intéressées).

Le décret-loi de 1935 dispose que les contrôleurs doivent être convoqués régulièrement aux séances du conseil d’administration et aux assemblées générales, et qu'ils ont, par ailleurs, tous pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place pour l’examen des écritures, du bilan et des comptes.

Il ajoute (article 4) que « des décrets contresignés par le Ministre des Finances et le Ministre intéressé fixeront les conditions dans lesquelles ils pourront s’opposer aux décisions du conseil d’administration qui leur paraîtraient porter atteinte aux intérêts financiers et aux droits de l’État tels que ces droits résultent des conventions ». En fait, un seul décret de ce genre est intervenu : celui du 26 janvier 1937 relatif à la participation financière de l'Etat dans les entreprises se livrant à la fabrication et au commerce des matériels de guerre, lorsque cette participation est inférieure aux deux tiers du capital social (1). Il est vrai qu’un texte n’est pas indispensable. Le droit de veto peut fort bien recevoir une base contractuelle : il peut être reconnu par les statuts.

Pratiquement, d’ailleurs, lorsque les statuts prévoient ce droit, ils en réglementent toujours minutieusement le domaine et l’usage. Le droit de veto est, dans tous les cas, limité aux décisions les plus importantes, celles qui touchent, par exem-

(1) Il est à noter que le décret du 26 janvier 1937 institue des contrôleurs financiers auprès de toutes les entreprises de matériel de guerre dans lesquelles l'Etat possède une participation inférieure aux deux tiers du capital, sans préciser que cette participation devra être réalisée par voie «d’apports en capital ». Nous avons déjà rencontré une pareille extension des dispositions du décret-loi du 30 octobre 1935, à propos des administrateurs (supra, chapitre II, section II, page 26).

Le décret du 16 janvier 1937, relatif aux participations supérieures aux deux tiers du Capital, Contrairement à ce que nous avons vu pour les administrateurs, ne contient aucune extension du même genre, en ce qui concerne les contrôleurs financiers.

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ple, à l’inobservation des lois et décrets, à l'indépendance de la Société (dissolution, fusion avec d’autres entreprises, etc..), aux intérêts financiers de l'Etat ou à la politique générale du Gouvernement.

En même temps, les statuts déterminent les conditions dans lesquelles seront résolus les conflits entre le conseil et le contrôleur. À cet égard, plusieurs systèmes peuvent être envisagés :

— le recours à l’assemblée générale, où une majorité particulière peut même être exigée :

— le recours au Ministre qui se prononcera après avoir entendu un représentant du conseil ;

— la nécessité pour le conseil d'administration de tenir une deuxième réunion dont la décision sera exécutoire si elle est prise à une majorité plus forte ou comprenant l’ensemble des voix des administrateurs représentant l'Etat ;

— le recours à l’arbitrage, soit d’un Comité d’experts, soit du Président de la Cour de Cassation, soit du Vice-Président du Conseil d'Etat.

Les deux dernières procédures sont seules utilisées, en pratique. Au surplus, et afin que le litige soit rapidement réglé, les statuts stipulent généralement que si, dans un délai de quinze jours, aucune solution n’est intervenue, la décision du conseil pourra être exécutée.

Le droit de veto du contrôleur qui paralyse la gestion de la société est une arme très lourde, et c'est pourquoi il est nécessaire de le réglementer strictement. Mais il permet à l'Etat d'assurer, dans la plus large mesure possible, la sauvegarde de l'intérêt national.

Des termes mêmes du décret-loi de 1935, il semblait résulter que le contrôleur devait en être doté dans toutes les sociétés. Mais, en fait, pour certaines d’entre elles, en l’absence de dispositions statutaires ou d’un texte réglant la question, le droit, pour le contrôleur financier, de s'opposer à l'exécution des délibérations du conseil, n’a pas été prévu, et les décisions

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de l'assemblée des administrateurs sont immédiatement exécutoires.

Ce n’est pas à dire que le contrôleur n’y fait que doubler les administrateurs d'Etat. Il conserve un rôle important. Il peut procéder à toute époque, à l’examen des écritures, du bilan et des comptes ; il reste en rapports constants avec le directeur général de la Société, suit de près le fonctionnement de l’entreprise et peut ainsi renseigner le Ministre des Finances et éclairer le vote des représentants de l'Etat au conseil d’administration. Ceux-ci, en effet, ne sont pas toujours parfaitement au courant de la marche de la société : toutes les questions ne sont pas évoquées au conseil; elles sont parfois tranchées rapidement, et les administrateurs d'Etat, hauts fonctionnaires en général fort occupés, n’ont pas le temps d'étudier personnellement les dossiers.

SECTION IV

Le contrôle, dans la pratique, depuis 1935.

A s’en tenir à une stricte application du décret-loi de 1955, il eût failu nommer un contrôleur financier auprès de chacune des sociétés à capital mixte. En fait, ces prescriptions ne furent pas suivies à la lettre. Afin de dégager les grandes lignes de la politique suivie à cet égard, si tant est qu’on ait obéi à des principes généraux, il faut distinguer entre la période qui a précédé et celle qui a suivi la guerre.

Avant la guerre, on a voulu avant tout éviter la création de nouveaux emplois. D’une façon générale, le régime des sociétés existant antérieurement à l’intervention du décret-loi de 1935 n’a pas été modifié. Certaines sociétés, assez rares il est vrai, sont restées dépourvues d’organe de contrôle spécial, telles quelques sociétés d'énergie hydraulique et la Société Nationale de Recherches pour le Traitement des Combus-

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tibles ; les autres continuèrent à être soumises à la surveillance de commissaires du Gouvernement : ainsi la Compagnie Française des Pétroles, la Compagnie Française de Raffinage, la Banque de l’Indochine, et la plupart des sociétés d’énergie hydraulique. Pour la Compagnie Générale Transatlantique pourtant, le décret-loi du 9 mai 1936 à chargé tout d’abord le commissaire du Gouvernement d'exercer, en qualité de délégué du Ministre des Finances, le contrôle financier prévu par le décret-loi de 1935 ; mais le cahier des charges annexé à la loi du 20 juillet 1933 précisait que ce fonctionnaire n’avait pas à s’immiscer dans l’exploitation de la société. Ses pouvoirs apparurent rapidement trop restreints et un décret-loi du 25 août 1937 vint transformer son emploi en emploi de contrôleur financier, et soumettre à son avis favorable ‘ toute décision relative aux conditions d'exploitation et d'administration de la Société.

Quant aux sociétés fondées après l'intervention du décret-loi du 30 octobre 1935, ce furent principalement des entreprises de matériel de guerre.

Ces entreprises furent soumises, à raison même de leur objet, à un contrôle technique sévère, soit en vertu d’un autre décret-loi, portant la même date du 30 octobre 1935, « instituant le contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre », soit en vertu des décrets des 17 et 18 août 1936, pris en application de la loi du 11 août 1936 sur la nationalisation de la fabrication des matériels de guerre.

Ce deuxième décret-loi du 30 octobre 1935 a donné aux différents ministères de défense nationale, la possibilité d'imposer aux titulaires de marchés de matériels de guerre, le contrôle permanent ou temporaire d’un commissaire du Gouvernement. Un décret du 2 juin 1936 a précisé les modalités de ce contrôle, en ce qui concerne le Département de l'Aviation. En application de ces deux textes, le Ministre de l'Air a placé des commissaires du Gouvernement auprès de toutes les Sociétés Nationales de Constructions Aéronautiques.

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Quant aux décrets des 17 et 18 août 1936, ils ont assujetti toutes les entreprises privées de matériel de guerre à un contrôle, assuré par des fonctionnaires des diverses administrations de défense nationale — Guerre, Marine, Air — et dont l’objet était :

— «d’exercer une surveillance générale sur la fabrication et la vente des matériels de guerre, et de dénombrer les quantités en cours de fabrication, fabriquées ou mises en vente ;

— «de contrôler les procédés employés, suivre l’orientation des études et le développement des moyens de production ;

— «de veiller à lapplication des dispositions légales et réglementaires spéciales en la matière ;

— «de déterminer le montant exact des bénéfices des entreprises et surveiller leurs dépenses de représentation et de publicité. »

Primitivement, ce dernier contrôle ne devait s’appliquer qu'aux entreprises privées ; mais le décret du 26 janvier 1937 a prévu expressément, en son article 5, qu’il pourrait être institué sur toutes les sociétés se livrant à la fabrication ou au commerce de matériels de guerre, dont l’État détiendrait moins des deux tiers du capital. La même disposition ne figure pas au décret du 16 janvier 1937, relatif aux participations financières de l’Etat supérieures aux deux tiers du capital, et c’est pourquoi il fut fait application, aux sociétés aéronautiques, du décret-loi du 30 octobre 1935, « instituant le contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre ».

D'autre part, dès leur origine, les sociétés d'armement dont l'Etat devint actionnaire furent soumises au contrôle financier.

En ce qui concerne les sociétés les plus importantes, les Sociétés Nationales de Constructions Aéronautiques, ce contrôle fut assuré par un agent dont le poste fut, comme

nous l’avons vu (1), spécialement créé à cet effet. Pour les sociétés de moindre surface — comme la Société pour la Fabrication de Matériels d’'Armement ou la Société d’Exploitation de l’Usine de Boussens, par exemple — il put, sans inconvénient, être confié aux contrôleurs financiers des Offices.

En dehors des entreprises de matériel de guerre, deux autres sociétés à capital mixte sont nées entre 1935 et 1940 : la Société Nationale des Chemins de Fer Français (décret-loi du 31 août 1937) et la Société Française de Transports Pétro- : liers (décret-loi du 22 août 1938).

Les chemins de fer étaient déjà soumis à une surveillance sévère des pouvoirs publics, avant la création de la Société Nationale. Le régime imposé à cette dernière s’est inspiré des institutions antérieures, beaucoup plus que des dispositions du décret-loi de 1935. Le contrôle administratif est exercé par un commissaire du Gouvernement qui n’est autre que le Directeur général des Chemins de Fer et des Transports, le contrôle financier par une mission de l’Inspection Générale des Finances dont l’origine remonte à un décret du 15 juin 1926. En outre, la S. N. C. F. est tenue de se conformer, comme les anciens réseaux, aux prescriptions d’un cahier des charges qui organise un contrôle technique très strict, et elle doit, d’autre part, communiquer aux Ministres des Finances et des Travaux Publics, son projet de budget, de sorte que l'Etat a, en fait, la haute main sur sa gestion administrative et financière.

Les dispositions du décret-loi de 1935 n’ont pas été davantage appliquées à la Société Française des Transports Pétroliers qui fut soumise à un régime tout à fait analogue à celui de la Compagnie Française des Pétroles : deux commissaires du Gouvernement siègent à son conseil d'administration, avec voix délibérative et droit de veto.

Après la guerre, les agents de contrôle prévus par le décret-

(1) Supra, chapitre III, section III, page 57.

loi du 30 octobre 1935 ayant été assimilés par la loi du 18 septembre 1940 aux contrôleurs financiers du décret du 25 octobre 1935, et le nombre de ces derniers ayant été accru (1), l’organisation du contrôle financier des sociétés à capital mixte put être améliorée.

A vrai dire, les prescriptions du décret-loi du 30 octobre 1935 ne furent pas appliquées à l’ensemble des entreprises. Si les sociétés auprès desquelles n'existait aucun organe de contrôle furent pour la plupart dotées d’un contrôleur financier, il n’en alla pas de même pour toutes les autres. Un grand nombre d’entre elles, en effet, étaient soumises à la surveillance de deux commissaires du Gouvernement, et le plus souvent, l’un de ces fonctionnaires était, en fait, un représentant du Ministre des Finances. Dans ces conditions, la sauvegarde des intérêts financiers de l'Etat apparut convenablement assurée, et il ne fut pas jugé utile de placer, auprès de ces entreprises, un contrôleur financier. Aïnsi en fut-il pour la Compagnie Française des Pétroles, la Compagnie Française de Raffinage et la Société Française des Transports Pétroliers.

Dans les sociétés où n’existait qu’un commissaire du Gouvernement, au contraire, celui-ci représentait, en général, le Ministre dans les attributions duquel entrait l’activité de la Société; aussi apparut-il nécessaire de lui adjoindre un contrôleur financier. Ce fut le cas dans la plupart des sociétés d'énergie hydraulique. À la Banque de l’Indochine pourtant, le régime antérieur fut maintenu. Il est vrai que le commissaire du Gouvernement n’y était désigné par le Ministre des Colonies qu'après avis du Ministre des Finances, et qu’en outre la Banque était soumise au contrôle de la Commission de surveillance des banques coloniales. Quant à la Société Nationale des Chemins de fer français, son régime, d’ailleurs beaucoup plus sévère que celui prévu par le décret-

(1) Décret au 30 avril 1941, voir supra, chapitre III, section III, page 58.

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loi de 1935, n’a pas été modifié. Le contrôle financier continue à y être assuré par une mission permanente de l’Inspection générale des Finances, dont la compétence a d’ailleurs été étendue à toutes les entreprises de transport par fer, par route et par eau, en vertu d’un décret du 11 décembre 1940.

Un effort a donc été fait depuis 1940 afin d’uniformiser le contrôle financier des sociétés à capital mixte. Mais nombre d’entre elles sont cependant restées en dehors de la réglementation posée par le décret-loi de 1935. Il en est ainsi, même pour les sociétés au capital desquelles l’État a participé tout récemment. Si la Société Agence Havas et la Société française des Nouvelles-Hébrides ont été, dès l’entrée de l'Etat comme actionnaire (lois du 27 septembre 1940 et du 9 février 1941) dotées d’un contrôleur financier, en revanche, c’est à deux commissaires du Gouvernement qu’a été confié ile soin d’assurer le contrôle de la Société

Nationale des Pétroles d'Aquitaine, créée par la loi du 10 novembre 1940.

Le décret-loi de 1935 n'organisait que le contrôle du Ministre des Finances. Il n’est jamais intervenu de texte général sur le contrôle technique des autres ministres. Et ceci est assez normal, étant donné la grande variété des sociétés à capital mixte qui sont parfois d'importants services publics, parfois des entreprises indispensables à l’économie du pays, parfois des entreprises d'intérêt plus ou moins général sur lesquelles l'Etat a simplement voulu exercer sa surveillance.

Mais, en fait, si le contrôle financier n’a pas toujours été parfaitement établi, l’autre contrôle, au contraire, a pratiquement toujours été organisé. Peut-être à certain moment a-t-on songé à le supprimer, estimant suffisant, le seul contrôle financier. On pourrait en voir une preuve dans la trans-

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formation, en vertu du décret-loi du 25 août 1937, de l'emploi de commissaire du Gouvernement en emploi de contrôleur financier, à la Compagnie Générale Transatlantique. Mais cette idée, en admettant qu'elle se soit véritablement fait jour, n’a pas triomphé, ainsi que le démontre précisément l'exemple de la Compagnie Générale Transatlantique, où, peu après le décret-loi du 25 août 1937, un décret-loi du 14 juin 1938 a rétabli, à côté du contrôleur financier, un commissaire du Gouvernement, relevant directement de l’autorité du Ministre de la Marine Marchande.

Le contrôle technique est institué soit par un texte législatif ou réglementaire, soit, plutôt, par accord contractuel avec la Société. Il est tantôt spécial aux sociétés à participation de l’Etat, tantôt s'applique à elles comme à toutes les entreprises de même nature, même purement privées (ainsi le contrôle des entreprises de matériel de guerre). Il est, en général, confié à un commissaire du Gouvernement (loi du 10 juillet 1942 relative à la réorganisation de l’Agence! Havas), mais aussi à des contrôleurs spéciaux ou même à un adjoint au contrôleur financier (loi du 9 février 1941 relative à la Société Française des Nouvelles-Hébrides).

Les pouvoirs et le rôle même de ces contrôleurs sont variables d’une société à l’autre et il est très rarement précisé comment devront se combiner leurs fonctions avec celles des contrôleurs financiers. Seule la loi du 21 mars 1941, relative au contrôle des Compagnies de navigation — qui s'applique en particulier, à la Compagnie Générale Transatlantique — s’est efforcée de délimiter les deux contrôles.

En réalité, dans toutes les sociétés, le contrôleur financier et l’autre contrôleur exercent leurs fonctions de concert. Ils prennent leurs instructions de deux Ministres différents, et ont des préoccupations distinctes, le premier contrôlant la gestion financière et le second étant chargé de faire préva-

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loir dans l’activité de l’entreprise, l'intérêt public. Mais leur action se complète et se renforce mutuellement, le contrôleur financier devant non seulement surveiller la gestion des capitaux engagés par l'Etat, mais aussi donner son avis sur toutes les mesures envisagées qui sont susceptibles d’avoir des répercussions financières, le contrôleur technique ne pouvant se dégager totalement des considérations financières.

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