IV. La tutelle administrative

La tutelle administrative subordonne l'efficacité des actes de l'administration locale à l'approbation du pouvoir central. Ses origines sont anciennes. Elles remontent au droit romain lui-même. Après l'établissement de l'Empire, les magistrats municipaux des Romains, les curies elles-mêmes, sévirent, en effet, soumis en toutes choses au contrôle des fonctionnaires qui gouvernaient au nom de César l'Italie et les provinces. Inscrites dans les lois romaines, les règles de la tutelle administrative devaient, sous l'influence des légistes, passer dans

noire pratique, avec une telle rapidité, qu'au treizième siècle déjà Beaumanoir lui-même les proclame, dans un livre où il prétend cependant se tenir en dehors du droit romain et n'exposer que la pure coutume française (1).

Ce fut en contrôlant la gestion financière des villes que la Royauté commença à s'immiscer dans leurs affaires. Cette ingérence ne fit que s'accroître avec le temps. En 1629, Louis XIII interdit les dépenses excessives des banquets et autres fêtes que les magistrats municipaux prodiguaient aux dépens de la cité. Plus tard, Golbert fit pour la centralisation administrative, ce qu'avait fait Richelieu pour la centralisation politique. Un édit de 1668 fut rendu sous son inspiration pour prévenir quelques-uns des abus financiers dont souffraient les villes par le fait de leurs magistrats. Un autre édit de 1683 régla plus exactement encore les budgets municipaux. 11 fut interdit, en dehors des cas extraordinaires, de faire des aliénations de biens ou de revenus communaux, de contracter des emprunts. Tout emprunt dut être autorisé par l'intendant. Enfin, Tédit de 1687 défendit aux magistrats d'engager aucun procès au nom de la cité sons avoir obtenu l'assentiment du même fonctionnaire. Bientôt les moindres dépenses durent être approuvées pir lui. On était presque arrivé dès lors au terme du grand mouvement de centralisation qui depuis la fin du XIIP siècle caractérise toute notre histoire et qui avait eu principalement pour objet de protéger par l'action puissante et tutélaire de la royauté les intérêts et les droits individuels contre tous les abus de la force.

V Les maires perpétuels.

Dans ces limites, l'intervention de la royauté était légitime, mais il était naturel que les villes conservassent l'élection de leurs magistrats (2), et elles auraient pu la conserver sans danger. Ce fut un motif d'ordre fiscal et non un mobile administratif ou politique qui la leur fit enlever.

Les guerres de la seconde partie du règne de Louis XIV avaient mis le trésor royal dans de grands embarras et on cherchait sans cesse de nouveaux expédients pour en sortir. La création d'offices que la couronne mettait en vente fut, on le sait, dans les temps modernes.

(1) Les coutumes de Baauvoibi?.

(2) Domat. Les lois civiles dans leur ordre 7}atiirel, titre XVI, sect.

l'une de œs ressources extraordinaires, auxquelles la royauté aimait à recourir quand le besoin d'argent devenait plus pressant. Mais, à cette époque, on avait usé et abusé de ce moyen, les offices avaient été multipliés, il y en avait dont les titulaires n'exerçaient leurs fonctions qut! pendant un semestre ou tous les trois ans, c'étaient des offices semestriels ou triennaux, et on ne trouvait plus de fonctions publiques à ériger en titres d'offices. Ce fat alors qu'un édit de 1692 imagina de transformer les fonctiuiis municipales elles-mêmes en offices vénaux. Les magistrats élus furent supprimés et remplacés dans tout le royaume par des maires perpétuels et des assesseurs qui étaient nommés par le roi, mais qui devaient lui acheter leurs offices. Les charges municipales devenaient ainsi vénales comme les offices de judicature et de finances. Il y eut môme, dans une seule ville, plusieurs maires alternatifs.

Cette mesure n'était d'ailleurs qu'un pur expédient de fiscalité. On permit aux villes, qui désiraient conserver le droit d'élire leurs magistrats, d'acheter les offices qu'on y créait. C'est ce que firent les villes riches pour ne pas se voir administrées par des inconnus qui avaient acheté du roi le droit de gérer leurs finances et de rendre la justice. Mais quand elles s'étaient ainsi épuisées pour racheter les offices créés et rétablir les choses sur leur ancien pied, un édit postérieur supprimait de nouveau les élections et remettait en charges vénales les fonctions municipales. Sous le régne de Louis XV, l'élection fut ainsi supprimée et rétablie à plusieurs reprises. Néanmoins, dans les temps qui précédèrent immédiatement la révolution, la vénalité était encore le régime des emplois municipaux. Un édit de 1 771 l'avait rétablie.

Au reste, parmi les villes qui avaient pris le parti de racheter leurs offices, quelques-unes s'étaient bornées à racheter ceux à l'élection desquels elles tenaient le plus. Le régime municipal était donc loin d'être uniforme par toute la France sur ce point. Telle magistrature qui avait ici le caractère d'un office vénal se recrutait ailleurs par l'élection ; dans la môme ville certaines magistratures étaient éligibles tandis que d'autres consistuaient des charges patrimoniales.