II. Rôles et fonctions du maire

La loi du 18 juillet 1837 sur l'admin istration municipale embrassait dons leur ensemble les attributions des différents organes de la vie communale : le conseil municipal et le maire. Nous venons d'esquisser à grands traits le rôle qu'elle avait ass igné au conseil municipal, abordons maintenant la part qui fût faite au maire et les fonctions qu'il avait à remplir.

La loi du 28 pluviôse an VIII avait exclusivement réservé au maire, conformément au principe fond amental de cette loi : « agir est le fait d'un seul y délibérer, le fait de plusieurs •», l'action administrative qui, auparavant, dans la législation de 1790, était collectivement exercée par la municipalité entière. La loi du 18 juillet 1837 resta fidèle à ce principe. Le conseil municipal fut seulement appelé à délibérer, le maire continua à être seul chargé de l'administration. « Le maire est chargé seul de l'administration » dit Taiticle 14 de cette loi.

De plus, on conserva au maire les deux ordres de fonctions que l'Assemblée Constituante avait confiées aux corps municipaux « les unes, propres au pouvoir municipal; les autres, propres à l'adminis-

tration générale de l'Etat et déléguées par elle aux municipalités ». (Loi du 14 décembre 1789, art. 49 \

En conséquence, les attributions administratives du maire se divisèrent en deux grandes classes. Il exerça les unes sous rautorité de V administration supérieure 'à titre de représentant et de délégué du pouvoir central, et les autres sous le contrôle et la surveillance de la même administration comme chef et administrateur de l'association communale. (Loi de 1837, art. 9 et 10. Loi du 14 décembre 1789, art. 50, 51).

Comme chef et administrateur de l'association communale, le maire eut d'abord à représenter, au point de vue de l'action, la personnalité civile de la commune que le conseil municipal devait représenter dans la sphère de la délibération. A ce titre, il présidait le conseil et accomplissait tous les actes de gestion et de conservation relatifs aux intérêts pécuniaires de l'association. (Loi de 1837 art. 10 §§ 2 et suivants).

Il fut en outre investi d'une certaine portion de la puissance publique et appelé à l'exercer dans l'intérêt de la communauté. A ce point de vue et comme magistrat municipal, il fut placé dans une indépendance complète vis-à-vis du conseil municipal.

m. Arrêtés municipaux.

En tant que magistrat municipal, le maire, agissant d'autorité, devait prendre des arrêtés à l'effet d'ordonner les mesures locales sur les objets confiés à sa vigilance et à son autorité. (Môme lui, art. 10 § 1, art. 11 § !)•

II pouvait aussi, dans le même but et pour le même objet, se borner à publier de nouveau les lois et règlements de police en rappelant les citoyens à leur observation. (Même loi, art. 11 § 2).

Les arrêtés pris par le maire, en tant que magistrat municipal, étaient individuels et spéciaux ou généraux et réglementaires.

Les arrêtés individuels et spéciaux portaient sur des nominations ou des révocations d'employés, ils contenaient des autorisations, des injonctions ou prohibitions diverses.

Les arrêtés généraux et réglementaires constituaient, au contraire, des actes de législation secondaire, et participaient de la nature de la loi. Gomme elle, au lieu de ne contenir que des dispositions relatives à des individus déterminés ou à un cas spécial, ils s'appliquaient à toute la population de la commune dans les limites de son territoire el réglementaient l'avenir, dans l'intérêt public. Gomme elle aussi, ils avaient force obligatoire. Leur exécution, à défaut d'une sanction pé-

nale plus élevée, était garantie par l'article 471 n° 15 du Code pénal qui punit d'une amende de 1 fr. à 5 fr. «ceux qui auront contrevenu aux règlements légalement faits par l'autorité administrative ».

11 est, en effet, de principe chez nous que l'autorité administrative, à tous les degrés de la hiérarchie et dans les limites de sa compétence, participe au droit de faire des règlements qui est inhérent au pouvoir exécutif. Le législateur ne peut pas tout prévoir et après avoir posé les principes il laisse le plus souvent au pouvoir exécutif le soin de statuer sur les détails par des prescriptions appropriées aux circonstances de temps et de lieux, dans chacune des trois divisions administratives de la France.

C'est ainsi que le maire pour la comm.une, comme le préfet pour le département et le chef du pouvoir exécutif pour le pays tout entier, peuvent prendre des dispositions réglementaires ayant la même force et la même autorité que la loi, sur les objets que le législateur a confiés à leur vigilance et à leur autorité. 11 faut, en effet, que, pour échapper à lexcès de pouvoir et ne pas constituer une usurpation de la puissance executive sur la puissance législative, délit prévu par l'article 130 § 1 du Code pénal et puni de dégradation civique, les prescriptions législatives des règlements nationaux, préfectoraux et mun icipaux empruntent une base aux dispositions du législateur lui-même.

La loi des 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire avait confié à la vigilance et à l'autorité des corps municipaux : « P tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais,

places et voies publiques; 2" le soin de réprimer ou de punir les

délits contre la tranquillité publique, tels que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblées publiques, les bruits et attroupements nocturnes qui troublent le repos des citoyens; 3° le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises, et autres lieux publics; 4^ finspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids, à l'aune et à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente publique; 5° le soin de prévenir par des précautions convenables, et le soin de faire cesser par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux, tels que les incendies, les épizooties, en provoquant aussi dans ces deux derniers cas l'autorité des administrations de département et de district; 6° le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par les in-

sensés ou les furieux laissés en liberté, et par la divagation des animaux malfaisants ou féroces.

Sur ces différents objets, parmi lesquels figurent au premier rang, comme on a pu le remarquer, tout ce qui touche à la voirie municipale, les corps municipaux reçurent de la loi des 19-22 juillet 1791, relative à l'organisation d'une police municipale, le droit de prescrire eux-mêmes par des arrêtés réglementaires les précautions locales nécessaires et celui de publier à nouveau les lois et règlements de police ou de rappeler les citoyens à leur observation. En même temps, après avoir supprimé d'une manière générale la taxe des subsistances, la loi des 19-22 juillet conserva le droit de taxer le pain et la viande de boucherie et elle plaça ce droit dans les attributions de la police municipale. Les anciens règlements touchant la voirie et ceux relatifs à la construction des bâtiments, à leur solidité et durée, furent également confirmés. (Loi des 19-22 juillet 1791, art. 29, 30, 46).

A ces attributs divers conférés aux corps municipaux et dont ^'ensemble constitue la police municipale, la loi des 28 septembre-6 octobre 1791 ajouta enfin la pohce rurale et champêtre. « La police des campagnes est spécialement sous la juridiction des juges de paix et des officiers municipaux, dit cette loi. Les officiers municipaux veilleront généralement à la tranquillité, à la salubrité et à la sûreté des campagnes... Dans les pays où le bandes vendanges est en usage, il pourra être fait à cet égard un règlement chaque année par le conseil général de la commune, mais seulement pour les vignes non closes. » (Loi des 18 septembre-6 octobre 1791, concernant les biens et usages ruraux et la police rurale, titre II, art. 1 et 9 ; titre l. section V, art. 1).

La loi du 18 juillet 1837 resta fidèle à ces précédents. Elle conserva au maire ses anciennes attributions de police. ^ Le maire est chargé, sous la surveillance de l'administration supérieure, dit l'article 10 Ç 1 de cette loi, de la police municipale, de la police rurale et de la voirie municipale, et de pourvoir à l'exécution des actes de l'autorité supérieure qui y sont relatifs.

IV. Droit (linitiative et d'intervention du pouvoir central à l'égard des actes placés dans les attributions du maire.

11 importe d'ailleurs de distinguer soigneusement les attributions que le maire exerçait ainsi, d'après la loi de 1837, en son propre nom, comme chef de fassociation communale, et en vertu de la portion de puissance qu'il tenait directement de la loi, en tant que magistrat munici-

pal, sous la surveil lance du pouvoir central , de celles qui lui appartenaient à titre d'agent et de représentant du pouvoir central, et dans l'exercice desquelles il se trouvait entièrement subordonné, non plus seulement à la surveillance, mais à l'autorité absolue et discrétionnaire de l'administration supérieure dont il n'était que le délégué et le mandataire.

Gomme mandataire et délégué de l'administration supérieure, le maire était chargé, aux termes de la loi du 18 juillet 1837, art 9 : « T' de la publication et de l'exécution des lois et règlements ; 2^^ de l'exécution des mesures de sûreté générale ; 3° des fonctions spéciales qui lui étaient attribuées par les lois. » Il se trouvait ainsi appelé à s'occuper de la police générale, dans l'intérêt de la sûreté et de la sécurité publiques, sous l'autorité de l'administration supérieure et en particulier sous celle du préfet.

Telle était, au reste, à cet égard, sa subordination vis-à-vis du pouvoir central que s'il avait refusé ou même simplement négligé de remplir l'une de ces fonctions, le préfet, après l'en avoir requis, aurait pu y procéder d'office, par lui-même ou par un délégué spécial. (Loi de 1837, art 15).

Les pouvoirs de l'autorité centrale n'étaient pas, au contraire, tant s'en faut, aussi étendus, au sujet des actes accomplis par les maires, non plus à titre de délégués de l'administration supérieure, mais comme chefs de l'association communale. A cet égard la règle se trouvait formulée par l'article 15 de la loi de 1837 dont la disposition était générale. « Dans le cas, disait cet article, où le maire refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le préfet, après l'en avoir requis, pourra y procéder d'office, par lui-même ou par un délégué spécial. »

Le droit d'intervention du préfet se trouvait ainsi formellement limité aux seuls cas où le maire refusait ou négligeait de faire un acte prescrit par les lois. Pour ne pas annuler complètement l'autorité municipale, il fallait, en effet, comme le disait le rapporteur de la loi à la Chambre des députés, M. Vivien « que le préfet ne soit admis à user du droit que le projet lui confère que pour les actes formels précisément exigés par la loi ».

En ce qui concerne les arrêtés municipaux, individuels et spéciaux, on n'hésita pas, du reste, sous l'empire de la loi de 1837, à reconnaître au préfet le droit de les prendre, au lieu et place des maires, dans les conditions déterminées par l'article 15 de cette loi. C'est ainsi notamment que la délivrance des alignements individuels et des autorisations de bâtir le long de la voie publique ayant toujours été considérée, en vertu de la loi du 16 septembre 1807 art. 52, comme un

acte prescrit au maire par la loi, le préfet se trouvait autorisé à y procéder lui-même, au lieu et place du magistrat municipal, en cas de refus ou d'abstention de celui-ci. Mais la jurisprudence refusait, au contraire, au préfet le droit de conférer lui-même, im cas de refus du maire, « les permissions de voirie à titre précaire ouessentiellement révocables » parce que ces permissions ne constituant pas des actes formels précisément exigés par la loi, le maire n'était pas tenu de les accorder. ( C. d'Et. 10 décembre 1880).

A l'égard les actes de gestion et de conservation du patrimoine communal, actes contractuels ou de procédure, dans lesquels le maire agissait comme représentant de la personnalité civile de la commune, la difiiculté parut, au contraire, plus grande. La raison de douter se tirait de ce que les conseils municipaux avaient été complètement affranchis de l'autorité du pouvoir central, en ce qui concerne Vïnitiatfve des actes de la vie civile de la commune, par la loi de 1837. D'où on concluait que, dans l'économie de cette loi et d'après la pensée évidente du législateur, l'autorité municipale tout entière, le maire aussi bien que le conseil, devaient être seuls et exclusivement investis du droit d'initiative, à l'égard des actes de gestion et de conservation du patrimoine communal. La jurisprudence se prononça néanmoins en faveur de l'intervention du préfet, lorsqu'il s'agissait d'assurer Texécution d'une délibération régulière du conseil municipal à laquelle le maire se refusait indûment de procéder. Elle vit dans la représentation de la personnalité civile de la commune quant aux actes régulièrement votés par le conseil municipal, l'un de ces actes formels précisément exigés par la loi, que le maire était légalement tenu d'accomplir.

Mais ce caractère « d'acte formel exigé par la loi» ne pouvait pas être celui des arrêtés réglementaires. Il était, en effet, impossible de voir dans l'absence d'un règlement municipal utile et dans la confection de ce règlement « l'un de ces actes formels précisément exigés par la loi » et qui, d'après M. Vivien, comme aussi d'après le texte même de la loi de 1837, art. 15, étaient absolument nécessaires pour justifier l'intervention du préfet.

Aussi, malgré un avis contraire du Conseil d'Etat en 1840, malgré une circulaire ministérielle du 1^' juillet de la même année qui avait adopté cet avis et d'après laquelle les préfets, investis du droit d'approuver les règlements desofliciers municipaux, auraient pa aussi, en cas d'inaction de ces officiers, substituer leur action à la leur et prendre eux-mêmes directement, après une réquisition préalable adressée à l'autorité municipale, de véritables arrêtés municipaux, la jurisprudence se fixa définitivement, à partir de 1851, en ce sens que les arrêtés préfectoraux devaient être considérés comme illégaux et non

obligatoires, toutes les fois qu'ils portaient sur des matières rentrant exclusivement dans les attributions municipales. Pour être valables, les arrêtés préfectoraux devaient réunir, dans tous les cas, les deux conditions suivantes : P avoir pour objet des mesures de sûreté générale et de sécurité publique ; 2° être également applicables dans toutes les communes du département.

Ces deux caractères essentiels de tout règlement préfectoral limitaient nécessairement la sphère d'application de ce règlement à la police générale. Même en cas d'inaction de l'autorité municipale, le préfet ne pouvait donc prescrire des mesures sur les matières de la police municipale et rurale que si < es mesures offraient quelques rapports avec la sûreté et la sécurité publiques. 11 fallait en outre qu'elles fussent applicables à toutes les communes du département. La généralité est, en en effet, l'élément constitutif de toute disposition réglementaire, et on en avait tiré cette conséquence que le préfet ne pouvait pas plus réglementer pour une ou plusieurs communes seulement de son départeaient, que le maire ne pouvait le faire pour un ou plusieurs habitants, et le chef du pouvoir exécutil pour telle ou telle région du pays entier. La loi de 1837 se trouvait réserver ainsi l'initiative des règlements municipaux au maire, de même qu'elle avait réservé, d'une manière générale, à cet officier et aux conseillers municipaux, l'initiative de l'administration communale. L'autorité supérieure n'avait, en cette matière, que le droit de surveiller et de contrôler, c'est-àdire d'approuver, d'annuler ou de suspendre. Elle ne pouvait réformer que dans certains cas limitativement déterminés par la loi, et le droit de substituer son action à celle de l'autorité locale ne lui appartenait pas en matière de police. Elle n'avait, pour triompher de la résistance d'un maire récalcitrant, que le pouvoir de le révoquer ou de le suspendre.

V. Df'oit de contrôle et de surveillance du pouvoir central à l'égard des actes accomplis par le maire.

Comme les délibérations du conseil municipal, les actes du maire, d'après la loi de 1837, avaient quelquefois besoin, pour devenir exécutoires, de l'homologation préfectorale. Quelquefois aussi, exécutoires par eux-mêmes, ces actes pouvaient seulement être annulés ou suspendus par une décision préfectorale dans les conditions déterminées par la loi.

A ce point de vue, il y avait lieu de diviser, avec l'article 11 de la loi de 1837, les arrêtés réglementaires du maire, en deux

catégories, suivant que le règlement que portaient ces arrêtés était temporaire ou permanent. Pris en vue de circonstances transitoires et urgentes, les règlements temporaires dont la durée devait prendre fin avec les circonstances qui les avaient motivés, étaient déclarés exécutoires par eux-mêmes, de plein droit et immédiatement, sans l'accomplissement préalable d'aucune autre formalité. Le préfet pouvait seulement les annuler ultérieurement en respectant les faits accomplis et les droits acquis aux tiers dans l'intervalle. Les règlements permanents, au contraire, ne présentaient pas, en général, le même caractère d'urgence. Leurs effets étaient en outre de nature à se prolonger plus longteîi'ps. Aussi le législateur subordonnait-il leur force exécutoire à l'accomplissement de certaines formalités propres à prévenir les inconvénients d'une décision trop précipitée. Aux termes de l'article 11, ces règlements ne devaient être mis à exécution qu'un mois après avoir été remis au sous- préfet. Dans ce délai, l'exécution pouvait en être annulée ou suspendue par le préfet, d'office, ou sur la réclamation des parties intéressées. Mais, en cas d'urgence, le préfet aurait pu aussi en autoriser l'exécution immédiate. A la différence des règlements temporaires, les règlements permanents, pour être exécutoires pendant le mois qui suivait leur émission et leur envoi au souspréfet, avait donc besoin de l'approbation préfectorale.

Les préfets, au reste, d'après le même article 11, avaient toujours le droit d'annuler les règlements municipaux ou d'en suspendre l'exécution. Ce droit était général et absolu. Il s'exerçait, en dehors même de toute violation de la loi ou des règlements, qu'il y eût ou non réclamation des parties intéressées, et s'étendait aux règlements perma* nents eux-mêmes encore bien que ces règlements eussent été déjà revêtus de l'approbation préfectorale, (art. 11 2^ alinéa in fine.)

Ce droit d'annulation du préfet n'était d'ailleurs que la conséquence des principes généraux de notre droit, d'après lesquels tout acte administratif peut être, en règle générale et à moins d'une dérogation expresse, annulé d'office uu à la demande des parties intéressées, par le supérieur hiérarchique de l'agent dont il émane.

Ce fut pour soustraire à l'application de cette règle générale les actes par lesquelles maires procédaient à la nomination, à la suspension ou à la révocation des agents municipaux, que la loi de 1837, dans son article 12, décida formellement que le droit d'annulation du préfet ne s'étendait pas à cette classe particulière d'arrêtés, lorsqu'ils n'avaient pas été d'ailleurs soumis par la loi à quelques règles spéciales.

114 DROIT ADMINISTHATIF.