CHAPITRE II

DES RÉUNIONS ET DISTRACTIONS DE COxMMUNES.

SECTION I

HISTORIQUE

En remaniant les circonscriptions administratives de la France, et en disposant que « chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne » formerait une municipalité, la loi du 22 septembre 1789, article 7, donna naissance à 44.000 communes. Mais l'Assemblée constituante ne tarda pas à s'apercevoir qu'elle avait ainsi créé un grand nombre de communes beaucoup trop petites dans lesquelles il était impossible d'organiser et de faire fonctionner régulièrement le nouveau régime municipal. Aussi, dans une loi en forme d'instruction, des 12-20 août 1790, titre I, § 3, elle invita les administrations départe-

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mentales, à provoquer et à favoriser de tout leur pouvoir, les réunions des petites communes. Chacune des communes qui furent ainsi réunies, lorsqu'elle avait apporté avec elle un patrimoine, constituait une section de la commune nouvelle.

L'Assemblée constituante, puis, après elle, l'Assemblée législative et la Convention ordonnèrent elles-mêmes directement, par des lois spéciales, plusieurs réunions de communes. Enfin, sous l'empire de la Constitution de l'an III, d'après laquelle, comme nous l'avons vu, des conseils cantonnaux ayant été substitués aux conseils commune x, chaque commune n'avait plus qu'un agent municipal chargé de ia pohce et un adjoint, il fut décidé par la loi du 12 nivôse an IV que les communes seraient réunies de manière à ce qu'il n'y eût pas plus de trois ou quatre agents municipaux par canton.

Toutes les réunions qui avaient été ainsi opérées furent confirmées et mamtenuespar la loi du 28 pluviôse an VllI qui, en restituant aux anciennes communautés d'habitants l'individualité et l'administration propres que la Constitution directoriale de l'an III leur avait enlevées, limita cependant refi"et de ses dispositions aux communes qui avaient précédemment un agent municipal.

Le territoire de la France se trouva ainsi divisé entre les différentes communes de manière à donner pour chacune d'elles une étendue moyenne de trois quarts de lieue. Celles dont la population était inférieure à 500 habitants furent les plus nombreuses, elles se divisaient elles-mêmes, à peu prés également, en communes de 100, 200, 300, et 400 hnbitants environ. Il y en avait qui ne comptaient pas cent habitants, et parmi celles qui avaient plus de cinq cents habitants, c'étaient encore les communes inférieures à mille habitants qui constituaient l'immense majorité.

De nombreux inconvénients ont été reprochés à cette extrême division et à ce morcellement excessif des agglomérations communales. On a dit notamment qu'il est quelquefois difficile de réunir dans les petites communes les éléments essentiels que suppose nécessairement une bonne administration municipale. Mais, malgré ces inconvénients incontestables, le respect des traditions et des habitudes locales imposait nécessairement le maintien des anciennes circonscriptions communales. D'autre part, rinlimilé des liens que la vie communale établit entre les individus fait de la commune une association naturelle que la loi ne pourrait par briser sans violence et sans arbitraire. C'est donc avec juste raison qu'après s'être formée spontanément et en quelque sorte par la force des choses, l'antique division des paroisses et des communautés a passé de l'ancien régime dans les décrets de la Constituante, puis dans la loi du 28 pluviôse an VIII et enfin dans les

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lois des 21 mars 1831 et 18 juillet 1837 sur l'organisalion et sur les attributions municipales.

L'administration, pour diminuer le nombre des petites communes, n'a guère cessé d'ailleurs d'encourager et de favoriser leur réunion à d'autres. Ce fut surtout sous la Restauration et sous le premier empire que ce mouvement se produisit avec le plus d'intensité, il s'est ralenti à partir de 1830 jusqu'à ce que, en 1865, on parut se préoccuper beaucoup moins des inconvénients qui résultent de la multiplicité des petites communes. Par l'effet d'un courant en sens contraire, on vit alors les créations de communes nouvelles se multiplier, tandis qu'auparavant, et pendant la première moitié de ce siècle, en même temps qu'on s'appliquait plus activement à la suppression des petites communes, on n'en créait point ou peu. C'est ainsi que dans les cinq années qui se sont écoulées de 187G à 1881, il y a eu jusqu'à 45 créations de communes nouvelles, contre 4 suppressions seulement. Aujourd'hui, il y a encore en France plus de 700 communes qui ont moins de 100 habitants et le nombre de celles dont la population varie de 100 à 200 habitants dépasse 3.000.

SECTION II

De l'autorité compétente, des conditions et formalités requises POUR les réunions et distractions de communes.

La législation et la jurisprudence relatives à TauLorité compétente et aux conditions requises pour les réunions et distractions de communes ont d'ailleurs naturellement varié suivant qu'on cherchait à favoriser ou à restreindre ces réunions et distractions.

Ainsi, d'après la loi de 1837 sur l'administration municipale et suivant certaines distinctions établies par cette loi, il fallait une ordonnance du roi ou un acte du pouvoir législatif, pour distraire une section de commune, à l'elfet soit de la réunir à une autre commune, soit de l'ériger en commune séparée, comme pour réunir plusieurs communes en une seule. Une ordonnance suffisait du reste, en principe, et on n'exigeait une loi qu'en cas de dissentiment des conseils électifs, ou lorsque les réunions et distractions à opérer auraient eu pour conséquence de modifier la composition d'un département, dun arrondissement ou d'un canton.

Bien plus, en 1867, une circulaire du ministre de l'intérieur du 3 août, interprétant l'article 13 de la loi du 24 juillet 1867, substitua dans le plus grand nombre des cas, une simple approbation préfectorale, à celle du chef de l'Etat qui était auparavant requise, confor-

mémenl à la loi de 1837, pour les réunions et distractions de communes. D'autre part, la loi du 18 août 1871, sur les conseils généraux, appela ces assemblées à statuer définitivement a sur les changements à la circonscription des communes d'un môme canton, lorsqu'il y avait accord des conseils municipaux. »

xMais bientôt, elîrayée de l'accroissement considérable des créations de petites communes qui furent la conséquence de ces facilités nouvelles, l'administration centrale crut devoir intervenir, dans l'intérêt général du pays, et le ministre de l'intérieur, par une circulaire du 13 mars 1873, décida en conformité d'un avis du Conseil d'Etat du 17 octobre précédent, que la loi du 24 juillet 1866, art. 13 § 1 qui substituait l'approbation préfectorale à celle du chef de l'Etat ne devait s'appliquer qu'aux simples délimitations de territoire et que tout changement apporté à la constitution communale continuerait à nécessiter, suivant les cas, conformément aux dispositions de la loi de 1837, une loi ou un décret.

C'est dans le même esprit et pour remédier efficacement au danger du fractionnement excessif des agglomérations communales que la nouvelle loi municipale du 5 avril 1884 a cru devoir elle-même revenir à l'idée du législateur de 1791 en exigeant une loi pour toute érection de commune. Aux termes des articles 5 et 6 de cette loi, il ne peut être, en effet, procédé à l'érection d'une commune nouvelle qu'en vertu d'une loi, après avis du conseil général, et le Conseil d'Etat entendu, tandis que les suppressions et les réunions de communes peuvent être au contraire opérées par un simple décret rendu en Conseil d'Etat, les conseils généraux entendus, lorsque d'ailleurs ces suppressions et réunions ne modifient pas la circonscription du département, d'un arrondissement ou d'un canton. Le conseil général statue même définitivement, s'il approuve le projet, lorsque les communes ou sections qu'il s'agit de réunir sont situées dans le même canton et que la modification projetée réunit, quant au fond et quant aux conditions de sa réalisation, l'adhésion des conseils municipaux et des commissions syndicales intéressées. Ainsi il n'y a lieu de recourir à un décret en Conseil d'Etat que si le conseil général n'approuve pas le projet ou si les communes et sections n'y ont pas donné leur assentiment.

Au reste, toutes les modifications apportées aux circonscriptions communales, qui frappent des fractions habitées et ne consistent pas en une simple délimitation de territoire, ont nécessairement pour objet de réunir plusieurs communes en une seule, ou de distraire une section d'une commune, soit pour réunir cette section à une autre commune, soit pour l'ériger en commune séparée. Il se peut

aussi que plusieurs sections distraites des communes auxquelles elles appartenaient soient ensuite réunies en une seule et même commune nouvelle.

Dans tous les cas, qu'il s'agisse soit de distractions et réunions de communes, soit de la création d'une commune nouvelle, l'opération projetée en elle-même et ses conditions doivent être soumises à une enquête prescrite par le préfet dans les communes intéressées. Le préfet peut du reste prendre lui-même spontanément et d'office l'initiative de celte mesure, ou l'ordonner à la demande des parties intéressées. Il agira ainsi d'office, s'il croit devoir, dans l'intérêt général, provoquer des distractions et réunions de communes ou l'érection d'une commune nouvelle. Mais, d'autre part, il est légalement tenu de soumettre à l'enquête toute demande de modification au territoire communal ou de création de commune qui serait formée par l'un des conseils municipaux intéressés ou par le tiers des électeurs inscrits de la commune ou de la section en question, (art. 3.)

Cette dernière disposition a été critiquée. On lui a reproché de paralyser les garanties que la loi du 5 avril 1884 avait cru trouver, contre les érections de communes nouvelles, dans l'intervention du législateur. Obliger l'administration à soumettre à l'enquête toute demande de création de commune, formée par le tiers des électeurs inscrits de la section, c'est, en effet, ouvrir la porte aux ambitions locales en quête de fonctions municipales électives à remplir. C'est faire d'une question communale, la matière d'une agitation électorale, c'est enfin subordonner à des infiuences politiques, trop souvent prépondérantes dans un pays démocratique à sufl'rage universel, la solution d'une affaire qui engage essentiellement et avant tout les intérêts communaux et l'administration générale du pays entier, en raison de la dissémination des ressources et de l'augmentation des charges qu'entraîne souvent avec elle l'institution d'une commune nouvelle.

Quoi qu'il en soit, après l'enquête de commodo et ïncommodo à laquelle le préfet fait ainsi procéder, d'office ou sur la demande des parties intéressées, les conseils municipaux et les conseils d'arrondissement doivent être appelés à donner leur avis et la proposition est ensuite soumise au conseil général. (Loi de 1884, art. 3). Si le projet concernait une section de commune, un arrêté du préfet déciderait la création d'une commission syndicale pour cette section, ou pour la section du chef-lieu, si les représentants de la première se trouvaient en majorité dans le conseil municipal, et il déterminerait le nombre des membres de cette commission. Ces membres seraient ensuite élus par les électeurs domiciliés dans la section. La commission nommerait son IV. 9

président et elle donnerait son avis sur le projet. (Môme loi, art. 4).

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