L ARMÉE PERMANENTE

dessus mentionnée du § 4 de la loi militaire, il est simplement reconnu que les règles générales du droit budgétaire ne sont pas modifiées, en ce qui regarde l'armée, par les art. LXII et LXIII de la Constitution de l'Empire. Mais il convient de faire observer qu'un projet de loi de finances qui introduirait des modifications dans les « institutions » de Tarmée « actuellement existantes », est censé avoir été repoussé par le Bundesrath, si l'avis de la Prési- . dence fédérale (Prâsidium) lui est défavorable (1) ; on ne saurait douter que les postes d'officiers, de sous-ofliciers et d'employés, qui ont été établis une première fois valablement et approuvés par les lois de finances antérieures, font partie des «institutions existantes » de l'armée.

IL — L'Effectif en temps de paix (2).

Les cadres sont pareils à des cellules servant à former le corps de l'armée ; il s'agit donc de savoir comment sont remplies ces cellules et combien de soldats entrent dans chacune d'elles. Les mots bataillon, escadron et batterie n'ont un sens précis et déterminé que parce qu'on indique ainsi non seulement les officiers, etc. exigés par ces organisations, mais encore les soldats qui en font partie. Malheureusement, la législation d'Empire n'est pas allée jusque là ; par là même elle n'a pas créé, pour l'organisation de Tarmée^ les « bases légales invariables »

(i) Constitution de l'Empire, art. V, § a.

(a) Preuss, Friedcnsprâsenz und Reichsvorfassiing, Berlin, 1887. L. von Savigny, Die Fricdcnsprasenz des dentschcn Heeres. Archiv fur ôffcntlichcs Rccht, vol. HT, pp. 2o3 et ss (t888).

142 LA FORCE ARMÉE DE l'eMPIRE ALLEMAND

qui, de l'avis de bien des personnes, sont absolument nécessaires et désirables.

Au lieu de définir légalement les organisations fondamentales établies dans le § 2, on a fait un détour ; l'on a fixé le total auquel s'élève refîectif de toute l'armée en temps de paix. Cette méthode date de l'époque où fut fondée la Confédération de TAllemagne du Nord, c'est-à dire qu'elle est antérieure à ' l'application complète de l'organisation militaire. La Constitution de l'Allemagne du Nord s'exprime ainsi dans son art. LX :

« L'effectif de paix de larmée fédérale est fixé jusqu'au 31 décembre 1811 à un pour cent de la population de 1867, et il sera fourni par chaque Etat confédéré au prorata de cette même population. Pour le temps qui suivra cette époque y r effectif de paix de larmée sera fixé par la législation fédérale. »

La Constitution de l'Empire a conservé littéralement cet article ; seulement, au lieu de « armée fédérale » elle dit « armée allemande », et au lieu de « législation fédérale », « législation d'Empire». La loi d'Empire du 9 décembre 1871 (Bulletin des lois d'Empire, p. 411) maintint le principe sanctionné par l'art. LX et elle en prorogea l'application pour 3 années ; mais elle en modifia la rédaction de manière à ce que l'effectif de paix ne fût pas déterminé d'après le chiffre de la population, mais d'après un chiffre déterminé correspondant à ce nombre de la population. Dans le § 1 elle dispose que :

« Pour les années 1872, 1873 et 1874, l'effectif de paix de l'armée allemande est fixé à 401, 659 hommes. »

La loi militaire de l'Empire se conforma à ce pré-

l'armée permanente 143

cèdent. C'est de la même façon que la loi du 6 mai 1880 a fixé l'effectif de paix, pour la période qui sétend du 1er avril 1881-31 mars 1888, à 427,274 hommes ; et la loi du 11 mars 1887, pour la période qui s'étend du l^*" avril 1887 au 31 mars 1894, a fixé ce même effectif à 468,406 hommes. Par la loi du 15 juillet 1890, cet effectif a été élevé, à partir du l^r octobre 1890, à 486,983 hommes. Enfin, par la loi du 3 août 1893, il a été élevé, pour la période qui va du l^r octobre 1893 au 31 mars 1899, à 479,229 hommes en simples soldats, soldats de première classe et caporaux, c'est-à-dire non compris les sous-officiers, etc ;et, à partir du l^r octobre 1899 ce nombre a été augmenté peu à peu, de telle façon que, dans le cours de l'année de recensement 1903, il atteigne le nombre de 495.500 et qu'il se maintienne à ce chiffre jusqu'au 31 mars 1904 (Loi du 25 mars 1899, art. I, § 2, al. 1).

Les. règles juridiques à appliquer sont les suivantes :

1. — Ce n'est que l'ensemble de l'effectif militaire et, par suite, l'effectif proportionnel afférent au contingent bavarois, qui demeure fixe. Au contraire, la répartition de cet ensemble entre les organisations particulières n'est pas déterminée d'une manière exacte par la loi. Les rapports qui existent entre les diverses armes ne sont, eux-mêmes, pas déterminés (1) ; encore moins la loi fait-elle une nécessité légale d'égaliser les forces des cadres particuliers qui se ressemblent (2). Dans les chiffres ins-

(i) Néanmoins les articles du budget s^opposent indirectement à des fluctuations.

(3) En réalité, H n'en est pas ainsi. Quelques régiments, notamment les régiments d'infanterie do la Garde, ont un effectif plus élevé que les autres ; ils offrent aussi des différences qui sont basées en partie sur les Conventions militaires, en partie sur des conditions locales.

144 LA FORCE ARMÉE DE l'eMPIRE ALLEMAND

crils par la loi sont aussi comprises « les formations particulières » ; au contraire, il faut y ajouter les officiers, les médecins et tous les employés militaires et, depuis la loi du 3 août 1893, les sous-officiers de tous grades.

2. — Le chiffre légal de Teffectif de paix ne signifie pas que les forces présentes de l'armée allemande doivent être réellement maintenues à ce chiffre ; il indiquait autrefois le maximum et, depuis la loi du 3 août 1893, la force moyenne annuelle de l'armée allemande ; ce chiffre peut donc être parfois dépassé, en tant que l'égalité se trouve rétablie au moyen de vacances, de congés et de permissions (1).

3. — La plus grande importance pratique de l'effectif légal consiste en ce que cet effectif sert de base aux évaluations du budget militaire. Les corps de troupe particuliers doivent faire leurs comptes et gérer leurs affaires en prenant pour base le montant des ressources qui leur sont affectées, et les évaluations portées aux titres particuliers du budget militaire de l'Empire reposent sur le nombre de têtes fixé dans les budgets d'approvisionnement des corps de troupe.

Ce n'est que pour la masse totale des soldats portés au budget des dépenses en temps de paix que le chiffre de présence sert de base légale ; ce chiffre constitue le chiffre normal pour l'évaluation des dé-

(i) Dr ceci est absolument indépendant le droit do TEmpcreur de prendre des dispositions relatives h Paugmentation de reffectif de rarmée à la suite de circonstances particulières, par exemple, en vue d*un blocus de frontière (Grenzspcrrc), de l'établissement d'un corps d'observation ou autres choses semblables. Ce droit se déduit du § 6, al. 5 de la loi sur le service militaire du 9 novembre 1867. Cpr. Seydeî, dans Hirth's Annalen, 187;*), p. i4i7 ; PreusSy p. 91 ; Savigny, p. 245. Dans un sens difTérent, lirockhaus, p. /|5 et s.

l'armée permanente 145

penses militaires et c'est à ce chiffre que doivent se reporter le Bundesrath et le Reichstag pour la fixation du budget (1).

Cette importance financière nous fait voir que Teffectîf de présence ne comprend pas tous les militaires qui ne tombent pas à la charge du budget d'approvisionnement en temps de paix, soit qu'ils ne reçoivent rien, comme les volontaires d'un an (2), soit qu'ils tirent leurs ressources de fonds spéciaux, comme c'est le cas pour les hommes de la réserve ou de la Landwehr lorsqu'ils sont appelés en vue des manœu^» vres, ou encore pour les renforts appelés dans certaines circonstances politiques, etc.

4. — L'effectif de paix, depuis la fondation de la Confédération de l'Allemagne du Nord et de l'Empire allemand, a toujours été fixé pour un temps déterminé. Dans la loi militaire de 1874, les corps législatifs sont tombés d'accord pour une période de sept ans et les lois postérieures ont maintenu cette période. On désigne cette organisation sous le nom de septennat. II est fort possible aussi qu'à l'avenir cette fixation par périodes se renouvelle et que le septennat passe à l'état de tradition politique et soit admis définitivement dans le droit coutumier. Actuellement, il n'en saurait être question. La fixation légale d'une durée de sept ans pour l'effectif de présence reposait, en 1874, sur un compromis entre

(i) Seydel (Kommenlar, p. 3a5) explique avec raison Timportancc juridique de rcffeclif de présence en s*appuyant sur ce principe que le gouvernement fédéral peut demander chaque année au Reichstag un nombre de jours d'approvisionnement égal au nombre obtenu en multipliant refTectif par 365.

(2) Loi du 3 aoAt 1893. § i, al. 3. Loi du a5 mars 1899, art. I, § 2, aL 3.

146 LA FORCE ARMÉE DE l'eMPIRE ALLEMAND

le gouvernement d'Empire et le Reichstag ; on peut dire la même chose du renouvellement de cet expédient en 1880, 1887 (1) et 1893. Le Reichstag dissous le 14 janvier 1887 ne voulut admettre que Teffectif de trois ans ; plusieurs chefs de parti considéraient une autorisation annuelle àToccasion de rétablissement du budget comme une chose parfaitement raisonnable ; d'autres, au contraire, demandaient une îixsition permanente {appelée Eternat). L'entente définitive au sujet d'une période de sept ans avait reposé jusqu'alors sur l'arbitraire, c'est-à-dire sur des considérations d'opportunité politique ; même, si plus tard le Bundesrath et le Reichstag devaient s'en tenir à cette même période de sept ans, ce ne serait pas à la suite d'une opinion juridique (opinione juris) maisà la suite d'une opinion d opportunité {opinione opportunitatis), c est-à-dire que le Bundesrath ou le Reichstag ne seraient nullement obligés en droit d'admettre de nouveau une période de sept ans ; cette entente conserverait, même à l'avenir, le caractère d'un compromis, d'une affaire politique, et d'une libre volonté du législateur. La tradition a, il est vrai, un grand poids et son importance s accroît à chaque nouvelle application ; mais, actuellement, le septennat ne constitue pas encore une institution constitutionnelle (2). La loi du 25 mars 1899 a rompu avec cette tradition du septennat^ et elle n'a fixé le chiffre atteint en 1903 que jusqu'à Tannée du recensement 1903-1904.

(i) Le prince de Bismarck dans la séance du Reichstag du it janvier 1887 (Comptes rendus sténographiques, p. 34 1) : i< Nous les avons demandés pour 7 ans pour Tunique raison que la période de 7 années était la base d*un ancien compromis;... et c'est parce que nous aimons à nous en tenir à cet ancien compromis que nous avons cherché à maintenir ce chiffre intact. »

(2) Cpr. aussi Preuss, p. 52, et von Savigny, p. 21 5.

l'armée permanente 147

5. — L'état de choses admis provisoirement dans la Constitution de l'Empire, dans lequel Teffectif de paix de l'armée est fixé jusqu'à une époque déterminée, subsiste encore aujourd'hui, et, par suite aussi, la règle contenue dans l'art. LX qui en constitue le complément nécessaire: <l A l'avenir, l'effectif de paix de l'armée sera fixé au moyen de la législation dEnt' pire ». D'après la lettre de cette disposition et d'après la signification mûrement étudiée du chiffre légal, il ne saurait être mis en doute que la fixation puisse aussi avoir lieu dans le budget d'Empire. On doit souhait ter d'autant moins qu'une des bases essentielles de l'organisation de l'armée et de la gestion financière soit mise en question à chaque période budgétaire et devienne l'objet d'une discussion toujours renouvelée, qu'il y a de plus grandes raisons d'opportunité pour fixer l'effectif de présence au moyen d'une loi spéciale permanente ou pour une longue durée ; néanmoins, il n'y a là aucune nécessité juridique. L'art. LX, en effet, exige simplement la fixation a au moyen de la législation d'Empire », c'est-à-dire l'observation des formes prévues pour la législation. d'Empire (1) ; ces formes, sont observées dans l'établissement du budget ; par conséquent, on se conforme à la disposition contenue dans l'art. LX, lorsque, dans la loi de finances, un effectif déterminé est donné comme étant la base du budget mili • taire (2). La loi d'Empire du 25 mars 1899, art. I, § 4

(i) Cpr. vol. I, §§ 55. 56.

(2) Cpr. sur ce point les remarquables études de Seydel dans Hirih*s Annalen, pp. i^io et ss., éludes que von Rônne reproduit en les abré* géant quelque peu. La même opinion se retrouve dans Meytr, Staats- ' recht, § 198, note lo ; Prôbst, Reichsverfassung, note 3 sous l'art. L ; Arndty Staatsrecht, p. 5ia, et surtout dans Savigny^ pp. a 19 et ss. L*opi' nion contraire est suivie par Thudichum dans von HoItzendorflTs Jahr^*'

148 LA FORCE ARMÉE DE l'EMPIRE ALLEMAND

a prescrit en termes exprès, au sujet de Taugmentation progressive qui doit être apportée dans l'effectif pendant la période qui s'étend de 4899 à 1903, que cette augmentation sera fixée à chaque période budgétaire par le budget de l'Empire.

6. — Ici se pose une double question, à savoir si^ dans la fixation de Teffectif de paix par la loi, Tarticle V, parag. 2 de la Constitution de l'Empire doit trouver son application, et quelles seront les conséquences juridiques s'il n'est pas fait une nouvelle loi sur les effectifs ultérieurs. Cependant il ne faut pas. mêler ces deux points ; de l'applicabilité de l'art. V, parag. 2, on ne doit pas nous amener à conclure que le chiffï-e de l'eff'ectif de la période fixée doive

buch, II, p. log, //. Scimhe dans Grûnhurs»Zcitschrift fur das Privai iind ôffenllichc Redit, II, p. 309 et Staalsrccht, II, p. 279 et surtout PreusSt pp. 71 et ss. ; mais si ces auteurs suivent cette opinion c'est uniquement pour des considérations de lege ferenda qui déjà ont oto souvent mises en avant dans les discussions du Reichstag de 1867, 187 1 et i874< n est exact, sans doute, que tant d'après la nature des choses que d*aprùs la disposition de Part. L\II, § 4 de la Constitution de l'Empire, suivant lequel la fixation du chiffre des dépenses doit servir de fondement k l'organisation légale de l'armée d*Empire, le procédé le plus correct consiste k fixer l'effectif de présence dans une loi particulière — en vigueur pour un temps déterminé ou indéterminé, mais entièrement distincte du budget. Mais lorsque les organes législatifs, au lieu de suivre ce procédé, sont d'accord sur le point de fixer les dépenses au moyen do la loi de finances en donnant pour base aux évaluations de dépenses un eÛectif déterminé, comme cela s'est toujours fait jusqu'ici on Prusse et comme cela se fait chaque année pour l'Empire en ce qui regarde la marine, personne, cependant, n'est en droit de prétendre qu'une réglementation de l'effectif faite dans cette forme est entièrement privée de force légale. Il en est en ceci comme en ce qui regarde la question (vol, II, pp. 3ia et ss.) relative à la validité de lois qui sont, comme l'on dit, « matériellement inconstitutionnelles ». Contre Preuss, cpr, les explications très exactes de von Savigny, pp. 225 et ss. Cpr. aussi Stydel^ Kommentar, pp. 819 el s.

l'armée permanentp: 149

^*tre maintenu pour un temps indéterminé (1}. La disposition de Fart. V, parag. 2, ne trouve son application qu'au sujet du vote à l'intérieur du Bundesrath; mais, ici, c'est la voix du Pràsidium qui l'emporte pour ce qui est relatif aux propositions législatives sur l'armée, dans le cas oii le Pràsidium se prononce pour le maintien des organisations existantes. La Constitution de l'Empire pose ce principe d'une manière absolue et sans distinctions ni restrictions; ainsi, il n'est pas non plus nécessaire que <c Torganisation existante » repose d'une manière générale sur une loi (2). Cependant on ne saurait contester que l'effectif de paix, et la force qui en résulte pour les cadres, soit une organisation existante. Tout au plus peut-on prétendre que, à partir de la fin du septennat, ce n'est plus « une organisation ayant une existence légale » ; mais elle ne cesse pas d'être une

(i) La confusion apparaît dans une motion du député Reichensperger ■((Comptes rendus sténographiques, i874t i" session, p. 768) et notamment dans von lionne^ II, i, pp. i5i et s.

(2) Le député Twesten, sur la proposition duquel a été voté le § a do Tart. V do la Constitution de l'Empire, disait au Reichstag de 1867 où se discutait la Constitution (Comptes rendus sténographiques, p. Sog) : n On a voulu dire « lois « au lieu d* <( institutions ». Mais je crois que le mot « institutions » devrait rester. 11 y a, en eflet, soit dans l'armée, soit dans l'Etat, bien des institutions qui ne reposent pas expressément sur des lois, mais qui existent en fait et auxquelles peuvent fort bien se rapporter des lois futures, et je suis d'avis que la Couronne de Prusse doit être en état d'opposer son veto, môme si l'on venait à essayer d'introduire législativcment certaines modifications dans des institutions qui jusqu'ici ne reposent pas sur des dispositions légales expresses. » — Le princ3 do Bismarck disait le 11 janvier 1887 (Comptes rendus sténographiques, p. 342) : « L'état de choses existant est cependant toujours le chiffre de présence do l'année précédente et cet étal de choses continuerait k exister en vertu de la voix prépondérante de l'Empereur, même si, ce qui n'est pas admissible, la majorité du Bundesrath émettait wn vote contraire. «

150 LA FORCE ARMÉE DE l'eMPIRE ALLEMAND

€ organisation existante » ; par suite, le Bundesrath ne peut adopter, contre la volonté de la Prusse, aucune proposition de loi qui entraînerait une modification de cette organisation (1).

Cela s'applique également aussi bien à une loi de finances qui prend pour base des dépenses militaires un autre effectif que celui qui existe présentement, qu'à une loi d'Empire spéciale qui fixe reffectif de paix pour une durée plus longue ou pour une durée indéterminée.

Or, de même que l'assentiment de l'Empereur (en Prusse) est nécessaire pour tout changement introduit dans reffectif existant, de même, d'un autre côté, la base légale de cet effectif ne peut être créée^ et par suite prorogée, que par uûe décision favorable de la majorité du Bundesrath et du Reichstag. Cette base légale, en effet, s'évanouit ipso jure par Tarrivée du terme fixé dans le cas où il n'est pas fait une nouvelle loi sur l'effectif (2). Dans ce cas, il manquerait à reffectif de paix de V armée une règle juridique. Mais^ malgré cela, il existerait pour l'organisation de l'armée certaines bases constitutionnelles qui auraient valeur non d'une manière transitoire mais d'une manière pcr/na/ïe/ï/e et qui, par cela même, ne s'évanouiraient pas avec le terme final indiqué dans la loi

(i) Se rallient h cette manière de voir Thudichum, Verfassungsrccht dos Norddeutschen Bundes, p. 4i4 et surtout dans von Holtzendorfl's- Jahrbuch, U, pp. iio et s. ; Seydel, Koinmentar, pp. 827 et s., et dans^ Ilirth's Annalcn, pp. i4i3 et s, ; en outre, Hierzemenzel, Verfasaung des Norddeutschen Bundes, I, p. 160 ; Fricker, Zcitschrift fur die gcsauimtc Staatswissenschaft, vol. XXVIU, pp. 174 et ss. ; Schulze, Slaatsrecht, II, p. 280; Meyer, Staatsrecht, § 198, note 11. L*opinion contraire est représentée par RicdeU Keichsverfassung, p. i43 ; von Rônne^, II, I, p. i5i et ss, ; Preuss^ pp. 92 et s. ; von Savigny, p. 239 ; Zom II, p. 537.

(a) Sur ce point aussi tous les auteurs sont unanimes.

l'armée permanente 151

relative à l'effectif. Ces bases sont les suivantes :

a) Le nombre des cadres légalement établis ainsi que leurs organisations continuent à subsister (1).

b) Le principe fondamental de Vart. LXIII, parag. h, de la Constitution de lEmpire : a L'Empereur déter^ mine Vétat de présence.,, des contingents de V armée dEmpire » continue à être en vigueur. L'assertion d'après laquelle cette disposition se trouverait abrogée par le § 1 de la loi militaire, est absolument dénuée de fondement. Cette disposition qui se trouve dans la Constitution d'Empire à côté de Tart. LX, peut, par suite, ne pas se trouver en contradiction avec cette Constitution ; la loi du 9 décembre 1871 et les lois du septennat ont prorogé le principe contenu dans Tart. LX, c'est-à-dire qu'elles ne se sont pas mises à la place de la règle formulée par l'art. LXIII, parag. 4, mais qu'elles se sont ajoutées à cette règle. Elles contiennent certainement une limitation de cette même règle, puisque l'Empereur doit déterminer, « dans la mesure de la loi », les recrues à introduire chaque année dans l'armée (2) ; mais, dès que la loi cesse d'être en vigueur, cette limitation cesse seule, et non la règle permanente sanctionnée par l'art. LXIII, parag. 4 de la Constitution de l'Empire (3).

L'importance de cette règle et son rapport avec l'art. LX de la Constitution d'Empire qui prescrit une fixation de l'effectif de paix par voie de la législation d'Empire, est excessivement contestée ; on ne saurait nier que les deux articles de la Constitution

(i) V. supra, p. iSg ; von Savigny, p. 356. Le § 3 de l'art. 1 de la loi du 35 mars 1899 ne contient la fixation d'aucun terme final.

(3) Loi sur le service militaire de 1867, ,^ 9.

(3) Cpr. le discours du prince de Bismarck du 11 janvier 1887, op. «it., p. 3^1.

152 LA FORCE ARMÉE DE l'EMPIRE ALLEMAND

paraissent se contredire directement ; il ne faut donc pas s'étonner si les tentatives en vue de leur concilier se présentent sous différents aspects.

D'après l'opinion de Brockhaus (op. cit., p. 47) « l'Empereur a, en vertu de l'art. LXIII, parag. 4, le droit de répartir, entre les contingents particuliers, dans la mesure de l'art. LVIII — qui prescrit l'égale répartition des charges militaires entre tous lesEtals confédérés et leurs sujets — le chiffre total déterminé par l'effectif de paix fixé par la loi, c'est-à dire qu'il a le droit de fixer le montant d'un compte établi par la loi et par la Constitution. » Cette opinion est la plus banale de toutes celles que l'on peut imaginer. Elle admet que la Constitution propose chaque année à TEmpereur un problèpie que tout élève de quatrième» ou du moins tout calculateur peut résoudre. En outre, la répartition du recrutement incombait précisément aux Etats confédérés et, jusqu'à la loi d'Empire du 26 mai 1893, aux Commissions du Bundesrath pour l'armée de terre et pour la marine (V. p. 85 supra).

D'après une autre opinion (1), Tart. LXIII, parag. 4, doit signifier que l'Empereur détermine le nombre des individus qui composent chaque bataillon, chaque escadron, chaque batterie et, d'une manière générale, toutes les organisations de l'armée sans que, cependant, il puisse dépasser le chiffre total de présence fixé par la loi. Mais Fart. LXIII, parag. 4 ne parle pas de l'état de présence des corps de troupe, mais des contingents ; le devoir et le droit de l'Empereur de veiller à ce que tous les corps de troupe soient au complet lui sont, au contraire, reconnus par l'art. LXIII, parag. 1.

(i) PreusSj p. go. Cpr. aussi von Savigny^ p. 'i\\, iV a.

l'armée permanente 153

D'après l'opinion de Seydel (1), le droit conféré à l'Empereur par Fart. LXIII, parag. 4, se rapporte aux augmentations extraordinaires dans le cas où ces augmentations sont exigées à la suite de conditions politiques particulières. Cependant, la Constitution ne dit rien de cette condition restrictive et il semble arbitraire de vouloir Vy introduire. Les mots de la Constitution : « l'Empereur détermine l'état de présence du contingent », peuvent cependant ne pas signifier : « L'Empereur peut, dans des cas extraordinaires, élever l'état de présence déterminé par la loi », d'autant plus que, aux termes de l'art. LXIII et, en particulier, du parag. 4 de ce même article, l'Empereur a des droits qui se rapportent à l'état de paix régulier et ordinaire de l'armée.

Enfin, de ce qui a été dit plus haut au sujet de l'importance de l'effectif légal comme force moyenne annuelle (autrefois, limite maxima), ressort clairement le sens véritable de l'art. LXIII, parag. 4, à savoir que l'Empereur est autorisé à faire descendre reffectif au-dessous de la limite fixée par la loi. Le maximum (actuellement moyenne) est déterminé parla loi tandis que l'effectif (et non, comme on le dit parfois d'une manière absurde, le minimum) est déterminé par ordonnance de l'Empereur. Par là se trouve supprimée toute contradiction entre l'art. LXet l'art. LXIII, parag. 4 (2).

Mais si la fixation légale de la moyenne fait défaut, le droit de l'Empereur au sujet de la détermination de l'effectif tombe-t-il de lui-même ? Il faut répondre

(i) Hirth's Annalcn, 1875, p. i4i6 et ss. Kommentar, p. 358. A cette manière de voir se rallie von Rônne, Staatsrecht, II, 2, p. i43. Cpr. aussi Prems, p. 91 ; Zorn, p. 538. Au contraire, FSrockhaas soutient que ce droit appartient d'une manière générale à l'Empereur.

(2) Dans ce sens, von Savigny, pp. 217, aVi-

154 LA FORCE ARMÉE DE l'eMPIRE ALLEMAND

négativement en s'appuyant tant sur le texte de la Constitution que sur la logique inéluctable des faits. La Constitution ne fait pas dépendre le droit de l'Empereur, au sujet de la détermination de TefiFectif, de la circonstance qu'il existe une réglementation légale du maximum ou de la moyenne (1). Elle dit que l'Empereur a le droit de diminuer Teflectif fixé par la loi, ou autres choses analogues, mais qu'elle s'en remet absolument à lui pour la détermination de l'effectif ; il en résulte d'une manière évidente, d'après les principes généraux du Droit public, même sans se reporter à l'art. LX, que l'Empereur devrait ne pas sortir des limites tracées par la législation. Cependant, lorsque ces limites ne sont pas établies par la loi d'Empire. l'Ordonnance de TEmpereurne dépend que de sa libre volonté. Si le droit de l'Enipereur en ce qui regarde la détermination de l'effectif devait s'évanouir lorsqu'un maximum d'effectif n'a pas été déterminé par la loi, si l'Empereur ne pouvait non plus, dans ce cas, fixer absolument aucun effectif, il en résulterait inévitablement que, lorsque, pour un motif quelconque, il ne serait pas fait de loi sur leffectif de paix, le droit de l'Empereur s'évanouirait immédiatement et ipso jure, et qu'il n'y aurait constitutionnellement aucun, moyen de le conserver par rapport à n'importe quel eflfectif. Un résultat si absurde, équivalant à lanéantissement politique non seulement de l'Empire, mais encore du peuple allemand, ne peut avoir été voulu parla Constitution. La théorie d'après laquelle, en l'absence d'une délimitation légale de l'effectif de présence, l'Empereur ne pourrait régler absolument aucun effectif, trouve exactement son pendant dans

(i) C'est l'opinioii de Mryer, Staatsrecht, § 198, n. la.

l'armée permanente 155

la théorie tout aussi absurde qui veut que le Gouvernement, en l'absence d'une loi de finances^ ne puisse consentir absolument aucune dépense.

c) Le service militaire en général dure pendant tout le temps fixé par la Constitution, par la loi sur le service militaire et par les lois militaires ; les sujets de l'Empire peuvent donc être appelés au service d'après les dispositions de ces lois sans avoir à considérer si un effectif de l'armée a été légalement établi ou non.

d) Le principe contenu dans l'art. LXII, § 2, de la Constitution de l'Empire s'applique d'une manière permanente. Il est ainsi formulé : « Après le 31 décembre 1871, ces contributions devront être payées par les Etats particuliers de la Confédération à la Caisse de TEmpire. Pour le calcul de ces contributions, l'efifectif fixé provisoirement dans l'art LX sera maintenu jusqu'à ce que cet effectif ait été modifié par une loi d'Empire. » L'opinion qui veut que cette disposition ne soit plus en vigueur, depuis que l'évaluation annuelle des dépenses militaires dans le budget de l'Etat a remplacé un quantum déterminé, est dénuée de fondement (1). Son inconsistance apparaît tout de suite si Ton prend seulement la peine d'examiner l'alinéa suivant qui s'ajoute à l'art. LXII : a La distribution de cette somme pour l'armée d'Empire et pour ses institutions est réglée par la loi de finances. » Par conséquent, l'obligation relative au paiement des c< contributions » ne se rattache pas au quantum déterminé ; ce dernier est établi, dans l'art. LXXI, §2, comme une modification temporaire du droit

(i) Cette opinion est représentée par Seydel, Koinmentar, p. 338 et ss. ; von Rônne, H, i. p. 177 ; G. Meyer, Slaatsrecht, § aog, note 11 ; Prôbst, Rcichsverfassung, note 2 sous Tart. LXII. Zorn, Staatsrecht, II, p. 536.

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budgétaire ; dans Tart. LXII, au contraire, le droit budgétaire plein, entier et régulier existe immédiatement à côté de l'obligation de payer les contributions militaires. Il est donc impossible de comprendre comment cette obligation peut se trouver en contradiction avec la fixation régulière des dépenses militaires par la loi de finances, ou comment elle peut disparaître à la suite de Texpiration de la période du quantum et à la suite aussi de l'évaluation régulière des dépenses. L'art. II traite de la fixation des dépenses pour Tarmée ; le S 3 concerne la mise en sûreté des recettes. Les sources de recettes peuvent être entièrement indépendantes de Tautorisation des dépenses. De même que les revenus des douanes et des impôts de consommation, des postes et des chemins de fer de FEmpire, etc., tombent tous dans le Trésor d'Empire sans que l'on ait à considérer si et comment il a été disposé au sujet de leur emploi, de même les Etats particuliers doivent verser dans le Trésor d'Empire les contributions portées dans l'art. LXII, § 2, que la distribution à l'armée ait été établie sous forme du quantum déterminé, sous forme de loi de finances ou de n'importe quelle autre manière. A la vérité, cette disposition n'est pas formellement appliquée, s'il survient une loi de finances ; dans ce cas, en efi'et, l'ensemble des dépenses militaires se trouve couvert par le budget luimême et, au besoin, par les contributions matriculaires des Etats (Màtrikularbeitrage). Mais s'il n'a pas été adopté de loi de finances, le Chancelier d'Empire n'a pas le droit d'élever les contributions matriculaires prévues par l'art. LXX de la Constitution; alors, en effet, les contributions militaires de l'art. LXII remplacent, en partie, les contributions matriculaires ; et c'est là précisé-

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ment le but que se propose cette réglementation (1).

L'art. LXII de la Constitution de TEmpire est issu d'un amendement de deux députés, duc von Ujest et von Bennigsen, amendement que le Reichstag de 1867 n'a adopté que dans la discussion définitive du projet de Constitution et qui représentait un moyen terme entre les prétentions du Gouvernement et celles de la majorité du Reichstag. Le Gouvernement demandait que Teifectif de paix fût fixé d'une manière permanente (2) ; il accepta une fixation provisoire, mais seulement à la condition que les recettes du Trésor fédéral, qui sont indispensables pour faire face aux dépenses nécessitées par l'armée, fussent assurées d'une façon durable (3). Par là, la Confédération de l'Allemagne du Nord se trouva, au fond,

(i) 11 est vrai que ces sommes ne seraient actuellement pas éloignées cl<^ couvrir les dépenses militaires, ce qui fait que la question de savoir si Tart. LXII, § a de la Constitution de l'Empire est encore en vigueur, a en grande partie perdu son importance pratique. L'objection de Seydel (p. 344) d*après lequel, si l'art. LXU avait le sens que nous lui prêtons, les contributions à payer en vertu de l'art. LXII devraient paraître, môme dans la loi de finances, Jormellement distinctes des contributions d'Etat, ne me parait nullement fondée. Dans les contributions d'Etat sont com« prises, au point de vue de la gestion financière, toutes les contributions des Etats confédérés qui sont nécessaires pour couvrir la différence qui existe entre les autres recettes budgétaires et le montant total des dépenses, sans avoir à considérer l'emploi qui en est fait. L'obligation des Etats particuliers, en ce qui concerne le payement des contributions d'Etat, renferme donc l'obligation de payer en vertu do l'art. LXII et rend inutile une fixation budgétaire particulière.

(a) Projet de la Constitution, art. LVIII.

(3) C'est dans ce sens que tous les orateurs qui prirent la parole comprirent l'amendement Ujest. Cpr. Comptes rendus sténographiques du Reichtag de 1867, pp. 716 et ss., 723 et ss. Cpr. en outre, les oicplications du député von Bennigsen lors de la discussion du § i de la loi militaire (Compte» rendus sténographiques, i" session de 1874» p. 755).

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établie sur la base qui est reconnue par le Droit public de la Prusse, puisque, d'après Tart. CIX de la Constitution prussienne, le recouvrement des impôts et taxes existants est indépendant de la loi annuelle de finances. Le gouvernement prussien n'avait pas rintention de sacrifier les bases fournies par la Constitution et d'abandonner, à partir de Tannée 1872, la perpétuité de Tarmée prussienne au bon plaisir d'une majorité du Reiclistag ; le Reichstag lui-même n'insista pas ; il se contenta de conserver le droit d'approuver les dépenses avec intercalation d'une courte période de gwan/wm déterminé et sous réservée d'une entente ultérieure sur Teff^ectif permanent (1). Le calcul des contributions que les Etats particuliers ont à verser au Trésor d'Empire, se fait d'après l'effectif de paix fixé provisoirement par l'art. LX, jusqu'à ce que le calcul ait été modifié par une loi d'Empire ; lorsque ce cas se produira, l'effectif de paix fixé par la loi d'Empire — que cette fixation soit une fixation provisoire ou qu'elle soit faite pour toujours, c'est-à-dire pour une durée indéterminée — deviendra alors la base du calcul (2).

(f) La vérité sur ce point a été très bien établie par Thadichum, Verfassungsrecht des Norddeulschen Bundes, pp. 4i6 et ss. et dans von Holtzendorffs Jahrbuch, I, p. 4i. Gpr. en outre, mon exposé du droit financier dans Hirth's Annalen, 1873, p. 55 1. Schulze^ Dcutsches Staatsrecht, U, p. a8o ; Preuss, pp. 67 et ss., qui dit que le Ministre Deîbrilck, lui aussi (Comptes rendus sténographiques, i" session, 1874» pp. 787, 788) s est prononcé en faveur de cette opinion. Von Savigny^ pp. 249 et s. ; Àrndt, pp. 5i5 et s.

(2) L'assertion de Seydel (loc. cit.), d'après laquelle l'art. LXH, § 2 est tombé en désuétude à la suite de la loi du 9 décembre 1871 sur rcffcctif de paix de 1872 à 1874, repose, à mon avis, sur un vice d'interprétation. Le § 2 en question de l'art. LXII se compose de deux dispositions : par la première, il sanctionne Vobligation permanente des Etats particuliers en ce qui regarde le paiement des contributions militaires ; par la seconde, il règle le mode de calcul ; la dernière est modifiée chaque

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e) Le dernier alinéa de l'art. LXII, d'après lequel, dans rétablissement du budget des dépenses militaires, l'organisation de l'armée d'Empire fondée légalement sur les bases de celle Constitution doit être prise pour base, resterait sans application. En effet, si l'effectif de paix n'est pas déterminé par la loi, il n'existe pas de base suffisante pour l'évaluation des •dépenses militaires. Si on ne parvient pas à obtenir, une entente entre le Reichstag et le Gouvernement d'Empire, la disposition de l'art. LXII, § 3, d'après laquelle la répartition des contributions payées par . les Etats particuliers doit être fixée par une loi d'Empire, devient inapplicable ; toutes les dépenses qui doivent être faites pour l'ensemble de l'armée d'Empire et pour ses institutions se feraient alors sous la responsabilité du Chancelier d'Empire et devraient être considérées, au point de vue du Droit public, comme des dépenses en dehors du budget (1).