CHAPITRE ïî
Le caractère Juridique des commîmes.
L*historique qui précède Féclaire, et le droit public moderne semble de mieux en mieux le retotmattre •.
1. La commune doit aVdir sa place harmonique daûs lâcottstitulîon dé l'État \ par suite, être subordonnée au gouteinement , dans tous les rapports politiques. Lui Octroyer Une Indépendance souveraine, ce serait la mettre en dehors de la constitution générale.
Ainsi :
a) Une noui)êlle èommuHè né peut se formef qu'avêe Tàssèntlment de TÉtat; sa naissance intéresse directement TÉtat dont elle doit être membre.
b) La loi générale trace les grandes lignes de Vorganisation communale, et suivant les circonstances, la modifie avec plus de liberté que lorsqu'elle statue en matière purement privée.
c) L'État n'a pas nécessairement la tutelle des communes, mais il a sur elles un droit de surveillance pour le maintien de l'harmonie générale et de sa suprématie politique, et pour empêcher les abus de leur indépendance relative.
d) La commune, membre de VÉlaty a naturellement sa place dans l'organisation politique par son droit de représentation directe ou indirecte dans les chambres, et par son droit de nom-
LES COMMUNKS. 363
mer aux charges publiques locales. Ces droits maiâtienneilt la commune en union vivante avec l'État, qui puise en elle une sève féconde et à son tour lui communique son esprit.
Au&si tout le territoire de TÉtat moderne est-il partagé en communes.
S. Mais on se tromperait en ne voyant dans les communes que des établissements de l'État^ des membres du corps politique. Souvent plus anciennes que lui, elles doivent leur naissance au groupement naturel des familles et des individus. De plus» leur but n*est pas directement public, mais surtout d'économie et de culture. La commune tient le milieu entre Tindividu et TËtat, la vie privée et la vie politique ; elle embrasse des intérêts locaux, étroitement unis aux intérêts privés. C'est là sa sphère principale, et elle sert en même temps d'intermédiaire entre ces der* niers et l'État.
Ayant ainsi son importance et sa vie propres, la commune a aussi sa personnalité distincte de celle de l'État S ses droits, son patrimoine, sa sphère d'action. Pourquoi ne serait-elle pas indépendante dans celle-ci? La tutelle de l'État ne se justifie queV lorsque la personne est incapable de se gouverner elle-même. Mais comment donc les hommes majeurs de la commune, qui administrent librement leurs intérêts privés, seraient-ils incapables de gérer des intérêts collectifs qui les touchent de si près. Un système d'étroite tutelle ne se comprendrait qu'en face d'une population à demi-barbare, sans intelligence des intérêts publics, ou malade.
3. La différence de la commune urbaine et de Isl commune rurale a été trop méconnue par l'État moderne. Sans doute, dans plusieurs pays la culture des villes a gagné la campagne, et nombre d'anciens villages ont pris des mœurs urbaines pendant que des petites villes, qui ne doivent ce nom qu'à leur ancienneté ou aux murailles qui les entouraient, mènent une vie toute rurale. Néanmoins, l'opposition naturelle subsiste et mérite d'être prise en considération.
La commune rurale est plus attachée au sol, car elle cultive
* Brater, art. Gemeinde, dans le D. Statswôrterb.
Digiti;
elle-même ; elle vit au grand air et se répand dans la campagne. Elle n'est pas étrangère aux buts civilisateurs : le clocher de l'église domine la maison communale ; elle a aussi ses écoles. Mais c'est surtout Y économie commune qui est le champ de son activité : soin des forêts et des pâturages communs, des chemins et des ponts d'intérêt local, des fontaines, des rues, etc. VutilUi pratique est son principe dirigeant ; elle songe surtout à produire des fruits. Le village se contente du convenable ; il n'aspire pas à une culture élevée, scientifique ou artistique. Il est agriculteur et non commerçant.
La commune urbaine s'élève sur son étroit territoire à une vie plus haute. Les liens qui rattachent au sol y sont affaiblis, les relations surtout personnelles, les tendances corporatives plus fortes. Si la commune rurale peut n'être qu'une simple association (Genossenschaft), la commune urbaine sera mieux une personne morale. On ne fait pas de bonne agriculture depuisla ville ; la culture savante des jardins peut seule être exceptée. Par contre, les professions s'y diversifient. Des classes entières s'y vouent à des métiers, à des industries de toutes sortes, et offrent leurs marchandises à la campagne elle-même. Le grand négoce s'y fait le centre du réseau qu'il étend sur le monde entier. Les arts et les sciences y florissent, ennoblissant la vie. La ville a ses hautes écoles ; elle est la résidence des autorités publiques. Tout cela raffine ses mœurs et son caractère. Les intérêts civilisateurs y jouent un rôle prépondérant. Elle se rapproche ainsi de l'État lui-même.
CHAPITKE IIL
Constitution de la commune rurale.
1. De même que Ton distingue dans TÉtat les nationaux et les citoyens, Ton rencontre dans la commune des ressortissants et des pleins bourgeois. Ces derniers votent seuls dans les affaires communales. Leur droit suppose donc des qualités spéciales, comme celui de citoyen, dont il diffère cependant par son caractère local.
Quels sont les ressortissants de la commune? Les systèmes diffèrent :
a) La commune rurale traditionnelle était essentiellement une association des libres propriétaires d'un district local (Markgenossenschaft), jouissant en commun des terrains indivis. Un lien semblable unissait entre eux les serfs ou colons de la commune seigneuriale. Dans toutes deux, c'était \2i possession d'un fonds (propriété ou colonat) qui servait de base au droit communal. Plus tard, ce cadre s'élargit ; on y voit entreries artisans et petits marchands non propriétaires qui exercent leur industrie d'une manière indépendante, parfois même des ouvriers ayant feu. Mais les agriculteurs demeurent le noyau principal de cette communauté.
Ce système s'est conservé dans plusieurs pays germaniques,
comme dans la Prusse orientale et en Angleterre Ml ne s*y appuie pas seulement sur la tradition, mais aussi sur des rapports naturels. Cependant son attache réelle semble à plusieurs une entrave au libre établissement, au mouvement varié des professions, et paraît mal s'accorder avec le principe nouveau de l'assistance au domicile.
b) Un second système, né dans les derniers siècles, se rencontre surtout dans V Allemagne du sud et en Suisse ^. Rompant l'ancienne attache réelle, il fait de la bourgeoisie un droit personnel qui résulte essentiellement des liens de famille, de la descendance de parents bourgeois.
Ce système remarquable naquit à l'époque où les familles établies se constituèrent en corporation fermée, décidant sur l'admission é^ nouveaux arrivants contre, fioance. La bourgeoisie devint alors une sorte d'héritage personnel, indépendant de la possession d'un immeuble, et la commune une grande famille. Vnpleuîc dévouement rattache ces bourgeois entr'eux,.et il persiste même au cas d'établissement au dehors. Leur droit de bourgeoisie,, héritage sacré, rend l'honneur et les intérêts de la commune et des familles en quelque sorte solidaires. Un régime communal fondé sur le seul domicile est loin d'inspirer autant d'attachement, de patriotique fidélité. Mais aussi, quand cette bourgeoisie familiale est trop ex,clusive, quand elle refuse tout effet à la propriété et au domicile, elle voit naturellement se former à ses côtés une nombreuse et puissante commune d'habitants qui lui dispute la représentation des intérêts locaux, ou qui ressent son exclusion comme une amère injustice ; et l'ancienne bourgeoisie est jalousée, haïe comme une caste privilégiée, jusqu'à ce q^ue son vieux tronc orgueilleux périsse étouffé par les plantes jeunes et vigoureuses qui l'entourent.
La mobilité de la vie moderne a entamé ces vieilles bout* gieoi^es. Nombre de leurs anciennes familles émigrent ou a'éta-
^ < Landrecht pmssien, II, YII, 2 ; loi du, 18 avril 1856. Loi autrichienne de 184^ et anglaise de 1835. Ouvrages principaux : Q. L. Maurer^ Gesch. d. M^rkenverfassung; Erlangen, 1856, et Deutsche DoriVerfassung, 2 vol. Erlangen, 1666; 0U& Gierke, Rechlsg. d. deal. Genossenschaft ; Berlin, 1SG&. 3 Comp. BluntscMi, Zurcher. Rechlsgesch, II, 58.
blissent ailleurs ; des étrangers prennent leur place ; le nombre des habitants perpétuels vient à égaler ou dépasser celui des bourgeois. Le strict maintien de la bourgeoisie personnelle est dès lors impossible. Il choque le droit de libre établissement et le principe plus récent de l'assistance au domicile.
c) Une troisième idée, mise en pratique surtout par la Prusse, c'est la transformation de la commune des possesseurs de terres en commune d'habitants, le droit de vote dans la commune étant désormais attaché principalement ou même uniquement à la condition du domicile *. Cette organisation peut être d'ailleurs plus ou moins démocratique. Il y aurait même danger à donner à tous les domiciliés une voix égale, sans distinction entre les chefs de famille et les autres, les maîtres et les domestiques, les patrons et les ouvriers, les personnes à demeure et les simples résidentaires. Ce système rendrait une surveillance directe et constante de l'État presque indispensable. La liberté communale exige plus de prudence dans l'attribution du droit de vote.
Mais la commune d'habitants est dans son principe en parfaite harmonie avec la mobilité de la vie moderne, le libre établissement, et l'assistance au domicile reconnus en Allemagne ^.
d) Le système français absorbe le droit de bourgeoisie et le droit de vote communal dans le droit de nationalité et de citoyenneté. Ses communes, urbaines ou rurales, ont bien leur personnalité, mais leurs membres semblent disparaître dans le tout. C'est là plutôt une désorganisation qu'une organisation de la commune en corporation indépendante (a).
St. Le vote égal des pleins bourgeois dans les assemblées communales est assez généralement accepté. La majorité des votants fpjTQîtule la yolonté de^rçnjseiiijbleé. Mais cette lîègle ne devrait pas êt^con^éré&coffiiBe absolue^ Pourquoi* de& inégalités réelles
* ta loi prussienne de 1850 aceeptait te principe lans distinguer entre la commune urbaine et la commune rurale, mais elle n'accordait le droit.de vote qu'aux possesseurs de terre et à ceux qui payaient au moins deux th^ilers d'impôt annuels li 4). La distinction fut rêUblie eil 1853 et 1856.
> Loi allemande sur le libre établissement (Preizu^i^keit)^ le^ uov. 1S67, et sur l'assistance, 6 juin 1870.
(a) Cette appréciation peut paraître trop sévère depuis les lois deJ837 et d^ 1870. Comp. p. 368 et 371.
368 LE DROIT PUBUC.
ilagrantes ne seraient-elles pas prises en considération. Nombre de communes renferment des familles qui par leur fortune et leur situation s*élèyent. hautement au-dessus des autres. Il en est ainsi dans la plupart des anciennes seigneuries et dans les communes groupées ou formées autour d'un établissement industriel qui en est comme le centre unique. Du moins faudrait-il que le vote de Timpôt et des dépenses n'y soit pas l'œuvre des seules majorités qui n'ont rien, et qui tendent à charger arbitrairement le seul ou les quelques riches de la commune. Le bon sens de Tancienne commune germanique résolvait la difficulté en accordant à ses membres aristocratiques une influence prépondérante dans les conseils préparatoires et dans les conseils exécutifs, et cette solution pourrait encore servir de guide aux formations modernes (a).
3. La commune doit avoir un chef qui la dirige, maire, président ou bourgmestre. La commune rurale semble avoir naturellement le droit de nommer librement ce magistrat, car son caractère est surtout démocratique et local. C'est donc à tort que le système français a fait nommer la plupart des maires par le gouvernement ou les a mis sous sa dépendance (b). Mieux vaudrait exiger simplement la reconnaissance ou l'approbation de Vélèction par le pouvoir central.
4. Dans la règle, le chef de la commune est entouré d'un collège de conseillers municipaux qui l'aide dans sa gestion et la contrôle. Ce conseil sera naturellement nommé parles bourgeois dans leur propre sein. C'est aussi ce qui se pratique. Certains pays posent des conditions d'éligibité ; ailleurs, tous les électeurs sont éligibles K
(a) Loi française de 1837 sur i'adm. municip., art. 42 : u Dans les communes dont les revenus sont inférieurs à cent mille francs, toutes les fuis qu'il s'agira de contributions extraordinaires ou d*em;!runts, les plus imposés aux rôles de la commune seront appelés à délibérer avec le conseil municipal, en nombre égal à celui des membres en exercice. ))
(b) Depuis la loi du 12 août 1876, les maires sont nommés par le conseil municipal lui-même dans les communes qui ne sont pas chef-lieu de département, d'arrondissement ou de canton, — c'est-à-dire dans presque toutes les communes rurales. Dans les autres communes^ ils sont nommés par le chef de TÉtat parmi 1rs conseillers municipaux.
* En France même, où la loi nip >1conienne dâ Tan VIII faisait nommer les con-
De môme, certaines législations donnent au maire de la commune une situation indépendante et dirigeante vis-à-vis de son conseil; ailleurs au contraire, le maire fait partie du conseil^ le préside et ne fait qu'exécuter ses décisions.
5. La petitesse des communes paraît favorable aux libertés locales. Mais les groupes trop infimes manquent ^e forces économiques et morales suffisantes pour remplir leur mission. Le droit moderne tend à former des agglomérations plus importantes, à réagir contre le morcellement ancien *.
seils municipaux par le gouyernement, ils sont aujourd'hui élus par le suffrage universel [depuis 1848].
* Comp. Gneist, preui. Krcisordnunp, Berlin, 1870.
