CHAPITRE IV

Organisation de la commune urbaine.

1 . Plus variée et plus concentrée, la vie urbaine rassemble dans un étroit espace une population nombreuse, dont les intérêts exigent une administration plus savante. Les différences d'éducation, de profession, de fortune s'y multiplient et veulent être appréciées. Les très petites villes peuvent seules se contenter d'une constitution démocratique aussi simple que celle des communes rurales. Les magistrats des grandes villes, bourgmestres, maires et conseillers, ont besoin de connaissances étendues. Plusieurs fonctions urbaines absorbent souvent toute l'activité d'un homme et sont ainsi professionnelles.

La conmiune urbaine est trop peuplée et ses habitants sont généralement trop occupés pour que ses intérêts puissent être gérés directement par eux* Une représentation, commission ou conseil, placée entre eux et les magistrats est donc indispensable. Cette représentation est déjà en elle-même un élément aristocratique^ qui vient au moins modérer la constitution généralement toute démocratique de nos villes modernes. Les villes de l'ancienne Rome et la plupart des villes du moyen âge étaient au contraire organisées aristocratiquement.

Enfin, la population si variée de la ville est souvent divisée

soit en classes â*après la fortune, soit en corporations diaprés les professions, soit par quartiers d'après les habitations. Le caractère personnel de sa bourgeoisie.permetdes groupements divers.

3. La liberté des villes fleurit partout au moyen âge, quand, affranchies de leurs seigneurs et de leurs baillis, segouvemant et s' administrant eUes-mêmes, elles purent enfin nommer leurs magistrats.

En France, cette liberté périt par l'absolutisme royal, et la Révolution, qui centralisa tout, ne la rétablit point. Les villes françaises ont bien aujourd'hui leurs maires; mais ces magistrats sont des sortes de préfets au petit pied, des organes du pouvoir central qui lés nomme, des fonctionnaires de l'État pour les communes plutôt que des fonctionnaires communaux. Ils gouvernent la ville plutôt qu'ils ne l'administrent (a). Les intérêts de celle-ci ne sont représentés d'une manière indépendante que par le conseil municipal^ dont la compétence n'est guère relative qu*à la gestion de la fortune communale.

Dans les pays germaniques, en Allemagne, en Suisse, en Angleterre, dans Y Amérique du Nord, la commune urbaine a mieux conservé son chef indépendant, ou du moins, elle l'a reconquis de nos jours. Les villes allemandes avaient aussi vu, aux siècles derniers, leurs conseils tomber sous la dépendance complète des princes, ou dégénérer en un corps étroit et égoïste se complétant lui-même, sans union vivante avec les habitants.

L'ordonnance prussienne de 1808 osa espérer un relèvement au milieu des calamités, et ouvrit pour l'Allemagne une voie meilleure ^ Elle restaura l'union des magistrats et des bourgeois et réveilla le sentiment de l'indépendance et de l'honneur com-

(a) Cep. 1. de 1837 inr radm. municip., art. 9 : a Le maire est chargé tous Vauio» torité de radminiatration supérieure : 1" de la publication et de l'exécution des lois et règlements; 2* de Texécution des mesures de sûreté générale. )) — 10 : « Le maire est chargé, sous la surveillanee de Tadminist. super. : 1<* de la police munieipale, de la police rurale et de la yoirie municipale, » etc. — il : (( Le jnaire prend des arrêtés à l'effet, 1» d'ordonner les mesures locales sur les objets confiés à sa vigilance et à son autorité, » etc. ^ 12 : « Le maire nomme à tous les emplois communaux » (sauf exception).

* Gomp. DàMmann, Politik, I, 220. Savigny, Die prenszische Stâdteorduniig, dans la Revue de Ranke, 1, 389. Pertz, dans Stein's Leben, II, 150. Gneist, Vcrwiltung> Juiti£ ; Berlin, 1870, p. 491.

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munal. Nombre d'États allemands imitèrent successivement la Prusse, et rendirent aux communes la nomination libre de leurs magistrats. Les mouvements de 1830 et de 1848 favorisèrent l'impulsion. La constitution impériale de 1848 édictait que toute commune a le droit fondamental, 1<^ de nommer ses chefs et représentants, 2<» d'administrer ses affaires, y compris la police locale, sous la surveillance de l'État réglée par les lois (§ 184). De nouvelles ordonnances générales parurent en Autriche (17 mars 1849) et en Prusse (11 mars 1850) pour Tapplicatîon de ces principes, que la réaction qui suivit devait de nouveau modifier et troubler *.

3. Les villes lombardes du moyen âge réalisèrent un véritable progrès en nommant au-dessus ou à la place de leurs conseils, un podesta unique^ centralisant dans une main puissante les affaires de la ville. Au reste, cette création [était en rapport avec leur situation politique ; le podesta était parfois nommé par l'em. pereur, plus ordinairement par la république urbaine'.

Les villes modernes imitent avantageusement cette magistrature individuelle par leurs maires ou bourgmestres entourés d'un conseil délibérant. Mais Ton peut, sans violer le principe de l'autonomie communale accorder d'autre part à l'État une certaine influence sur ces nominations, soit en lui laissant la confirmation, soit en lui donnant le droit de nommer sur la présentation de la ville. Un concours de ce genre se rencontre dans maints États allemands, en Belgique et en Hollande '. Il se justifie surtout là où le chef de la commune a en même temps certaines attributions d'intérêt général.

Cette magistrature demande un homme capable, habitué aux

* Gomp. Brater, art. Gemeinde, o. c, } 126.

> Gomp. Hegel, o. c, II, 2, p. 244 et s.

' D*aprè8 les lois pnusiennes de 1853 et de 1856, les bourgmestres, adjoints, schôffen, et les magistrats payés, choisis par les conseils municipaux (Sladtverord- ' neten) doivent être confirmés par le roi, et dans les petites villes par le gouvernement provincial. D'après la loi hollandaise du 4 janvier 1824, les bourgmestres sont nommés par le roi dans le sein du conseil muuicipal, élu lui-même à deux degrés; de même, d'après la loi belge du 30 mars 1836, sauf que l'élection du conseil est directe. La loi badoise de 1874 n'exige plus la confirmation du prince. — [Pour la France, comp. p. 368 et 371 notes; on verra que sa législalion nes'écarle guère de celle des pays les plus avancés.]

affaires, qui y consacre, tout son temps. Elle est donc une fonction professionnelle et par suite elle devrait être rétribuée. Au reste, le choix peut fort bien porter sur le pays entier.

4. La civilisation croissante des villes a provoqué depuis long« temps la création de plusieurs autres fonctions urbaines. S*il suffit de rappeler ici les c sapientes » de Tltalie du moyen âge et les c witzigen » (sages) de TAlIemagne, il faut au moins signaler les importants secrétaires ou chanceliers des villes (Stadtschreiber, Rathschreiber)y si versés dans toutes les connaissances de leur temps, dans les secrets des archives et dans Fart de la langue écrite. Maintes traditions urbaines encore respectées nous viennent de ces anciennes chancelleries. Mentionnons aussi les recorders et les assesseurs ou légistes consultants de certaines villes suisses et allemandes. Les villes ont en outre plusieurs fonctionnaires scientifiques ou techniques : inspecteurs des écoles, archi • tectes, caissiers, etc.

5. Les magistrats de la commune jouent dans son sein le rôle du gouvernement dans TÉtat. Mais ce qui est là pouvoir politique ou imperium^ est ici plus spécialement administration et soin. Ainsi, ces magistrats préparent ou édictent des règlements, président les assemblées communales, exécutent les lois de l*État dans la commune, administrent le patrimoine de celle-ci, la représentent devant l'État et en justice, prennent soin de ses établissements d'instruction, de culture ou d'assistance. Il est bien aussi de leur confier la surveillance de la tutelle des incapables, soit parce qu'ils connaissent mieux les Camilles que les tribunaux, soit parce que leur qualité d'administrateur les rend plus aptes à juger de la bonne gestion d'un patrimoine.

Les attributions de l'État se rencontrent avec celles de la commune dans les fonctions de police. La police générale pénètre jusque dans la commune, pour la poursuite des malfaiteurs par exemple. Mais la commune a aussi un intérêt propre au bon ordre local, qui ne touche le bien public ou l'État qu'indirectement. On confie cependant volontiers, pour plus de simplicité, la police générale elle-même aux chefs des villes peu importantes, tout en les subordonnant plus directement sous ce rapport au pouvoir central. Dans les autres, l'État a le plus souvent des

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organes propres de sa police. Enfin, la perception des impôts publics, peut aussi, sans inconvénient, être confiée aux percepteurs communaux.

6. Le droit de bourgeoisie présente plus de variété dans les villes que dans les campagnes. Mais l'unité ne consiste pas dans la dissolution des éléments qu'elle rassemble. Un organisme délicat distingue ses parties ; il ne ressemble pas à une masse de plomb fondu. L'histoire des villes du moyen âge nous offrirait sous ce rapport des exemples à imiter. Nos villes modernes ont reconquis une influence plus grande que jamais dans le domaine de l'art, de la science, du commerce, des métiers, de la société, de la civilisation. Mais elles sont aussi les foyers qui engendrent et multiplient les maux de l'heure actuelle, qui groupent et réchauffent les plus mauvais ferments politiques. Elles, mettent en fièvre tout l'État. Une bonne organisation de la population urbaine atténuerait considérablement ces dangers. L'administration autonome et bien ordonnée des villes vivifie le zèle, l'esprit commun de leurs bourgeois, les habitue aux affaires et leur ouvre la vue sur les grands intérêts de l'État, dont ils deviennent ainsi le plus solide appui.

L'agriculture n'étant pas la mission des villes, le droit de bourgeoisie y fut, dès l'origine, ou ne tarda pas à s'y rendre indépendant de la possession du sol, pour devenir personnel ou corporatif. Sans doute, l'élément réel, possession d'un fond ou plutôt d'une maison, est encore la base de la bourgeoisie urbaine dans certains pays, et il [est vrai de reconnaître que ces possesseurs ont un intérêt permanent et considérable aux choses de la ville, dont ils forment la population la plus stable ; il est mauvais qu'ils soient débordés par la population flottante, ou qu'un grand nombre d'entr'eux ne soient pas bourgeois. Mais cet élément réel est loin d'être le seul à estimer.

Le droit anglais maintient la nécessité de la possession d'un fonds, mais en prenant ce mot dans le sens germanique (Besitz)^ plus large que le sens romain : le droit du locataire y est également compris K En Bavière et en Autriche^, les industriels paunlis

* Loi Russel du 2 déc. 1835.

2 Loi bavaroise da 17 mai 1818; autrichienne de 1849.

sont compris dans le cercle de la bourgeoisie urbaine avec les propriétaires de maisons ; mais nombre de résidentaires aisés et à demeure sont à grand tort laissés en dehors, ainsi les sa* vants, les fonctionnaires, les artistes, les rentiers non propriétaires, en un mot une partie intelligente de la population.

Dans quelques villes allemandes et suisses, les anciennes corporations forment encore des associations urbaines qui composent la bourgeoisie.

La législation prussienne prend pour base le domicile ^ Tout Prussien est de droit bourgeois de la ville où il est domicilié, sous certaines conditions assurant plus spécialement son indépendance (24 ans accomplis et « feu à soi » (Hausstand), c* est-àdire maison d'habitation ou industrie avec au moins deux ouvriers, ou paiement d'un impôt classé sur le revenu, ou d*un impôt direct d*un thaler). Cette commune d'habitants a le grand avantage de n'exclure aucune personne indépendante ou aisée.

Un système analogue se rencontre en Hollande et en Belgique ', où le droit de citoyenneté a absorbé le droit de bourgeoisie, quoique le cens exigé pour ce [dernier soit moins élevé. Cette absorption, empruntée à la France, menace l'indépendance des villes, affaiblit l'esprit de solidarité communale, et tend à confondre la double situation des nationaux dans l'État et dans la commune (a).

Ce que nous avons dit précédemment (ch. m, p. 366) de la hoargeoisie personnelle héréditaire de Suisse, s'applique également aux villes. Cette forme d'union familiale convient encore mieux

« L. du 30 mai 1853, 19 man 1856 et 15 mai 1856. Gomp. v. Rônm, preuis. Statsr. 308.

3 Loi hoil. du 4 janv. 1842. Lois Ulget des 30 mars 1836 et 7 avril 1843.

(a) D'après la loi française du 7 juillet 1874, sont électeurs municipaux tous les dtoyem Âgés de 21 ans accomplis :

1) Qui sont nés dans la commune et y résident, ou sont revenus s*y établir depuis 6 mois, s'ils l'avaient quittée ;

2) Ou qui y sont inscrits depuis un an au rôle de Tune des quatre contributions directes ou à la cote des prestations ;

3) Ou qui se sont mariés dans la commune et y résident depuis un an ;

4) Ou qui y demeurent depuis deux ans ;

5) Ou qui sont assujettis à une résidence obligatoire dans la commune comme ministres du culte ou fonctionnaires (art. 5).

à celles-ci qu'aux campagnes, et elle y fut même adoptée plus tôt. Mais l'incessante mobilité du monde moderne exige impérieusement qu'elle fasse une plus large part au domicile.

7. Dans la plupart des États modernes, les bourgeois n'ont guère que des droits de vote pour la nomination des magistrats et des conseils urbains. Autrefois, ils .se réunissaient aussi en assemblée commune ou primaire qui délibérait sur les*affaires les plus importantes. Dès le xii« siècle, les grandes villes lombardes ont leurs « parlamentum » des bourgeois ^, qui se réunit au son de la cloche et entend les comptes des consuls. Ce système passa ensuite en France et en Angleterre. En Suisse , il est encore généralement pratiqué.

8. L'organisme plus élevé de la ville comprend naturellement entre les bourgeois et les magistrats, - un corps intermédiaire et représentatif qui entoure ces derniers. Ce collège ou conseil se rencontre à peu près partout. L'ancienne Lombardie avait sa credenza des majores et sapientes^ qui délibérait avec les consuls; la France méridionale avait ses consiliarii ; l'ancienne Cologne sa Richerzecheit (conseil des riches), les villes allemandes du XIII* siècle, leurs grands conseils (Grossraih). De même , aujourd'hui, nous rencontrons les Stadtverordneten^ ci \es Bûrgerauschusse (conseillers de la ville, commission des bourgeois) en Allemagne, les conseils des villes (Stadtrdlhe) en Suisse, lesconseils communaux en Angleterre, etc.

Ces collèges, qui rappellent en petit le parlement national, doivent être une véritable représentation de la bourgeoisie. Leurs fonctions sont de conlrâle, (ïadministraliony et même de législation ou de réglementation y soit qu'ils fixent eux-mêmes les statuts des villes sur la proposition des magistrats, soit qu'ils préavisent simplement dans l'assemblée des bourgeois.

< HegeljO. c.,n, 217.

3 £n PrussCf les Stadttcrordneten sont nommés par la bourgeoisie divisée en trois classes suivant le chiffre des impôts; la moitié d'entre eux sont pris parmi les possesseurs de maisons. De même à Baden depuis 1875.