CHAPITRE VI

Composition du Sénat ou de la Chambre haute.

Le sénat ne saurait être la simple répétition de la chambre basse, ni reposer sur le même principe. Faudrait-il deux organes pour la même fonction? La chambre haute a son principe et sa mission propres.

1. Naturellement appelée à représenter les éléments aristocratiques, elle forme entre le prince et les majorités populaires un pouvoir intermédiaire, puisant sa force dans ses qualités éminentes, expression distinguée de toute la véritable aristocratie du pays.

2. La Norwège viole ce principe. Son Gross-Ding, ou grand conseil des représentants, choisit dans son propre sein un quart de ses membres pour former le Lag-Ding, et les trois autres quarts composent VOdels-Ding (const., § 74 et s.) Comment le Lag-Ding aurait-il une autorité équivalente? Comment pourrait-il au besoin résister à celui-ci? Aussi, au cas de désaccord, les deux conseils se réunissent, et rassemblée décide à la majorité des deux tiers.

Le sénat belge est nommé par les mêmes électeurs que la chambre des députés. Mais il Test pour huit ans au lieu de quatre, et pour y être éligible il faut avoir quarante ans et payer 1,000 florins d'impôts (§ 55 et 56). Les États particuliers de

V Union américaifie sm\ent des systèmes semblables; la différence entre sénateurs et députés y est même plus marquée. Imbus des idées démocratiques, ces États violent le vrai principe, ou ne s'en approchent que craintivement et par des voies détournées.

3. Les qualités qui forment la base de la première chambre peuvent varier suivant les nations et les temps. Sont toujours indispensables, l'éducation politique et le sentiment du devoir envers l'État et la nation ^

a) Les pays qui ont une aristocratie héréditaire puissante et affermie devront avant tout y avoir égard. En Angleterre, cette aristocratie forme le noyau de la chambre des lords, et c'est elle qui lui donne cette considération traditionnelle, cette ferme contenance au milieu des courants changeants des siècles.

Aujourd'hui plus que jamais une aristocratie semblable, pour subsister, doit être riche et se retremper continuellement dans le sein de la nation. Loin de s'ériger en caste, elle doit s'unir au peuple comme les montagnes à la plaine. V Allemagne renferme bien encore des éléments de ce genre ; mais une réforme fondamentale aurait seule pu leur rendre force et santé, et l'on a laissé passer l'instant propice «.

b) L'aristocratie est ordinairement aussi territoriale. Mais notre époque néglige quelquefois l'hérédité pour ne considérer que les terres possédées, ou même que la fortune ^, Beaucoup dépend ici de la nature du pays et des mœurs des habitants. Chez un peuple commerçant, la fortune mobilière est aussi estimée que la fortune immobilière ; chez un peuple agricole, celleci a un avantage marqué. Mais la grande propriété fondera^ surtout si elle est héréditaire, est sans contredit l'une des bases les plus sûres de l'esprit conservateur du sénat*. Un droit de

* Comp., sur ce point, Gneist, Eng. Yerfas8ungj>r.

3 Conip. Discours de Stahl à Berlin, 22 nov. 1849; mon discours à Munich, 5 juillet 1850« et surtout Tait. Adel dans le Dicl. allem. de droit public.

3 Le projet de la const. belge exigeait pour Téligibilité au sénat un impôt foncier de 1,000 fl.; le texte définitif se contente de 1,000 fl. « d'impositions directes, patentes comprises )> (56). Le fortugal exig<;ait un revenu foncier de 2,600 roilreis, ou un revenu quelconque de 4,600 milreis. (const. de 1838.)

* Ed. Burke, Reflect. on the Revol. in Fr. [p. 74] : « C'est uu trait ciracté-

succession qui conserve dans les grandes maisons un certain ensemble de biens et les concentre toujours dans une seule main, comme le droit d'aînesse en Angleterre et les fondations de famille en Allemagne, asseoit et maintient la pairie héréditaire^ en augmente la puissance, en grandit la majesté.

La grande propriété foncière produit d'heureux effets même à elle seule et dégagée de ses liens, ce qui répond mieux à Téconomie moderne. Aussi forme-t-elle dans plusieurs constitutions nouvelles la base [unique de la haute chambre. On ne saurait distinguer encore entre les possesseurs nobles et les possesseurs roturiers, et c'est avec raison que la constitution autrichienne de 1861 a cessé de le faire.

c) Le principe de la richesse en général soulève plus d'objections. La richesse n'est pas à elle seule un attribut aristocratique. Faute d'être ennoblie par les services rendus au pays, elle n'est qu'une quantité. En faire la base de la chambre haute, c'est pousser facilement à l'exploitation, à l'usure, à l'étalage de préjugés bourgeois.

Cependant Venise et les Villes hanséatiques nous prouvent que le haut commerce peut lui-même fonder une aristocratie. Aujourd'hui surtout, nombre de grands commerçants y fabricants ou banquiers se distinguent souvent par de grandes vues politiques et par un amour désintéressé du pays. La fortune mobilière pourrait donc avoir son importance à côté de la grande propriété foncière.

d) Le séîial romain, qui rappelle sous plusieurs rapports nos chambres hautes, était une aristocratie des dignités et des fonctions. De même les lords anglais étaient , à l'origine, pour la

ristique de la propriété, résultant des principes de son acquisition et de sa conservatioD, d'être inégale. Les grandes propriétés, qui excitent Tenvie et la rapacité d*autrui, doivent donc être mises hors de danger ; elles formeront alors un rempart naturel pour les propriétés moindres. Une même masse de propriété divisée et répartie à peu près également ne produirait pas le même effet. La force défensive s'affaiblit en se dispersant. ~ Le pouvoir de transmettre sûrement notre fortune à notre famille est une des forces de la famille en général, et par suite, perpétue TËtat. Les grands possesseurs de biens sont les gardiens naturels de cette perpétuation. C'est sur ce principe que repose notre chambre haute. Elle est fondée tout cniière lor la fortune et sur la distinction héréditaires. »

plupart des fonctionnaires, et c'est en cette qualité que les XII juges d'Angleterre furent appelés dans la chambre haute comme assistants et consultants, La connaissance du droit et la pratique des affaires sont des titres naturels pour les hauts magistrats. D'après la révision espagnole de 1845, les présidents et les membres des portés ayant une fortune indépendante, les hauts fonctionnaires et dignitaires, ministres, conseillers d'État, ambassadeurs, présidents et assesseurs des cours suprêmes de justice, sont déclarés éligibles au sénat à côté des grands d'Espagne et de la riche noblesse. [La const. de 1876, a. 22 est dans le même esprit.] Les maréchaux, les amiraux, les cardinaux étaient sénateurs de droit dans la constitution napoléonienne de 1852 (§ 20).

e) Le haut clergéy spécialement Vépiscopat, a souvent une place dans la première chambre, en raison de sa grande autorité morale. Mais cette représentation suppose que les prélats respectent les droits et la majesté de l'État. L'Angleterre attribue plusieurs sièges de lords aux évêques de l'Église anglicane, mais à eux seulement.

U Autriche (1861) donne siège et voix aux archevêques et aux évêques qui ont rang de prince. L'Église protestante a des droits analogues dans plusieurs États allemands.

f) La science a aussi sa puissance et sa distinction. Elle doit naturellement avoir sa place dans l'aristocratie de la nation, surtout lorsqu'elle occupe une haute situation publique, comme dans les académies et les universités.

g) Enfin, le sénat doit être la belle récompense des grands services rendus au pays. L'aristocratie individuelle du mérite grandit ses forces intelligentes et son autorité morale.

4. Le mode de nomination est moins important que la prise en considération des véritables qualités :

a) Uélection, règle pour la chambre basse, est ici peu recommandable. La qualité aristocratique n'émane pas de la quantité ; elle a sa force en elle-même. Le système d'un sénat entièrement électif, comme en Belgique et en Portugal (1838), ne répond guère aux principes .

L'élection ne se justifie que si le droit de vote est lui-même^

LES ORGANES DE Lk LÉGISLATION ET LA LOL 63

subordonné à des attributs aristocratiques (grands propriétaires fonciers, grands industriels, universités, par exemple).

b) Uhérédiié suppose l'existence d'une aristocratie héréditaire, comme en Angleterre les lords, en Allemagne, au moins les princes et la haute noblesse (Slandesherren).

c) La nomination par le roi complète en Angleterre la pairie héréditaire * et, dans le système français de 1830 et de 1852, elle créait et conservait seule, en général, une pairie à vie *. L'ordonnance pnosienn^ du 12 octobre 1854 restreint le droit du prince par le drojt de présentation des unions aristocratiques et des grandes yilles. La loi autrichienne (1861) prescrit au prince d'honorer par ses choix les services rendus à TËtat, à l'Église, aux sciences et aux arts. Le monarque est en effet mieux placé que personne pour reconnaître et honorer les grandes vertus publiques et pour nommer ses pairs. Cependant, comme la chambre haute doit être un pouvoir intermédiaire entre le prince et le peuple, il vaut beaucoup mieux qu'elle n'émane pas tout entière de la puissance outle la grâce royales.

d) Le choix par la chambre elle-même (cooptatio), souvent pratiqué par les sénats aristocratiques du moyen âge, fut adopté par les constitutions napoléoniennes de 1799 et de 1802.

e) La qualité de psàr jointe de droits, certaines dignités on attribuée comme conséquence des emplois revêtus rappelle surtout l'ancien système romain. En Prusse, les quatre grandes fonctions du royaume donnent siège et rang dans la chambre des seigneurs.

Enfin, ces divers modes peuvent aussi se mêler ou se combiner diversement.

5. La pairie implique naturellement une durée plus longue que la députation. Même dans les pays où le sénat est entièrement électif, le rapport est généralement de 3 à 1 : ainsi en Belgique et dans les Etats particuliers de VUnion américaine. Le député est nommé pour deux ou trois ans, le sénateur pour huit ans, par exemple.

* Elle est assez fréquente : oo compte 667 pairies créées de 1700 à 1820. Th, Ersk. Jfay, Hist. de la const. anglaise, I. p. 194. a De même en Espagne depuis 1845 [changé en 1870, modifié en 1876].

Les principes demanderaient à la rigueur une durée aussi longue que celle de la qualité qui a fondé le titre, k Rome, rinstitution des censeurs empêchait Tabâtardissement et permettait admirablement la durée à vie. On purifiait le sénat en même temps qu'on en renouvelait les listes.

6. Le sénat, le conseil fédéral ou le conseil des États, repose sur un tout autre principe damsles formes composées. C'est moins l'aristocratie par opposition aux classes populaires que les États particuliers qu'il représente : ainsi du sénat de l'Union américaine et du conseil des États suisse, où chacun des membres de l'union se fait représenter par deux députés. Le conseil fédéral de YEmpire allemand est du même genre, cependant avec un caractère plus marqué de gouvernement collectif ou d'union des gouvernements que de véritable chambre représentative des États, rôle qu'il joue d'ailleurs dans la législation (a).

a) Dans la nouvelle République française, qni n*est point fédérative comme la Suisse ou les Etats-Unis, le sénat ressemble beaucoup à la chambre haute de certaines monarchies modernes. Il paraît même assis sur de meilleures bases que le sénat belge. De ses 300 membres, ^25 sont élus pour neuf ans au scrutin de liste départemental, par un collège réuni au chef-lieu du département et composé des députés, des conseillers généraux et d'arrondissement, et d'un délégué de chaque commune. Ces 225 membres sont renouvelables par tiers. Les 75 autres sont nommés à vie par le Sénat lui-même (I. de 1875). « Nul ne peut être sénateur s'il n'est Français, Agé de 40 ans au moins et s'il ne jouit de ses droits civils et politiques )> (art. 3, ibid,). Aucune condition de cens n'est exigée. Plusieurs ont appelé ce sénat (( le grand conseil des communes de Franct*. »