Toute la législation ordinaire

Seul il formule la loi. Le gouvernement et, suivant les Cas, certaines autorités administratives ne peuvent rendre que des ordonnances ou des décrets, différents de la loi comme l'autorité qui les édicté difiere du corps législatif. La loi est la volonté du législateur ; l'ordonnance, celle de Vadministration. L'une émane de Vensemble du pouvoir législatif (rois et chambres, congrès, etCi), de l'État entier * : point de loi sans l'assentiment de la repris

< Ainsi Tentendent les commentaires de Blackst. î, 2, 3. Ils rappellent le droit haturét de la nation, le pouvoir délégué du parlement. Un danger contraire, encore actuel, c'est cette impuissance de la loi que le prince scylhe Anachartit signalait si bien : « Les lois écrites sont comme ces filets qui prennent et emprisonnent les petits, et qui sont déchirés par les forts. » (Plutarque, Solon, 5.)

a) En France, les deux chambres, après avoir voté séparément qu'il y a lien de réviser la constitution, se réunissent en Assemblée naiionale pour y procéder (I. de 1875, 8).

^ Plusieurs Ëtals allemands reconaaissent au roi le droit de faire des lois provi-

sentation nationale. L'autre émane du gouvernement ou même d*une autorité subordonnée, d'un organe de l'État, et ne peut se mouvoir que dans les limites légales.

Autre est Vobjet de la loi, autre celui de l'ordonnance. La plupart des constitutions indiquent une série de rapports, et les plus importants, qui ne peuvent être réglés que par la loi. Tels sont presque toujours :

a) Les grandes institutions publiques et les droits fondamen- (aux ;

b) Tout le droit privé et la procédure civile;

c) Le droit et la procédure pénale ;

d) Les impôts et le budget de TÉtat ;

e) Le service militaire.

La loi renvoie parfois expressément à des ordonnances d'exécution ou de réglementation^ surtout dans les matières sujettes à changer fréquemment. Mais la classe la plus nombreuse des ordonnances se réfère d'elle-même aux diverses branches des services publics, par exemple à l'administration des finances, à la police, à la discipline de l'armée ou à des questions de détail et de transition. Les règles permanentes qui se rapportent au tout sont plutôt du domaine de la loi, et plusieurs constitutions soumettent même au contrôle régulier du corps législatif certaines ordonnances générales qui s'en rapprochent ^

Ces distinctions n'ont été bien comprises que par les modernes. Peut-être même sont-ils trop enclins à restreindre le domaine de l'ordonnance. L'arbitraire du gouvernement peut devenir un danger; mais ne doit-on pas craindre aussi d'énerver son action, de transformer le corps législatif en pouvoir gouvernant? La législation anglaise^ par exemple, est inutilement chargée de détails. La loi française au contraire ne formule ordi-* nairement que le principe général et renvoie tout le reste à l'ordonnance ou au décret. La loi allemande semble garder un plus juste milieu.

toires, qui ne demeurent d'ailleurs obligatoires qu'autant que les chambres les approuvent dans leur plus prochaine réunion. Comp. v. Mnne, dans la Uevue allem. dedroitpuhlic d'iEgidis, I,cah. 3.

» Comp. Stein, Verwaltungslehre, I, 62 et s«

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Au moyen âge, on distinguait surtout entre le droit traditionnel et les innovations ; celles-ci exigeaient seules, dans la règle, Tassentiment des ordres '.

3. De nos jour^, c'est la loi elle-même qui fixe les recettes et les dépenses publiques, qui indique leur application^ qui permet à! engager le crédit de VÈtat.

A Rome, ces attributions étaient dans les mains du sénat et des magistrats. Les Germains au contraire les regardèrent toujours comme des droits importants de la représentation ; les ordres devaient consentir à tout impôt nouveau «. Ce droit s'est transformé pour devenir le vote par les chambres de Y ensemble du budget de l'État, dans la forme d*une

< Quelques citations éclaireront cette idée :

a) Pour la monarchie franque^ cap. Caroli m., a. 803, c. 19 : « Ut populus interrogetur de capitulis quae in lege nomter addita sunt; et postquam omnes consenserint, subscriptiones... faciant. » Ed. Caroli Calvi, a. 864, c. 6 : a Lex consensu populi fit et constitutione régis. »

h) Pour les pays allemandit loi d'empire de 1231 : « Super qua re requisito consensu principum fuit taliter dininitum, ut neque.pn'nctpex neque alii quilibet cori,stiiutiones vel nova jura facere possint, nisi meliorum et majorum terras consensus primitus habeatur. » Comp. Unger, Gesch. d. Landst., H, 188.

c) Pour V Angleterre, Fteta sur le Witenagemot saxon, qui devait (( novis injuriis emersis, nova constituere remédia. »

d) Pour la France, ancienne coutume d*Anjou, citée par Schàffner, franz. Recbtsg., Il, 170 : Ne le Roy sans assentiment è Barons ne peut mettre coustume en ces terres — ne ils la peuvent mettre sans Tassentiment de leurs valvasseurs ne de la greignour partie du peuple.

2 Magna Charta de 1215 : (( Nullum scutagium (impdt féodal de guerre) \el auxilium ponalur in regno nostro, nisi per commune consilium regni nostri, nisi ad corpus nostrum redimendum et primogenitum fllium nostrum milltem faciendum, et ad filiam nostram primogenitam semel maritandam. n^Franchises d'Edouard P' d'Angleterre (1297) : « Les impôts extraordinaires ne doivent pas devenir coti^ tume ; » si des besoins en réclament de nouveau, le roi promet de ne les lever que (( par commun assent de tout le royaume, » a au commun profit de tout le roianme, sauve les anciennes aydes et prises accoustumées. n — Ancienne chronique de Normandie sur les temps de Guillaume le Conquérant : (( En ce fait, avez besoin des conseils et de l'ayde de vos amis ; si les faites tous assembler et leur remontrez

vostre fait car raison est que qui paie Vescot, qu'il soit à Vasseoir. n

Sachsen. III, 91, § 3. — Un proverbe des Êtâts allemands disait dans le même sens :

(( \Vo wir uicht mitrathen, Wir auch nicht mitthaten. »

loi des finances qui autorise et commande TadministratioD ^ 4. Les Etats modernes placent généralement les traités internationaux dans la compétence du gouvernement. Malgré leur permanence et leur généralité, ces matières semblent mieux confiées à une autorité discrète et concentrée qu*à un grand corps délibérant *.

Les anciens Siu contraire pensaient plus généralement que Tapprobation du peuple est nécessaire à la pleine validité des traités*, et le moyen âge les soumit souvent à celle des ordres *.

Cependant nous trouvons également dans quelques constitutions récentes des tendances à soumettre, si ce n'est la négociation des traités, au moins leur rédaction définitive à Vapprobation des chambres, lorsqu'il y a charge pour l'Etat, obligation imposée aux citoyens^, ou généralement lorsqu'il s'agit de

* Const. des États-UnU, 1787, 1, 8 : (( Le congrès a le droil d*éUb1ir et de lever des taxes, droits, impôts et excises... d'emprunter... de Lattre monnaie, etc. » — Const. havaroûe de 1818, VII, g 3 : « Le roi demande le consentement des Ëtats pour la perception de tous impôts directs, de nouveaux impôts indirects, ou pour le changeaient de ces derniers. » 4 : « On présentera aux états le tableau des besoins et des recettes publiques.»^ Const. prussienne de 1850, 1.99; const. de Y Empire allemand : « Toutes les recettes et dépenses de l'empire sont proposées cliaque année et portées au budget de l'État. Ce budget est fixé par une loi. »

a Pour VÀngkterre^ Blackst. I, 7, 2. Aux États-Unis, « le président fait les truites de Kavis et du consentement du sénat, pourvu que les deux tiers des sénateurs présents y donnent leur approbation, n II, 2. Le consentement de la seconde chambre n'est pas exigé.— TTaf^myton, message du 30 mars 1796 : (( Les négociations avec l'étranger exigent de la discrétion ; le secret est presque toujours nécessaire à leur succès. Même quand elles ont abouti, leur publication immédiate peut avoir des inconvénients et entraver celles à venir. »

' A Athènes, les envoyés étrangers étaient même entendus par l'assemblée du peuple. A Rome, l'usage de demander l'assentiment des comices ne date que des guerres samnites ; tant qu'il n'était pas donné, le peuple se déliait en livrant le magistrat qui avait traité. Comp. l'intéressante recherche de Rubino, Rom. Verf. u. Gesch., 1, 274 et s., 286.

* Unger, G. d. Landst., I, 95 et s.; H, 332, s.

^ Const. belge, 2 68 : « Les traités de commerce et ceux qui pourraient grever l'État ou lier Individuellement des Belges n'ont d'effet qu'après avoir reçu l'assentiment des chambres. » -— C. grecque, § 25 : « Les traités de commerce ou autres dont les dispositions ont besoin de la sanction législative, ou obligent personnellement les Grecs, ne sont exécutoires qu'ensuite de Tassentiment des chambres. [Const. française de 1875 (1. du 16 juillet, art. 12) : « Les traités de paix, de commerce, les traites qni engagent les finances de l'État, ceux qui sont relatifs à

matières qui touchent au domaine de la loi ^ Certaines constitutions placent même tous les traités dans les attributions du corps législatif*.

l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les chambres. Nulle cession, nul «[change^ nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi. »]

* Const. de VEmpire allemand^ a. 11 : « L'empereur a le droit de conclure les alliances et les traités. — Ceux de ces traités qui se réfèrent à des objets placés par l'art. 4 dans le domaine de la législation fédérale [c'est-à-dire au libre établissement, à la nationalité, à la police des étrangers, à la liberté de l'industrie, aux douanes, aux mesures et aux monnaies, aux banques, aux brevets d'invention^ à l'organisation d'une protection commune du commerce allemand à l'étranger, aux chemins de fer, aux postes et télégraphes, à l'exécution des jugements étrangers, au régime militaire, etc., en somme aux objets les plus importants] ne peuvent être conclus sans l'assentiment du conseil fédéral et ne sont valables que par l'approbation du Reichstag. » — Sur les conditions et les effets des traités, voy. rexcdlent écrit de E, Meyer, Leipsig, 1874.

- Const. française de 1848, art. 52; const. suisse de 1848, art. 73, et de 1874, art. 85. [D'après la const. espagnole de 1876, a. 55 : (( Le roi doit être nécessairement autorisé par une loi spéciale : 1" pour aliéner une portion du territoire; 2" pour incorporer un territoire étranger; S© pour admettre des troupes étrangères dans le royaume; 4» pour ratifier les traités d'allianse offensive, les traités qui stipulent des subsides d'une puissance étrangère, et tous ceux qui peuvent obliger individuellement les Espagnols; mais en aucun cas, les articles secrets du traité ne peuvent déroger à ses articles publics.]