B. — COMPÉTENCE COMMUNE AUX DIVERSES PARTIES DU CORPS LÉGISLATIF

1. Chacune d'elle a dans la règle le droit de provoquer une décision du corps entier, soit par unep^(/(ton au chef de TËtat, comme les chambres allemandes d*avant 1848 >, soit par une recommandation aux chambres : en Angleterre le message du roi et en Amérique celui du président; soit encore par un mandat ou plutôt par un ordre de faire rapport ou de préparer un projet : ainsi font les chambres de TUnion américaine vis^à-vis leurs commissions, et les grands conseils suisses vis-à-vis leurs gouvernements.

2. Le droit de provoquer un projet de loi peut se confondre avec celui de le proposer^ ou l'initiative proprement dite.

L'initiative est naturellement dans les attributions du chef de ÏÈtat. A Rome, elle appartint aux magistrats puis à Tempereur ; dans l'Europe féodale, aux princes. Do nos jours encore, les projets émanent généralement du gouvernement, même dans les républiques suisses, quoique leurs théories nouvelles (depuis 1830) ne considèrent plus le gouvernement comme une

i Cump. eonst. franfaùe de 1814, irt. I9îi. [AH. 19 : t Let dtambres ont la ficulté de supplier le roi de proposer une loi sur qiielf(tte objet q«e ee soit. »]

partie de la législature. La constitution napoléonienne de 1852 (§ 8) attribue à l'empereur seul Tinitiative des lois (a).

En Angleterre cependant, et par une exception singulière, l'initiative n'appartient qu'aux chambres. Le prince ne l'a pas, parce que, dit-on, « son honneur ne permettrait pas qu'on discutât un projet présenté par lui *. » Mais en fait, presque tous les projets de loi y sont également préparés par les ministres, et ne sont guère proposés par un membre du parlement qu'à l'instigation ou avec l'appui assuré du gouvernements

Dans les monarchies modernes', le projet peut aussi, généralement, émaner de Vune des deux chambres ^ délibérant sur une motion individuelle. Uinitialive des chambres implique ce droit de motion, qui est d'ailleurs une fonction pu^/içtxe soumise à leur contrôle, et dont elles préviennent les abus :

a) Par le vote de Ventrée en matière. Il pourra être affirmatif,

a) Gonst. française de 1875 (I. du 25 fév.), art. 3 : « Le président a l'initiative de lois, concurremment avec les membres des deux chambres. »

* Le Modus ten. pari, fait encore présider le parlement par le roi en personne et proposer les lois par son chancelier. Le principe actuel vient sans doute de ce que les bitls votés étaient présentés au roi dam la forme respectueuse d'une pétù tion; ce n*est que depuis Henri VI (1313-1422) qu'ils furent transcrits comme actes du parlement,

3 La pratique anglaise répond beaucoup mieux au vrai principe, nié par la théorie anglaise, que les usages de plusieurs Ëtats du continent qui l'ont sanctionné. Gomp.;$ûmondi, Études, 1,164 : « Sans doute, en Angleterre, tous les membres des deux chambres ont l'initiative et la regardent comme un précieux privilège ; mais elle n'est entre leurs mains qu'un moyen d'étendre à tout l'inspection du parlement et de presser les membres du gouvernement de faire leur œuvre. En fait, toutes les lois sont préparées et présentées par un membre du gouvernement, et soutenues par toute l'autorité du ministère. Si par hasard il arrivait qu'une loi présentée (-ar l'opposition passât, le ministère se retirerait; mais l'opposition elle-même est trop sage pour vouloir se charger de Oxer les détails d'une mesure qu'elle n'exécuterait pas. Quand elle sent sa puissance et qu'elle est assurée de la majorité sur une question, elle se contente de passer une « résolution. » Celle-ci n'est qu'un principe qu'elle adopte ou qu'elle proclame, laissant au ministère futur le soin de l'incorporer dans une loi.» E. May, Engl. Parlem.,2-22. En Suéde, la constitution de 1722, 72, déjà, donne aux ordres le droit de proposer au prince une nouvelle loi par un message commun. Comp. const. de 1809, 81, 87.

s G. française de 1830, 15 : « La proposition des lois appartient au roi, à la chambre des pairs et à la chambre des députés. » G. helge, 27; grecque de 1844, 16; 1. bavaroise du 4 juin 1848; c. prussienne, 64; autrichienne de 1861, 12; de l'empire allemandy 23; [const. espagnole de 1876, a. 41]

à moins de raisons graves, par exemple le danger d*un scandale. C'est ce qu'on nomme en Angleterre la première lecture.

b) Par la prise en considération, après avoir entendu l'auteur de la motion ; en Angleterre, la seconde lecture.

c) Par le renvoi préalable au gouvernement ou à une commis- Fion pour examen et rapport.

3. Le droit d'ordonner des enquêtes sur des besoins généraux et de proposer les moyens d'y satisfaire, législatifs ou autres, appartient également au roi et aux chambres.

Sur le continent, la mission d'enquérir est ordinairement confiée par les chambres aux fonctionnaires publics eux-mêmes. En Angleterre, au contraire, les chambres nomment à cet effet des commissions composées surtout d'hommes privés, savants ou experts dans la partie.

Chaque fraction du corps législatif a de plus :

4. Le droit de recevoir les pétitions, les plaintes^ les adresses qui se rapportent à ses attributions, et d'en délibérer.

5. Le droit d'exprimer librement son opinion^ ses tendances, ses vœuXy ses espérances, ses craintes.

Le chef de l'État exerce ordinairement ce dernier droit à l'ouverture des chambres par un message ou discours. Dans la monarchie constitutionnelle, le discours du trône est réputé l'expression de la pensée du roi ^ Mais les ministres en sont responsables, comme de tous les autres actes du prince ; leur assentiment se suppose ; et les paroles royales sont d'abord délibérées par le prince en son conseil.

Les chambres y répondent chacune librement par Vadrcsse. On ne saurait exiger qu'elles se mettent nécessairement d'accord. Leur réponse même concordante n'émané pas de la nation entière, qui ne peut pas être séparée de son chef, et qui ne leur a pas transmis toute sa pensée.

Mais les chambres n'ont pas le droit défaire des proclamations, car celles-ci ne sont pas seulement l'expression d'une opinion ; elles empruntent l'autorité de l'État, et cette autorité n'appartient qu'au corps législatif entier ou au gouvernement.

« Corap. vol. I, I.VH, c.vi.