II. -* Des Chambres

1. Les chambres ne concourent point au gouvernement et à Tadministration, mais les contrôlent. Cette distinction est importante. De grandes assemblées seraient peu capables de gouverner, car leur activité n*est ni concentrée ni permanente. Mais elles sont très aptes à contrôler. Or, si la monarchie constitutionnelle exclut le gouvernement des masses, elle reconnaît leur droit d'être bien gouvernées, et cherche à l'assurer.

Les chambres n*ont donc pas le droit de donner sur des espèces, des ordres aux fonctionnaires ou aux ministres ; elles font même sagement de ne pas s'attarder, par un excès de zèle, dans les détails d'administration.

Mais il leur appartient :

a) D'examiner si les lois sont observées ; si oui, d'approuver ; si non, de demander raison au ministre respectif;

b) De blâmer tout acte illégal ou inconstitutionnel et d'en presser le redressement;

c) D'attirer l'attention du gouvernement sur les besoins et les souffrances publics ;

d) De donner avis et conseils sur la politique giniraîe, spécialement sur la politique extérieure. Ces conseils n'obligent pas le gouvernement; mais les chambres peuvent au besoin retirer

leur confiance aux ministres et limiter la disposition des ressources publiques. Le gouvernement sera donc forcé de s'entendre avec elles ou de les dissoudre. Ces principes, anciens en Angleterre, prévalent lentement sur le continent '.

â. Suivant une règle anglaise ancienne aussi, tous les impôls sont d'abord délibérés dans la chambre des communes, et la chambre des lords ne peut qu'accepter ou rejeter sa décision, sans la modifier. Cette règle s'explique surtout historiquement, les premières convocations des députés des villes et des comtés ayant eu pour objet d'en obtenir de nouveaux impôts *. On peut ajouter que l'impôt pèse sur la généralité du peuple et qu'il est moins ressenti par l'aristocratie. Plusieurs États ont imité ce principe '.

Dans quelle mesure les chambres peuvent-elles refuser Tîmpôt? Question diflicile. En Angleterre, la théorie conserve entièrement le principe féodal du libre refus ; mais l'abus de ce droit y est moins à craindre que partout ailleurs.

Il faut reconnaître d'une part :

o) Que l'idée féodale qui repousse l'obligation et veut le libre consentement des sujets, se concilie mal avec le principe moderne que le tout peut disposer des forces des citoyens dans la mesure de ses besoins ;

b) Que le refus de la totalité ou d'une partie considérable des impôts paralyse absolument VEtat moderne. Or, aucun organe particulier ne peut avoir le droit de ruiner le tout ;

c) Que donner à la chambre basse un droit de refus illimité, c'est lui subordonner tous les autres pouvoirs et renverser la cons-

* St. Mill, Gouv. représent., p. 58. Ersk. May y Engl. verfussungsr., I, 381.

^ Lord Chatam : a L'impôt n^est ni dans les attributions du gouvernement ni dans celles de la législation. Il est une prestation volontaire consentie par les seules communes. » Ersk. May, Eng.Verrassungsg., I, 39i.

d États-Unis, I, 7, qui cependant n'enlèvent pas au sénat le droit d'amendement. Comp. Laboulaye, H. des États-Unis, II, 262. De même, const. française de 1814, 17; havaroise, 18; badoisc, 60; portugaise de 1826,35; espagnole de 1837, 37. [Ces diverses constitutions ne donnent à la seconde chambre qu*iin droit de priorité dans Texamen des lois d'impôts, sans enlever au sénat le droit de les modifier. De même, const. française de 1875 (L du 24 février, art. 8) : a Les lois de finances doivent être, en premier lieu, présentées h la chambre des députés et votées par elle» — et const. espagnole de 1876, 42.J

titution. Dès lors, le roi lui-même ne peut plus qu*obéir ou faire un coup d*Etat.

Lorsque rassemblée nationale prussienne de 1848 voulut faire triompher sa politique en refusant les impôts, cette dangereuse tentative souleva les contribuables eux-mêmes.

Mais d*autrepart:

a) Le droit constitutionnel de consentir les impôts n'a de sens que s'il est joint au droit de les refuser;

b) Le contrôle des chambres serait inefficace sans ce double droit;

c) Co7isidérées seules et absolument, plusieurs attributions des autres pouvoirs sont aussi dangereuses, exemple : le droit de paix et de guerre qui appartient au prince.

Les modernes ont diversement essayé de résoudre le problème :

a) Les uns ont distingué le budget fixe et le budget mobile ; Celui-ci pourrait être refusé. Mais des besoins accidentels peuvent être impérieux, et les besoins ordinaires changent euxmêmes.

b) Pour d'autres, a les impôts nécessaires à la marche du gouvernement • ne peuvent pas être refusés *. Mais jusqu'où va le nécessaire? C'est la question. Dans un Etat composé, elle pourrait être résolue par un tribunal suprême; dans un Etat simple, une cour semblable ne troublerait-elle pas l'unité?

c) Enfin, on a voulu encore que les impôts anciens persistassent, que les nouveaiiX seuls pussent être refusés *.

Pour nous, la solution la plus simple est celle qui, repoussant une limitation formelle, remonte au principe du droit des chambres. Le vote de l'impôt n'est point un levier au service de leur politique ou de leurs empiétements ; c'est le bon soin de ^économie qui en est la base. Les chambres peuvent donc accorder ou refuser, mais seulement pour des motifs sérieux, d'économie publique surtout. Un refus général des impôts est toujoul^s un abus ^

^ Décision de la diète allemande en 1831 et 1836.

3 Gonst. prussienne, art. 109 :[(( Les impôts et contribulionâ actuellement eitistants continueront à être perdus. »] Gomp. consl. havaroisey art. vu, 5.

' Tel est le vrai sens de cette disposiiion constitutionnelle : i\ Les chambres no péUTent iubordonner leur vote de TimpÔt à des conditions. » G. havatoise^ VII, 9;

80 I^E DROIT PUBLIC

Mais le refus d'un impôt isolé ou de certaines dépenses se judtiiie parfaitement lorsqu'elles paraissent à la chambre abusives ou inopportunes. La chambre se montrera naturellement plus difficile vis-à-vis d'un ministère qui n*a plus sa confiance, et peut ainsi, indirectement, le forcer à se retirer.

3. Le droit de consentir des emprunts et le droit de vendre ou d*engager le domaine de TËtat sont ordinairement joints au précédent*.

4. Le vote du budget annuel et l'approbation des comptes s'y rattachent, et sont la forme préférée des modernes <.

La seconde chambre occupe également la place la plus importante dans la discussion du budget. C'est dans son sein que celleci commence, conformément à Tusage anglais ; et la chambre haute ne peut souvent qu'accepter ou rejeter l'ensemble du

4 G. bavaroise, VII, 11, 18; les chambres nomment de plus des commissaires qui surveillent Tamortissement de la dette. G. prussienne, 103.

2 Gonst. bavaroise, VII, 4, 10; belge, 115, 116; priissienne, 99, 104; aufrtchienne, 10; impériale allemande, 69, 71, 72. [espagnole de 1876, a. 85. Rien ne fait mieux comprendre Timportance de ces votes que les chiffres vraiment exhor* bitants de nos budgets modernes. Voici un tableau emprunté à VÉconomist anglais, 1880:

BUDGETS DES JÊTATS EUROPIÊENS. 1868. 1879.

Unités Unités

de millions, de millions.

Allemagne 796 1.651

Aulriche-Hongrie 1.300 1.531

France 2.362 2.980

Grande-Bretagne 1.688 2.137

Russie 1.290 2.687

Italie 907 1.412

Espagne 656 752

Hollande 185 255

Belgique 170 271

Danemark. 37 1/2 57

Suède 52 1/2 112

Norwège 27 70

Portugal 112 175

Grèce 26 53

Turquie 310 325

États précédemment sous la protection de la Turquie ... 28 131

Suisse 18 42

Totaux 9.470 14.640

En quinze ans, les budjzets se trouvent avoir passé de plus de 9 milliards 1/2 à plus de 14 milliards 1/2. Dans ces chiffres ne figurent que les dépenses générales; les charges locales, qui peuvent être évaluées au moins au tiers, n*y sont pas comprises.]

projet voté. Cette règle est moins accentuée dans les républiques.

Mais la chambre basse est aussi liée par les lois, les contrats valables, les dispositions permanentes qui fixent les recettes et les dépenses. Ce que les facteurs réunis du corps législatif ont ordonné, ne peut pas être changé par Tun d'eux. Le vote des dépenses surtout ne se meut librement que dans les limites du droit et de la bonne foi, ce qui donne à la plus grande partie du budget un caractère juridique de nécessité et de permanence ^

Les recettes du budget reposent simplement sur le rendement probable des douanes, des excédants d'arriéré, des emprunts à faire, etc. Cette partie n'a un caractère obligatoire qu'autant qu'elle fixe le chififre des quotes d'impôts ou qu'elle ordonne des ventes de domaines. Dans son ensemble, elle n'est qu'un compte de finance.

Les dépenses portées au budget ne sont également pour la plupart qu'un état de compte. L'Etat est tenu de payer les intérêts ou l'amortissement de sa dette et les traitements de ses employés; d'entretenir ses établissements, etc. ; et les chambres ne peuvent pas refuser arbitrairement des dépenses légalement nécessaires ou justifiées par les besoins publics. Quant aux autres, et par exemple s'il s'agit simplement d'une augmentation de traitement, de la construction d'un nouveau fort ou d'un chemin de fer, elles décident librement. Mais que dire des dépenses que la loi n'ordonne pas et que le gouvernement croit indispensables contrairement à l'opinion de la chambre, comme des réparations urgentes, l'équipement et l'entretien de l'armée, le prix augmenté des journées de travail, etc.? Il est difficile de donner une solution. L'institution d'une haute cour de droit public qui examinerait et trancherait le conflit serait peut-être désirable *. La fixation annuelle et législative du budget n'en a pas moins sa haute valeur. Elle constitue une norme juridique

^ Comp. Gneist, Budget u. Gesetz. Berlin, 1867.

2 Comp. Gneist^ op. c, et Ldband, das Budgetrecht nach.der preuszischen Yerf. Berlin, 1871.'— H, Schulze, das Finanzrecht der Reichsund Landtage, 1874, dit qae cette forme judiciaire est impraticable à rencontre d*un grand État. C'est vrai si ie gouvernement veut se mettre au-dessus des lois et des jugements, mais alors que devient le régime constilulionncl ?

qui donne à radininistration un pouvoir réglé, au peuple et à la société des devoirs obligatoires, à la responsabilité des ministres une assise déterminée.

5. Enfin, les chambres peuvent évoquer la responsabilité personnelle des ministres et leur faire un procès public.

Dans le système anglais, la mise en accusation des ministres n'appartient qu'à la seconde chambre *, qui représente surtout la nation offensée par les gouvernants. Ce système a passé, en s'étendant, dans V Amérique du Nord (I, 2), dont la chambre des représentants peut en outre mettre en accusation « les fonctionnaires publics infidèles », le président y compris. Les constitutions du continent ont généralement suivi le système anglais *. Cependant certains Etats allemands exigent le concours des deux chambres^ ou tout en accordant le droit d'accusation à chacune d*elles, elles en amortissent l'efficacité politique, par l'institution d'un haut tribunal d'Etat placé en dehors des chambres et juge du fond.

6. Le droit public anglais confie le jugement des ministres à la chambre haute. L'accusation est réputée l'affaire du peuple; le jugement, celle de Taristocratie ^. Les Américains du nord ont suivi les Anglais, malgré leur amour pour la distiction très nette des pouvoirs. Mais leur sénat étant électif, présente moins de garanties d'indépendance. Ils avaient d'abord pensé à confier cette mission à la cour suprême de l'Union. Les considérations suivantes finirent par l'emporter :

a) La chambre basse a reçu le droit exclusif d'accusation vu l'importance du procès. Un tribunal ordinaire serait un organe trop faible en présence d'un tel accusateur. L'indépendance et l'autorité d'une juridiction de jugement non moins élevée peut seule rétablir l'équilibre indispensable pour la dignité de la justice et la confiance publique.

b) Un procès si mêlé d'éléments politiques est mieux confié à des hommes d'Etat qu'à des jurisconsultes.

< Const. françaùe de 1814, 55 [et Ue 1875, 1. du IG juillet, arl. 12]; belge, 90.

2 Gonsl. havaroise^ X, 6. Lois bavaroises des 4 juin 1848 et 30 mars 1850. C. prussienne, 61. Comp. inf. L. VU, c. 5.

3 Dlackslone,\y, 19, I.

LES ORG.iNES DE LA LÉGISLATION ET LA LOI. 83

c) Les événements politiques sont si divers qu'on ne peut guère édicter d'avance des incriminations fixes; tout est abandonné à la libre appréciation du juge. Ajoutez le danger des passions de partis ^

La chambre anglaise des lords peut infliger une peine quelconque, et sa décision est définitive. Le sénat américain, au contraire, ne prononce jamais que la révocation et Vincapacité d'occuper à l'avenir aucune fonction publique ; le fonctionnaire ainsi écarté passe ensuite devant le jury ordinaire '; Taccusé et les intérêts de l'État sont protégés.

La charte française de 1814 (§ 33) confiait à la chambre des pairs le jugement des crimes de haute trahison et des attentats à la sûreté de TÉtat, même lorsque l'accusation n'émanait pas de la chambre des députés, ou que les accusés n'étaient ni ministres, ni fonctionnaires. Plusieurs peuples romans ont imité ce système^.

Les premières chambres des constitutions allemandes n'ont ordinairement aucune compétence de ce genre *. Cependant la cour d'État de Bade {Slaatsgerichtshof) est composée à la fois de sénateurs et de juges.

7. Chaque chambre a la police de ses séances et veille au maintien de son ordre intérieur. Le président et la chambre ont à cet effet un pouvoir disciplinaire^ très étendu en Angleterre, plus restreint sur le continent.

8. Les lois relatives à la composition et aux droits de la chambre haute doivent, en Angleterre, passer d'abord devant cette cham* bre ; la chambre basse ne peut que les accepter ou les refuser ; elle n'a pas le droit de les amender *.

* Comp. le Foderalist et les observations de Slory, Comm,, Hl, 10, 102.

* Gonst. fédérale, I, 3. [Pour la France, \oy. arl. 12, i. const. du 16 juillet 1875. C'est aussi le sénat qui y juge le président de la République ou les ministres mis en accusation par la chambre des députés.]

3 Portugal, de 1826, 40; Pays-Bas, 48; Grèce, 84. [L'art. 12, 1. conslit. fran-

j;aise du 16 juillet 1875, dit également : « Le sénat peut être constitué en cour

de justice par décret pour juger toute personne prévenue d'attentat commis contre

l:i sûreté de l'État. »]

^ Const bavaroise, X, 7; helge^ 90; des Pays-Bas, 177, 179; prussienne, Zïa

5 Blackst.y I, 2, 4; comp. Mtihry, dans MiUermaicr's Zeitschrift, 24, 309.

Si LE DROIT PUBLIC.

9. La constitution napoléonienne de 4852 donnait au sénat une place et une mission particulière. Il avait :

a] Le droit de s'opposer (un veto) à la promulgation d'une loi qui lui paraîtrait contraire à la constitution, à la religion, à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle, à l'égalité des citoyens devant la loi, à l'inviolabilité de la propriété et au principe de Tinamovibilité de la magistrature, ou qui pourrait compromettre la défense du territoire (§ 26) ;

b) Le droit de compléter par des sénatus-consultes les lacunes de la constitution (§ 27) ;

c] La cassation de tous les actes inconstitutionnels (§ 29) ;

d) Le droit de provoquer des lois nouvelles d'un grand intérêt national et des modifications à la constitution (§ 30 et 31).