Dans le droit moderne, il faut distinguer

Rome elle-même, qui attribuait à l'empereur un pouvoir absolu, avait pris soin de le rendre responsable en matière purement civile ou privée. Si l'empereur ne pouvait être personnellement actionné, il pouvait l'être dans le fisc, qui personnifiait sa fortune, et le jugement rendu s'exécutait tant contre le fisc comme fortune publique, que contre le patrimoine de l'empereur qui en avait les droits et les obligations 3.

Le droit moderne n'a aucune raison de restreindre cette responsabilité. Mais il est peu convenable que le prince puisse être cité en personne devant ses inférieurs, comme au moyen âge. La demande sera donc formée contre la liste civile ou le trésor privé, et cela avec d'autant moins de scrupule que le fisc ou le trésor public peut généralement être actionné de nos jours ^.

judiciaire (devant la cour suprême de Tempire) est arrivée à son terme, les actes en seront apportés en séance publique de la diète, examinés et compulsés par des seigneurs spécialement assermentés, pris dans les trois collèges de Tempire. en nombre égal de chaque religion, qui soumettront leur avis à rassemblée des Électeurs, princes et hauts seigneurs. Celle-ci rendra la décision, qui, après Jivoir été approuvée par nous et notre commissaire, sera par nous publiée. »

< Saehsenspiegeh IH, 52, J 3 : « Si Ton accuse son juge (richter), qu'il réponde devant son représentant (scullheil),car ce dernier est juge de sa faute (scult) : ainsi le comte palatin juge l'empereur, le burgrave juge le margrave. »

^ Sachsensp,, III, 54, § 4. Schwabenspiegel, c. 105. Pfeffinger, 1, 9, 4, cite les paroles de l'archevêque Rulhard de Mayence, au conseil qui délibérait de la déposition de Henri IV : « Quousque trepidamus, o socii ? Nonne ofQcii nostri est, regem consecrare? consecratum investire? quod ergo principum decreto impendere licet, eorundem anctoritate toilere non licet? Quem meriium investivimus, immeritum quare non devestiamus? » La déposition de Wenceslat est bien connue.

' L. 6, 2 1 de jure fisci, Ulpianus : a Quodcumque privilegii fisco competit, hoc idem et Gaesaris ratio et August» habere solet. » Le fisc jouissait d'importants privilèges sans doute, mais Modéstinut écrit d'autre part, 1. 11 de jure fisci : (( Nun puto delinquerc eum, qui in dubiis qusestîonibus contra fiscum facile responderit. )>

* Les libertés proviciales de la Bavière proclament dès 1507 le véritable prin-

LE CHEF DE l'ÉTAT. i37

Sous ce rapport le droit anglais est en arrière du droit allemand. S*il protège en faille sujet contre le prince dans les contestations privées, ce n*est pas dans la forme d'une instance judiciaire, mais dans la forme moins virile de la grâce ^

5. Mais en matière pirmle, il est impossible de s'adresser au fisc où à la liste civile, et la poursuite, s'attaquant nécessairement à la personne, porterait atteinte à la dignité du prince et troublerait l'État. Les tribunaux sont d'ailleurs ses inférieurs. Mieux vaut donc laisser impuni un délit isolé, et le droit moderne accepte nettement ici Virresponsabilité <.

6. Virresponsabilité du prince dans les actes du gouvernement est aussi généralement proclamée ^, mais dans une autre forme et pour une autre cause qu'à Rome.

Nous avons heureusement abandonné le vieux principe que les lois ne lient pas le prince. L'idée germanique qui place ce dernier au sommet de Tordre juridique *, a triomphé de l'idée romaine. En montant sur le trône, le roi prête solennellement devant Dieu et devant les hommes le serment constitutionnel de respecter les lois *, et cette grave promesse peut sembler d'au-

cipe. Rudhartf Gescb. der Landstânde, If, p. 21. A. r. MoM, Slatir. ▼. Wurtemberg, I, p. 178. Landreehl prtissien, 11, 13, § 17 : a Les questions relatives aux droits personnels et de famille du prince et de sa maison, sont réglées d*après les lois familiales (Hausverfassungen) et les traités, ){ 18. Les autres demandes privées sont jugées suivant la loi générale. Gode civil atUrichient 2 20 : « Les questions qui ioléressent le chef de TÉtat, mais sont relatives i son patrimoine privé ou à des modes civils d'acquérir, sont jugées par les tribunaux suivant la loi générale. »

* BlaeksUme, 1, 7, § 1 : « Si quelqu'un a une prétention pécuniaire contre le prince, il doit présenter requête 2i la Cour de cbancellerie, et le cbancelier lui accorde son droit comme une grâce, sans y être contraint. » L'auteur s'sppuie sur ' un prétendu droit naturel exposé par Pvffendorfft et d'après lequel le prince n'est pas tenu de s'acquitter envers son sujet, bien qu'il doive toujours le faire s'il est sage. C'est une évidente contradiction.

3 Blackttone, Comm. I, 7, g 1.

3 V. sup. 6, S, note 9.

4 Bracton^ dans Blackstone, o. c. : a Rex débet esse sub lege, quia lex facit regem, » et u Nibil enim aliud potest rex, nisi id solum quod de jure potest. )> SUtut 12 et 13 de Guillaume 111, c. 2. Blackstone, I, 6. Maximilien I*' de Bavière, Conseils 2i son fils, dans Adizreiter, III, 616 : a Mibil principi libeatf nisi quod licet. Ipsius est perpetuo habere pro oculis non solum quantum sit commis* sum, sed etiam quatenus permissum sit.

* Ce serment solennel nous vient aussi de la vie publique du moyen âge. Serment

tant plus utile qu'il y a moins de moyens juridiques pour le forcer à ce respect.

7. Le prince est lié par la constitution, les lois et les traditions, et cependant il est irresponsable. Les publicistes anglais justifient cette apparente antinomie par une fiction : a le roi, disent-ils, ne peut pas commettre d'injustice [the king can do no wrong,] » Le roi est o parfait, > comme le pape est infaillible; la perfection de l'idée monarchique s'incarne en lui ; et le parlement fait enfermer dans la Tour de Londres, ceux de ses membres qui oseraient blâmer les discours ou les actes du roi *.

Cette théorie, fausse devant l'histoire et la nature humaine,

du couronnement prêté par Edouard IV d'Angleterre : a Geo est le serement que le roi jure à son couronnement : que il gardera et maintenera les droits et les franchises de seynt église — et qu*il gardera toutes ses terres, honoures et dignités drolturelx et franks del coron du roialme d*Engleterre en tout maner dentierte sans nul! maner damenusement, » et qu'il grauntera a tenurc les leyes et coustumes du roialme et a soun poiar les face garder et affirmer que les gentez du peoble avont faitez et estiez, et les maWeys leyz et coutumes de tout oustera. )> Nouvelle formule, d'après Bîackstone : « Jurez-vous solennellement de gouverner le peuple de royaume d'Angleterre et ses dépendances conformément aux statuts établis par le parlement et suivant les lois et us de ce royaume? Je jure solennellement d'ainsi faire. )» — La dernière formule du serment des empereurs d'Allemagne était ainsi conçue : « Vis sanctam fidem catholicam et apostolicam tenere et operibus justis servare? Vis sanctis ecclesiis ecclesiarumque ministris fidelis esse lutor et defensor? Vis regnum tlbi a Deo commissum, secundum justitiam praedecessorum tuorum regere et efûcaciter defendere? Vis jura regni et imperii, bona ejusdem injuste dispersa recuperare et conservare et fideliter in usus regni et imperii dispensare? Vis pauperum et divitum, viduarum et orphanorum apertus esse judex et plus defensor? Vis sanctissimo in Christo patri ac domino, Romano pontifici et sanctœ ecclesiœ debitam Qdem reverenter exhibere ?» A chacune de ces questions, ' l'empereur répondait : « Volo, » et il jurait enfin : (( Omnia promissa in quantum divino fultus fuero adjutorio fideliter adimplebo, sic me Deus adjuvet et sancta Dei Evangelia. » — Const. bavaroise, X, 1 : « Le roi prêle à son avènement... le serment suivant : Je jure de gouverner d'après la constitution et les lois du royaume, aussi vrai que Dieu me soit en aide et son saint Évangile.» G des Pays-Bas, 53; helgct 80; grecque, 36. G. autrichienne, 13 : « L'empereur, à son avènement, jure d'observer la constitution. » G. prussienne, 54 : « Le roi jure en présence des chambres de maintenir la constitution intacte, et de gouverner conformément aux lois. » [C. espagn, de 1876, a. 45.]

* Blackslone, Gomm., I, 7, g 1 et 2, va jusqu'à dire : « Le roi n'est pas seulement incapable de faire, mais même de vouloir rien d'injuste. » — Gette théorie ne s'est répandue en Angleterre que dans les derniers siècles. L'ancien « Miror of Justice )) parle encore (( du tort fait par le roi. ))

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est bien plus idéocratigue que monarchique. Faut-il que le droit public s'appuie ainsi sur des formules absurdes ou sur de mystérieux symboles ? Pour que le roi ne fît jamais d'injustice, il faudrait lui interdire toute action, le dépouiller de sa volonté", en faire une vaine idole qui abrite des ministres tout-puissants. Mais par le fait, on détruit toute la valeur du gouvernement individuel, on anéantit la monarchie K La vérité, c'est que le prince ne doit pas commettre d'injustice. La fiction qu'il ne peut est dangereuse, indigne du prince et de la nation.

8. Le prince est irresponsable, non parce qu'il est infaillible, mais parce que, dans le système public moderne, il n'existe aucune juridiction qui lui soit supérieure; parce que, dans l'État actuel, un procès contre le prince compromettrait bien davantage la paix publique que l'impunité de quelques actes injustes ou dommageables. Le principe de l'irresponsabilité pourrait être abandonné sans péril, s*il existait un friftunaiin^^national suprême qui y dominant de haut les États particuliers, pût faire respecter l'éternelle justice par les chefs eux-mêmes des nations sans les précipiter dans l'anarchie. L'empire romanogermanique nous en offrait un lointain modèle. Le gouvernement individuel de la monarchie n'en serait que meilleur, car la conscience de la responsabilité excite les forces pour le bien. Le prince irresponsable d'Angleterre choisit simplement ses ministres dans la majorité parlementaire ; le président responsable des Ëtats-Unis les choisit suivant son libre arbitre ; en France même, le président responsable a souvent osé et risqué plus que le prince irresponsable ^.

Lirresponsabilité du monarque n'est donc point une exigence idéale du principe monarchique ; devant Dieu et devant thistoirCj k$ princes ni les peuples ne sont irresponsables 3. Elle est simple-

* Stahl, das monarch. Principy 2 9 : « Cette élévation du roi serait celle du pias haut bouton d'un clocher, dont nul ne s'inquiète. »

2 Louis-Napoléon s'est prononcé très nettement dans sa proclamation du 14 janvier 1852 : (( Écrire en lôte d'une charte que le chef est irresponsable, c'est mentir au sentiment publie, c'est vouloir établir une fiction qui s'est trois fois évanouie au bruit (les révolutions. » Mais la France elle-même n'a point encore su donner une formule organique de cette responsabilité. [Ceci fait allusion à l'empire ; quant au président de la république actuelle, voy. 1. const. du 16 Juillet 1875, a. 12 et p. 14t.]

3 Les maîtres du monde eux-mêmes n'échappent pas à cette censure, souvent

ment un mal moindre qu'une responsabilité encore difficile à organiser pratiquement, à cause des lacunes présentes du droit des gens. Elle n'est pas d'ailleurs absolue. La tyrannie manifeste autorise la résistance, et la révolution est parfois un juge dans l'histoire des peuples.

9. Contrairement au droit public romain, le droit moderne place, à côté du prince irresponsable, des ministres et des conseils responsables.

Le prince constitutionnel ne peut, du moins en règle, faire aucun acte de gouvernement sans le concours d'un ministre, responsable de sa légalité, et par suite, peu disposé à violer le droit. Cette remarquable invention du monde nouveau, qui limite indirectement les pouvoirs de prince, fut accueillie avec succès à l'époque même où l'ancien principe germanique de la respon* sabilité royale pâlissait devant l'idée grandissante de la souveraineté. Elle crée une garantie importante, bien que parfois insuffisante. Dans les temps ordinaires, la seule pensée de cette responsabilité retiendra le prince ou la cour sur la pente de tentatives mauvaises, et rappellera les ministres à la prudence. Son action morale est bien plus grande qu'on ne le croirait d'après les procès rares et diificultueux qu'on a fait aux ministres. Mais il faut se rappeler qu'elle peut devenir inefficace, spécialement quand le prince se passe du concours de ses ministres et trouve néanmoins obéissance ' ; et de plus, qu'elle tend à grandir l'influence des ministres au point de déplacer — il en est des exemples — le centre de gravité du gouvernement, de le porter du roi à ses agents *.

étroite ou prévenue, de l'opinion du jour, que Shakespeare peint si bien par la bouche de Henri Y (acte IV, i).

* Très intéressantes sont les délibérations de la Constituante française sur la responsabilité du prince, après les événements du 10 août et quand il fut devenu certain que le roi, pour se sauver, s*était allié à l'étranger. Mais la force brutale des passions surexcitées trancha la question et anéantit à la fois le roi et la royauté. L'Électeur de Bavière, Maximilien /«r, dans ses Conseils et remontrances, voit clairement combien peu la responsabilité des ministres couvre effectivement le prince : « Ex ministrorum delictis publicum dedecus et culpae nomen ad principem redit, qui si prohiber^ possit, ne délinquant, delicta quae non aroet probare, immo aliquando jubere credittir. »

? Con^p. vol. 1. L. VI, }6, e^ iqf. L. lY, ^ et 6-

LE CHRF de L^ÉTAT. 141

10. Les républiques modernes proclament généralement la responsabilité des chefs du gouvernement. Ceux-ci peuvent être actionnés personnellement et dans les formes ordinaires, soit en matière civile/ soit pour tout délit de droit commun. Sous ces deux rapports, ils sont absolument assimilés aux simples particuliers. Mais même dans la république, une procédure spéciale devient indispensable pour sauvegarder les rapports naturels des pouvoirs, quand la responsabilité invoquée est relative à des actes officiels, aux devoirs publics. Autoriser absolument les tribunaux à intervenir à leur sujet, ce serait leur subordonner le gouvernement, renverser toute hiérarchie. La justice ordinaire est d'ailleurs peu capable d'apprécier des actes politiques '.

Aussi, dans la plupart des constitutions suisses, les gouvernants sont-ils déclarés responsables devant les grands-conseils ou le corps législatif suprême *. Le président et les hauts fonctionnaires des États-Unis sont responsables devant le sénat, sur la plainte de la chambre des représentants ^.

< Comp. inf. L. ÎV, c. 6.

3 P. ex. const. zurichoise de 1831, § 41 : « Le grand conseil fait des remontrances an gouvernement et au tribunal suprême qui violent la constitution, les lois, ou leurs devoirs fonctionnels ; il peut en décréter les membres d'accusation par devant lui. »

' fonst. féd,f f, 3 : « Le sénat aura seul le pouvoir de juger les accusations » pour cause politique. II, 4 : « Le président, le vice- président et tous les fonctionnaires civils seront révoqués si, h la suite d'une mise en accusation, ils sont convaincus de trahison, de dilapidation du trésor public ou d'autres grands crimes ou délits. » Comp. 5(ory, III, 10, § 102 et ss., et const. française de 1848, art. 68 : « Le président de la République, les ministres, les agents et dépositaires de l'autorité publique, sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de tous les actes du gouvernement et de l'administration. » 91 : « Une haute cour de justice juge sans appel ni recours en cassation, les accusations portées par l'assemblée nationale contre le président de la République ou les ministres. » 92 : « La haute cour est composée de cinq juges et de trente-six jurés. » [Const. de 1875, I. du 25 février, art. 6 : « Les ministres sont solfdairement responsables devant les chambres de la politique générale du gouvernement, et individuellement de leurs actes personnels. Le président de la République n'est responsable que dans les cas de haute trahison. » L. du 16 juillet, 12 : « Le président de la République ne peut être mis en accusation que par la chambre des députés et ne peut être jugé que par le sénat. Les ministres peuvent être mis en accusation par la chambre des députés pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions. £n ce cas, ils sont jugés par le sénat. »]