Gouvernement politique

Le gouvernement n*est pas seulement une somme de pouvoirs, mais un centre achevé, un foyer commun qui envoie ses rayons en tous sens. Dans la monarchie, cette pleine unité se concentre dans un seul. Le monarque a une part principale à la législation : il a l'initiative et seul il a la sanction. Comme chef du gouvernement, il promulgue les lois pour les faire reconnaître et exécuter. L'organisme entier est visiblement représenté dans sa personne ^ La république elle-même qui tantôt, comme l'Amérique du Nord, transforme la sanction en un vcîo restreint, tantôt, comme la Suisse, la supprime absolument pour ne laisser subsister que l'initiative, accorde cependant toujours la promulgation des lois au gouvernement^.

Le pouvoir du prince à l'intérieur est loin d'être un simple pouvoir d*exéculion^. Le prince organise, commande, protège, prend soin^ administre. Toujours actif, il se meut et décide librement, avec indépendance, dans les limites que la loi trace.

(a) Amtshoheit, Ehrenhoheii, dit le lexie. Comp. vol. I, p. 421. « Comp. L. Il, c. 9.

2 Ibidem.

3 Vol.l. L. VII, c 7.

1. La royauté est la source de toutes les autres fonctions publiques ; elle nomme à tous les emplois ; tous lui sont subordonnés ; tous ils dérivent d'en haut. Ce principe, qui est le ferme appui de son unité, n'a été pleinement restauré que par la monarchie moderne*.

Le prince constitutionnel a donc une large influence personnelle sur les affaires publiques. Plus l'emploi est élevé, plus il lui donne l'empreinte de sa volonté. C'est ainsi qu'il nomme et renvoie librement ses ministres, organe de son gouvernement. Sans doute, un prince sage ne se laissera guider ici ni par son caprice ni même par ses sympathies personnelles, mais avant tout par l'intérêt public. Il s'efforcera donc de demeurer en harmonie avec les chambres. Mais il n'a nullement le devoir légal de choisir ou de renvoyer ses ministres suivant les vœux des majorités parlementaires^. L'assentiment du n^inistère qui tombe n'est pas nécessaire non plus pour la désignation du nouveau : ce dernier peut contresigner lui-même sa propre nomination. Il suffit qu'elle soit revêtue d'une signature responsable.

Le prince nomme aux emplois avec le concours de ses ministres. 11 ne se borne pas à approuver leur choix. Il peut prendre l'initiative, proposer lui-même, rejeter leurs présentations. Le sage exercice de ce pouvoir est une grande qualité princière. Le monarque y trouve une haute satisfaction, une action puissante sur le bien public.

Le président des États-Unis nomme également à tous les emplois, mais il lui faut l'assentiment du sénat pour certaines nominations importantes; et de plus, le congrès peut attribuer le choix de certains fonctionnaires inférieurs à des cours de justice ou aux chefs des départements ministériels^. Le droit du gou-

* Comp. vol. I, p. 374. Montesquieu, Esprit des Lois, U, 4. Blackslone, \, 7, 4. Consl. espagnole de 1826, 7, 5, 3» ; autrichienne, 10 ; prussienne, 47. La consl. belge, 66, restreint davantage le pouvoir du roi : [« 11 ne nomme à d'autres emplois (que les grades dans l'armée et les emplois d'administration générale) qu'en vertu de la disposition expresse d'une loi. »]

2 Comp. vol. L L. VI, c. 6, et infrà L. IV, c. 1.

3 Constit., II, 2 : (( Il nomme, du consentement du sénat, les ambassadeurs, les autres agents diplomatiques et les consuls, les juges des cours suprêmes, et tous autres fonctionnaires aux nominations desquels il n'aura pas été pourvu d'une autre

vernement est beaucoup plus restreint en Suisse, où nombre d'emplois sont poiirvus soit par les corps représentatifs soit par Télection populaire, ce qui donne moins d'harmonie aux organes publics, et peut même énerver le gouvernement par la sourde lioslililé de ses agents.

2. Le roi confère et distribue les dignités et les honneurs, noblesse^ ordres, rang, litres et autres distinctions semblables'. Cest son beau privilège que de pouvoir rechercher le mérite personnel, l'encourager, l'honorer publiquement. En Texerçant avec intelligence et grandeur, il anime le talent, il fortifie la vertu, image de la justice divine qui récompense le bien. Malheureusement des abus fréquents et certains préjugés des hautes classes ont discrédité ce pouvoir, qui devrait être épuré, non détruit. Si l'on ne veut pas supprimer les simples distinctions de cour, du moins faudrait-il en séparer nettement les ordres de mérite, les rattacher à des conditions sérieuses, les pourvoir d'avantages réels 2.

manière...; mais le congrès peut par une loi attribuer les nominations des employés subalternes au président seul, aux cours de justice ou aux chefs des départements. » Const. française de 1848, 64 :*(( Le président de la république nomme et -révoque |es ministres. Il nomme et révoque, en conseil des ministres... les fonctionnaires d'un ordre supérieur et sur la propOiiition du niini&trc compétent, dans les conditions réglementaires déterminées par la loi, les agents secondaires du gouvernement. )) [Const. de 1875, 1. du '25 février, art. 3 : « Le président nomme à tous les emplois civils et militaires. »]

< Dlackslonej 1, 7, 4. Russel, Const. angl., c. 34. Const. suédoise, 37; hollandaisBy G3 et 64; portugaise, 75, 10 ; prussienne, 50.

' ^ CVsl ce que Napoléon» en fondant la Légion d'honneur, avait très bien compris, et le maintien de celle-ci dans la consliiuiion républicaine de 1848 elle-même (§ 108), témoigne en faveur de ce principe. Sans doute, on ouvre ainsi un certain champ à la vanité; mais lant que celle-ci ne sera pas arrachée du cœur humain, mieux vaut lui montrer un but élevé. Napoléon disait à Sainte-Hélène (Las Cases, Mémoires, V, p. 39) : a Les nations vieilles et corrompues ne se gouvernent pas comme les peuples antiques et vertueux (?); pour un aujourd'hui qui sacriAerait tout au bien public, il est des milliers et des millions qui ne connaissent que leurs rntéréis, leurs jouissances, leur vanité ; or, prétendre régénérer un peuple en un instant et en poste serait un acte de démence. Le génie de l'ouvrier doit être de savoir employer les matériaux qu'il a sous la main, et voilà un des secrets de la reprise de toute» les formes ntonaichi.quis, du lelour des litres, des croix, des cordons. Au point de civilisation où nous demeurons aujourd'hui, ils sont propres à appeler les respects de la multitude tout en commandant le respect de soi-même, m Il n'est guère de peuple, les Chinois excepté, qui tienne autant aux titres que les

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3. Les Français entendent par « gouvernement politique » la haute direction de TÉtat, distinguée de la simple administration qui agit dans le détail des affaires. Le gouvernement politique trace les grandes lignes ; il marque le cadre dans lequel Tadministration se meut ; il se guide par des idées; il sauvegarde des intérêts politiques. Tantôt il donne l'impulsion aux travaux de toutes sortes d*administration ou de législation, tantôt il arrête une activité mauvaise. Aussi les ministères politiques sont-ils très différents des simples ministères d'affaires. Il faut aux premiers Tart et le sens de Faction ; aux seconds, des connaissances techniques surtout.

La politique gouverne; l'administration travaille. L'une donne la direction, le but; l'autre veille aux détails de l'exécution. On peut comparer celle-là au chef d'industrie qui indique la matière première à employer, les marchandises à fabriquer; et la seconde à ses ouvriers qui, chacun dans sa partie, exécutent les ordres reçus.

Aucune sphère de l'administration n'est absolument indépendante du gouvernement politique. Mais l'administration a également ses droits, soit que l'affaire purement technique ne comporte aucun arbitraire, soit que la loi ait réglé la matière. Le gouvernement politique lui-même, ne peut se mouvoir que dans le cadre de la constitution et de la loi '.

Allemands, et cependant TAsseniblée de Francfort (1848) imagina d'abolir tous les titres sans fonction: les peuples font ainsi parfois des bonds d'un extiéme à Tautre. [Les const. suisses de 1848, art. 12, et de 1874, a. 12, défendent aux a membres des autorrtés fédérales, aux fonctionnaires civils et militaires » de recevoir ni titres ni décoration d'un gouvernement étianger. — La Suisse n*a d'ailleurs aucun ordre national.] * D'excellentes observations dans Vivien, Éludes administ. Paris, 1859, 1, 30.