CHAPITRE PREMIER

Ministres et ministères.

1. Notre système ministériel appartient au droit moderne; mais comme son nom Tindique, il a ses racines dans le moyen âge.

La royauté féodale réclama de bonne heure les utiles services (ministeria) des quatre offices traditionnels de cour. Le maréchal (de mari'Scalc ou palefrenier), et en France le connétable (de cornes stabuli), qui avait la surveillance des chevaux et de la cavalerie, devint petit à petit le chef de Tarmée. Le sénéchal ou truchsesz^ d'abord chef de l'office du roi et chargé de présenter les mets à sa table, obtint ensuite la surveillance du palais et de la maison du roi, et finit par juger en son nom. Le chambellan qui veillait au logement du roi, devint son trésorier particulier, puis celui de tous les revenus de sa cour, enfin son ministre des finances. Uéchanson du roi acquit la surveillance des domaines et des revenus en nature (dîmes et cens).

Ces offices furent confiés par les petits dynastes à leurs gens de service (ministeriales), par les rois à leurs gentilshommes, même à des princes; et ils devinrent successivement héréditaires comme un patrimoine.

Plusieurs grands offices avec des attributions variées s'y ajoutèrent dans la suite. Ainsi :

a) Le chancelier (cancellarius), simple secrétaire à Torigine, puis chargé de la correspondance du prince avec les cours étrangères, et enfin de la direction des plus hautes affaires diplomatiques. Cette fonction appartenait en Allemagne aux princes Électeurs ecclésiastiques, tandis que les quatre premières se partageaient entre les Électeurs laïcs ; en France et en Angleterre, elle échut fréquemment aussi à des princes de l'Église. Elle eut ainsi l'avantage de ne pas devenir héréditaire.

b) Des offices militaires, généraux et amiraux :

c) Certaines hautes fonctions judiciaires, personnelles et non héréditaires, par exemple, les juges de cour (Hofrichter).

d) Les offices de finance des trésoriers et des intendants généraux :

e) Le maître des cérémonies (Oberhofmeister, Hofmeister), souvent nommé à titre personnel et sans hérédité.

Tous ces offices furent d'abord Je monopole des vassaux et gens de service. Mais depuis le xv« siècle, on les voit souvent confiés aux légistes (doctores juris), et le mérite personnel l'emporte petit à petit sur le principe héréditaire et les liens des ordres.

2. Ainsi se développa l'institution des conseillers auiiques ou privés (Hofrâthe, Geheimrâihe), dont le roi prenait librement Tavis, et qu'il chargeait à l'occasion de missions spéciales. La plupart d'entr'eux demeuraient habituellement à la campagne, dans leurs domaines. Plus tard ils formèrent un collège siégeant dans la capitale, ayant ses membres permanents.

Tel fut le conseil aulique {Ho frath] créé à Vienne par l'empereur Maximilien, et qui réunissait dans son sein, avec les ministres de l'empire et des divers pays de la couronne, titulaires des grands offices, des magnats considérés et des docteurs en droit. Tels furent encore, en France, le conseil du roi, en Angleterre, le privy council, en Prusse, le Ministerzalh créé par l'électeur Joachim Frédéric.

Sous l'absolutisme royal grandissant alors, l'on vit souvent un ministre capable et énergique s'élever au-dessus de tous les

autres et diriger TËtat avec l'assentiment du roi : ainsi le cardinal Volsey sous Henri VIII, le comte Leicester sous Elisabeth, Lord Stafford sous Charles !•'; puis, avec plus de bonheur, les cardinaux Richelieu et Mazarin sous Louis XIII et pendant la minorité de Louis XIV, le comte Schwarzenberg sous l'électeur George Guillaume de Prusse, le prince Kaunitz sous Marie Thèrèze d'Autriche.

Sous Louis XlVy cependant les choses prirent une tournure nouvelle. Le roi voulant gouverner par lui-même, se garda de remplacer Mazarin. Il écarta Tinfluence des offices héréditaires de cour et fit ses ministres effectifs de ses secrétaires d*État, hommes rompus aux affaires, choisis moins parmi les grands que parmi les capables. C'est ainsi que la classe moderne des fonctionnaires prit la place de l'ancienne aristocratie.

Guillaume III d'Angleterre accomplit une réforme analogue, mais en harmonie avec la constitution parlementaire de son royaume. Il prit pour ministres dirigeants les chefs de la majorité du parlement, assurant mieux ainsi leur indépendance, et les appuyant sur la représentation nationale.

Ce fut d'abord le système français qui prévalut sur le continent. Les ministres y furent surtout des serviteurs du roi. Mais le régime constitutionnel est venu donner à nos chambres une influence analogue, quoique inférieure, à celle des chambres anglaises, et nos ministres, pour être plus étroitement unis au corps des fonctionnaires et en présence d'une représentation qui ne veut ni gouverner ni administrer, ont cependant acquis une situation essentiellement intermédiaire entre le roi et celleci, et sont de véritables serviteurs de VÈtaL

3. Les ministres aident le chef de l'État dans toutes les branches de son activité publique. Sous le régime constitutionnel, le prince ne peut faire aucun acte public sans leurs concours. Même règle, en général, dans les républiques qui ont un chef individuel ; seulement, comme ce dernier est lui-même responsable, il a aussi la main plus libre à l'endroit de ses ministres.

Les ministres d'ailleurs ne sont point des instruments sans volonté. Ils ont à examiner par eux-mêmes, en hommes d'État, en serviteurs de la chose publique ce qui est juste, légal, utile

au bien général, k soutenir leurs convictions même contre le

prince.

Le bon accord du roi et des ministres dans les questions prin* cipales est indispensable à l'efficacité de Faction gouvernementale. Par suite, le roi les choisit librement, et sans pouvoir contraindre personne à en accepter les fonctions. Une confiance réciproque doit régner entre eux. Mais il n*est pas besoin d'une familière intimité ou d'une amitié personnelle. Il suffit que le prince croie son ministère propre à la conduite des affaires, et que ce dernier sache que le prince n'entrave pas son action ni ne lui refuse son appui.

4. La répartition des affaires peut être faite diversement. Mais il est bon que chaque catégorie importante trouve dans un ministre son centre et son chef, car chacune d'elles réclame tout le dévouement et toutes les forces d'un homme. Les départements habituels sont :

a) L'extérieur (dos Aeusere) qui comprend les relations avec l'étranger, les négociations diplomatiques, et dans les États composés, les rapports organiques entre le corps fédéral et les Ëtats particuliers [?] ;

b) Vintérieur qui embrasse tout l'organisme et l'activité du gouvernement à l'intérieur, sauf certaines branches importantes qui en sont détachées pour former des ministères spéciaux ;

c) La guerre, pour l'organisation et les fonctions militaires de l'État;

d) La police^ parfois aussi traitée comme une subdivision de rintérieur et de la justice ;

e) La justice, pour la part que le prince y a conservé;

f) Les financesj qui perçoivent et administrent les revenus et la fortune de l'État;

g) Les cultes, pour les rapports de l'État avec la religion, rÉglise, les sectes, et pour l'ensemble de l'instruction publique;

h) Les travaux publics,Y agriculture et le commerce, ministères que l'État moderne sépare volontiers, en raison de leur importance, de l'intérieur ou des finances;

i) Enfin, Ton connaît encore les ministres sans portefeuille.

appelés à prendre part au gouvernement politique, à le défendre devant les chambres. Hais des ministres sans autre attribution que celle de prendre la parole au parlement (blosse Redeminister), sont une création peu recommandable du régime napoléonien, propre à multiplier le goût des phrases.

Dans la république, ces attributions sont parfois confiées à un collège ou conseil par nos tendances démocratiques méfiantes de toute concentration individuelle du pouvoir.

Le système prussien unit la direction individuelle du ministre à la délibération collégiale de conseils des ministères.

4. Tous les ministres ont leur centre commun dans le chef de l'État, qui demeure en relation directe avec chacun d'eux; et il est désirable qu'ils soient d'accord sur la direction à imprimer à la politique générale, car les diverses activités de TËtat réagissent naturellement Tune sur l'autre. Aussi le système d'un ministère homogène qui les unisse et les fasse délibérer en commun dans les cas importants, présente-t-il de grands avantages. Cependant qu'on se garde d'aller dans cette voie jusqu'à remplacer ou supprimer Tunité plus haute et la puissance du prince. N'empêchez pas les rapports directs du prince avec chacun des ministres; ne le contraignez pas à ne pouvoir renvoyer l'un d'entre eux sans les renvoyer tous.

Le président du conseil des ministres préside le ministère homogène. Le sens pratique des Anglais, pour des raisons de forme surtout, appelle volontiers à ces fonctions un personnage qui se distingue surtout par sa grande situation sociale. Ailleurs au contraire, cette présidence est généralement attribuée au chef réel de la politique gouvernementale. La manière anglaise a le double avantage de moins provoquer les susceptibilités du prince, et de moins exposer le ministre dirigeant aux coups de ses adversaires ^ Mais le second système assure mieux l'unité

< Prédérie le Grand s'en exprime ainsi dans VAntimachiaveUy c. 22 : « Le roi qui a assez de santé, des organes en même temps assez vigoureux et assez déliés pour soutenir le pénible travail du cabinet, manque k son devoir s'il se donne un promis ministre ; mais je crois qn'un prince qui n'a pas ces dons de la nature se manque à lui-même et à son peuple, s'il n'emploie pas tout ce qu'il a de raison à oboisir un homme sage qui porte le fardeau dont le poids serait trop fort pour ion maiire.»

du ministère, et semble plus conforme à la nature des choses.

5. Le ministre présente ses projets à la sanciwn du roi, et contresigne Tordre signé par lui. Le prince a un droit entier d'examen et peut librement repousser le projet. Un refus isolé n'est point en lui-même un acte de méfiance à l'endroit du ministre et n'entraîne pas nécessairement sa retraite. Celle-ci ne s'impose qu'en présence d'une divergence permanente sur le gouvernement politique lui-même.

Le roi peut aussi prendre l'initiative d'une mesure, demander un rapport, une étude, un projet. De son côté, le ministre doit exprimer courageusement sa pensée, avertir respectueusement, au besoin refuser son concours.

Le prince s'en fiera à ses ministres pour les menues questions courantes. Mais la monarchie n*est une vérité que si la politique générale, l'ensemble de la direction et le bien public forment son constant souci et s'il sait y faire sentir sa valeur personnelle ^

6. Le ministre compétent contresigne^ et prend ainsi la responsabilité de l'acte sans pouvoir alléguer qu'il n'a fait que se soumettre à la volonté royale. Néanmoins, l'acte émane du roi quant à l'autorité formelle dont il est revêtu et quant aux effets bienfaisants qu'il peut produire.

Le ministre est responsable :

a) Devant Vopinion publique qui, surtout par la presse libre, l'observe avec des yeux d'Argus. Toutes ses démarches sont exposées à une critique ardente, souvent amère. Le prince, irresponsable, ne le couvre point, eût-il donné un ordre formel.

b) Devant les chambres^ organe légal des griefs de la nation,

* LeUre de la reine Victoria^ écrite en t850, et communiquée au parlement en février 1852, à Toccasion de la question grecque : « La reine exige que lord Palmerston lui indique clairement les motifs des mesures qu'il propose, pour qu*elle sache clairement à quoi elle donne sa sanction. En outre, quand elle a sanctionné une mesure, le ministre ne doit plus la changer ou la modifier arbitrairement. Ce serait un manque de sincérité envers la couronne qui forcerait la reine, usant de sa prérogative constitutionnelle, à renvoyer son ministre. La reine veut avoir connaissance de ce qui se passe entre le lord trésorier et le ministre des affaires étrangères, avant que leurs tractations puissent servir de base à d'Importantes décisions, et recevoir en leur temps les dépêches de l'extérieur et les projets de réponse. »

qui témoignent au besoin leur mécontentement par des votes de défiance.

11 est à désirer que les ministres aient toujours la confiance des chambres, de peur que des mesures utiles ne soient repoussées en haine de ceux qui les proposent; et Ton comprend qu*un ministère frappé d'un vote catégorique de défiance se retire. Mais les circonstances peuvent lui faire un devoir de rester à son poste ce nonobstant. On l'a vu même en Angleterre, où cependant le régime parlementaire, par des causes historiques, domine plus peut-être que la monarchie constitutionnelle ne le comporte, et où la retraite d'un ministère frappé d'un vote hostile est si ancrée dans les mœurs. Plus d'un ministre anglais et le grand Pitt lui-même ont conservé les rênes du pouvoir malgré la majorité de la chambre basse*. D'ailleurs, l'application ri-;oureuse de la règle offre moins d'inconvénients dans ce pays que sur le continent, à cause du grand nombre de ses hommes d'État et de son aristocratie ancienne, riche et puissante, dont les usages et les intérêts bien compris repoussent toute opposition outrée. Dans les Ëtats romains ou germains du continent, moins bien unis et plus démocratiques, les exceptions pourront être plus fréquentes. La Prusse n'aurait pas eu ses triomphes de 4866 et n'aurait pas fondé la nouvelle Allemagne, si le comte Bismark n'avait pas lutté pendant des années contre la méfiance hostile drf la chambre des représentants. Il demeure vrai néanmoins qu'aucun gouvernement ne saurait se passer d'une manière permanente de l'appui de celle-ci, et que la situation normale veut que les ministres aient à la fois sa confiance et celle du prince.

c) Devant la haute cour de justice, sur une accusation publique. Certaines constitutions accordent cette accusation à chacune des deux chambres, d'autres à l'une d'elles seulement, d'autres encore, système trop restrictif, exigent leur double assentiment.

* La chambre dit alors dans son adresse au roi « que le maintien d'an ministère qui n'a plus la confiance des représentants de la nation, est préjudiciable au bien public. » Mais Pitt reconquit la confiance de celle-ci, et les nouvelles élections lui assurèrent une majorité. » (Ersk, May, Verf-Gesch., I, 56.)

2 Comp.'A. 17. Mohl, Gesch. u. Litt. d. Stratsw., Il, 160.

On ne s'accorde pas davantage sur la composition de la cour de jugement (chambre haute ou cour spéciale) ^

6. La responsabilité judiciaire des ministres est déterminée, suivant les pays, d'après les principes du droit pénal ou du droit public. Pour qu'elle soit invoquée^ il faut d'ailleurs qu'il y ait eu faute fonctionnelle; en présence d'un simple délit de droit commun, la loi générale suffirait.

Le premier système considère les actes des ministres surtout au point de leur légalité; il fait de la violation de tordre juridique la base principale ou exclusive de l'accusation ; il érige même en délit ministériel certaines violations qu'un simple particulier commettrait impunément.

Cette manière oublie que c'est parfois en s'inspîrant du salut de l'État ou des intérêts publics, qu'un ministre écarte ou viole la lettre de la loi. Dans ces cas, les chambres oseront-elles accuser ? Et si elles accusent, les juges ne refuseront-ils pas de condamner ? En outre, ce qui est grave, ce système ne considère que les violations du droit formel et n'atteint pas le mauvais gouvernement.

L'autre système, plus sage, s'attache principalement à la conduite politique du ministre. Il ne le rend pas responsable de tout insuccès, ce qui serait immérité. Mais il sait qu'une administration malhabile peut amener des désastres tout en respectant le droit formel, et il pense qu'un ministre répond aussi de Yintelligence de sa gestion, comme un administrateur de la chose d'autrui. Il veille donc à écarter du pouvoir le ministre incapable, fût-il honnête et n'eût-il violé aucune loi.

La Suède a réglé organiquement cette double face de la res- . ponsabilité. L'accusation émane toujours du bureau de la diète. Mais la mauvaise gestion est jugée par celle-ci, la violation de la constitution ou de la loi, par la cour suprême de justice sur les réquisitions du ministère public. La diète peut recommander au roi de destituer les ministres [conseillers d'État] incapables, et ceux-ci sont alors généralement forcés de se r^irer. La cour de justice applique la loi et prononce la peine*.

« Sup. L II, 10.

3 Lindbtad, Rev.étrang. et franc, de Fœlix, lU, 59. Const. suédoise, 109 et 107.

Le système anglais ne fait aucune distinction de ce genre : la chambre des lords y est juge de toute accusation formulée par la chambre basse contre les ministres. Les Anglais n'ont pas cru qu'il fut d'ailleurs désirable de déterminer d'avance les cas d^accusation. Ils ont préféré la liberté d'agir en chaque espèce suivant les besoins ^ Leur jurisprudence autrefois dure jusqu'à la cruauté, est aujourd'hui plus humaine.

Les Américains du Nord ont perfectionné ce système lorsque, tout en conQant à leur sénat les deux faces, juridique et politique, de Taccusation, ils ne lui ont permis de prononcer que la peine politique de la révocation et de Vincapacité, laissant au jury de droit commun l'application de la peine criminelle s'il y a lieu.

En France y l'accusation, confiée à la chambre des députés et portée devant la chambre des pairs, ne pouvait se baser que sur des crimes d'État (trahison, concussion, prévarication). Mais la notion en était si large qu'elle s'étendait à la jnauvaise gestion elle-même. La trahison comprenait tous les attentats contre la sûreté du roi ou de l'État, ou contre la constitution; la concussion, toute perception illégale d'impôts, toute soustraction ou détournement de deniers publics; la prévarication, toute violation de la loi, abus d'autorité ou préjudice grave aux intérêts de l'État*.

* Comp. Lord Russel, Histoire de la const. angl., 19. Certains juristes anglais voulaient aussi restreindre les cas de responsabilité aux violations du droit commun. 0. de Kerchove, De la respoiis. des minis. Gand, 1867. Samuely, das Princip der Ministerverantw., Berlin 1869. Bluntschli, vo Verantwortiichkeit dans le D. Statswôrterbuch.

2 Comp. Rauter, ddns la Revue de droit ée Mittermaier, VII, 99; VIII, 199; IX, 210. Const. portugaise^ 103.

[On sait que les art. 55 et 56 de la charte de 1814 étaient ainsi conçus: Art. 55. (( La chambre des députés a le droit d'accuser les ministres, et de les traduire devant la chambre des pairs, qui seule a celui de les juger. » Art. ^6. u Ils ne peuvent être accusés que pour faits de trahison ou de concussion. Des lois particulières spéciUeront celte nature de délits et en détermineront la poursuite. )> Ces lois ne furent point édictées, et l'arrêt qui condamna les nunistres de Charles X porte textuellement : « Considérant qu'aucune loi n*a déterminé la peine de la trahison, et qu'ainsi la cour est dans la nécessité d'y suppléer. » La charte de 1830 conserva l'art. 55, qui devint son art. 47, et supprima l'art. 56 « comme restrictif du droit d'accusation ; » d'où il suivait que le droit d'accusation n'était plus restreint

En Allemagne ^ on relève surtout le point de vue juridique et Ton néglige trop le côté politique. L'affaire est généralement confiée tout entière à une cour judiciaire {Stats gerichtshoff): Bade seul peut-être fait exception : la chambre des députés y peut accuser les ministres dont la mauvaise gestion devient un danger public, et le jugement est dévolu à la chambre haute unie à un certain nombre de juges supérieurs ^.

7. Les constitutions récentes, pour éviter que la responsabilité ministérielle ne devienne illusoire, restreignent ou suppriment généralement ici le droit du roi à! amnistier ou de faire grdce^,

aux faits de trahison et de concussion (Carette, Lois annotées). La const. de 1848 porte, a. 68 : « Le président de la République, les ministres, les agents de Tautorite publique, sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de tous les actes du gouvernement et de V administration. » D'après la c. de 1875, 1. du 25 fév., art. 6 : (( Les ministres sont solidairement responsables devant les chambres de la politique du gouvernement, et individuellement de leurs actes personnels. » — 1. du 16 juillet, a. 12 : « Les ministres peuvent être mis en accusation par la chambre des députés pour crimes commis dans Texercice de leurs fonctions. En ce cas, ils sont jugés par le sénat. » — Une loi déterminera le mode de procéder pour l'accusation, rinstruction et le jugement. De même const. espagnole de 1876, 45 : (( En dehors de la puissance législative qu'elles exercent d'accord avec le roi, les Gortès. 3<» Déterminent la responsabilité des ministres, qui sont accusés par la chambre et jugés par le sénat, ni

* Const. prussienne, J 61.

3 Loi de 1868. Gomp. Rapport de Bluntschli à la lr« Chambre.

3 Cette défense est déjà dans le statut anglais de 1690. — Const. belge, { 89 et 91. — portugaise de 1826, § 105. [La const. française de 1875 ne fait pas cette restriction; voy. l'art. 3, 1. du 25 fév.; la const. de 1848 voulait que le président de la R. n'exerçât jamais le droit de grâce qu'après avoir pris l'avis du conseil d'État (art. 55).]