CHAPITRE II

Conseil d'État.

i. On soutient volontiers de nos jours que le conseil d'État est devenu un rouage inutile. N'avons-nous pas des chambres pour discuter les lois? des ministres pour les préparer, ainsi que les ordonnances? Les autres attributions de ce conseil ne pouvaient-elles pas être confiées aux différents départements ministériels?

Il faut convenir que le conseil d'État n'a plus son ancienne importance. Sous la monarchie absolue, il remplaçait dans une certaine mesure nos chambres modernes. Mais est-ce à dire qu'il soit devenu superflu, même pour la législation ? Les projets de loi émanent le plus souvent du gouvernement, et un bon projet a une importance capitale. Or, le conseil d'État a précisément pour mission de délibérer et de préaviser sur les projets. Le ministre peut bien donner l'impulsion, montrer le but, diriger le travail ; mais pour mûrir l'œuvre, il faut la mettre aux mains d'esprits calmes et réfléchis, éloignés des agitations du moment, des vives passions de parti, et versés dans la pratique des affaires. Les chambres seraient incapables de remplir cette mission. Un conseil spécial d'experts pour chaque aff'aire manquerait d'une vue d'ensemble. Enfin ne faut-il pas que les ministres, qui souvent ne font que passer aux affaires, trouvent dans un

grand corps permanent une barrière qui protège l'État contre des innovations arbitraires ou irréfléchies ^ ?

Le conseil d*État entoure donc utilement le prince de ses reflexions, de sa science et de sa sagesse, de même que les chambres expriment les intérêts et les opinions du peuple. Napoléon I" rappelait « sa pensée en délibération d et ses ministres étaient « sa pensée en exécution. »

2. Le conseil d'État délibère sur les ordonnances générales du gouvernement. Il joue ici, en quelque sorte, le rôle des chambres dans la confection des lois. La décision sans doute appartient au monarque, mais il s'éclairera auparavant des avis de son conseil.

3. Parfois encore, le conseil d'État est ou doit être consulté sur les mesures extraordinaires de salut public. Trop de hâte et trop de lenteur seraient également dangereux. Il faut le tact de l'homme d*État pour choisir Tinstant et la mesure. On peut donc poser en principe qu'une décision qui doit suspendre le cours régulier des lois et sauver l'État par une dictature exceptionnelle, doit être délibérée en conseil d'Étal, ce qui n'empêchera pas d'en garder le secret jusqu'au moment voulu. Mais la décision elle même doit rester au monarque, sous peine d'énerver le gouvernement.

4. Souvent le conseil d'État est le juge suprême du contentieux administratif (expropriation , impôts, etc.) , de même d'intérêts privés soumis à une surveillance ou à des autorisations spéciales (sociétés anonymes, corporations, conditions de privilèges, etc.).

5. Enfin, ce corps reçoit assez fréquemment un certain contrôle sur la gestion des ministres. Il est important et pour le prince et pour les citoyens qu'une haute autorité puisse leur demander compte de leurs actes et des griefs qu'on formule contre eux ^.

* Rauter, duns la Revue de Mittermaier, XIV, 209, montre que ce soigneux et tranquille examen est indispensable dans nos vieux États européens, dont le droit et la culture sont si diiticiles à embrasser sous toutes les faces.

2 Gneisiy Eng. Verf. u. Yerwaltungsr., II, p. 922, relève les avantages d*uii gouvernement entouré d'un conseil d'État sur un gouvernement de cabinet sans conseil de ce genre.

6. Le conseil d'État est une institution ancienne dans notre Europe. Mais sa composition et ses attributions ont beaucoup varié K II doit être Tintelligence prévoyante de TÉtat, la raison réfléchie qui conseille le prince. Gardez-vous d'en faire simpler ment une retraite ou une récompense pour les services rendus, une sorte de sinécure pour la vieillesse. Composez-le, au contraire, d'esprits politiques mûrs et vigoureux, de jurisconsulles et d'administrateurs éprouvés. Evitez aussi que les ministres n'en deviennent une fraction prépondérante. La direction actuelle et personnelle des affaires qui leur appartient, et ces fonctions de haut contrôle sont très différentes. Mieux vaut que les ministres n'aient que voix consultative dans le conseil d'État*. Enfin, maintenez ce dernier en contact avec les chambres, en y plaçant quelques notabilités parlementaires, pour mieux assurer l'harmonie entre le gouvernement et la législature.

• Voye* dans Schàffner, Recht^gesch., lï, 325 et ss., comment l'ancien conseil du roi (conseil d'État) s'est dégagé en France du Parlement. Napoléon donnait une grande importance à sa création du conseil d'État {Las Cases, Mémor. de Sainte- Hélène, I, p. 343) : (( Il était généralement composé de gens instruits, bons travailleurs et de bonne réputation. — L'empereur employait individuellement les conseillers à tout, et avec avantage. En masse, c'était un véritable conseil, sa pensée en délibération, comme les ministres étaient sa pensée en exécution. Au conseil d'État se préparaient les lois que l'empereur présentait au corps législatif; là se rédigeaient les décrets de l'empereur, ses règlements d'administration publique ; là s'examinaient, se discutaient et se corrigeaient les projets des ministres, etc. Le conseil d'État recevait l'appel et prononçait en dernier ressort sur tous les jugements administratifs ; accidentellement sur tous les autres tribunaux, même sur la cour de cassation. Là s'examinaient les plaintes contre les ministres; les appels même de l'empereur à l'empereur mieux informé. Ainsi le conseil d'État, constamment présidé par l'empereur, et souvent en opposition directe avec les ministres, ou en réformation de leurs actes et de leurs écarts, se trouvait le refuge des intérêts ou des personnes lésées par quelque autorité que ce fût. Et quiconque y a assisté sait avec quelle chaleur la cause des citoyens y était défendue. »

2 Gomp. const. napoléonienne de 18Ô2, a. 53 : a Les ministres ont rang, séance et voix délibérative au conseil d'État. » [L. du 24 mai 1872, portant réorganisation du cons. d'Ét., art. 2 : (( Les ministres ont rang et séance à {'assemblée générale du conseil d'État. Chacun d'eux a voix délibérative, en matière non conlentieuse, pour tes affaires qui dépendent de son ministère. Le garde des sceaux a voix délibérative toutes les fois qu'il préside, soit l'assemblée générale, soit les sections. ))]