CHAPITRE VI

Limites de la juridiction. — Administration pure.

L'État moderne attache une grande importance à la distinction et à rindépendance du gouverneinçnt et de Tadministralion d'une part, des tribunaux de l'autre. Il importe donc de bien marquer leurs domaines. Ni TÉtat antique, qui unissait mdhso\uh\emeniYimperiumei\sijurîsdictio, ni le moyen âge, qui regardait volontiers le gouvernement lui-même comme un juge, n'en avait aussi vivement ressenti le besoin. C'est que la distinction exacte n'est pas toujours facile; les doutes naissent, et tous ne tracent pas la même ligne de démarcation.

Par l'éducation et la profession, les administrateurs s'accordent mal avec les juges. Ceux-ci, habitués à prononcer sur les droits individuels, en étendent volontiers la sphère et repoussent anxieusement tout ce qui semble les blesser. Rangés du côté des droits de VÉtat, habitués à agir en vue du bien public, ceux-là au contraire repoussent les recours judiciaires comme une entrave. Les uns ne veulent voir qu'une affaire de justice dans tout conflit de droit, et n'accordent qu'exceptionnellement à l'administration d'en connaître S oubliant qu'ainsi l'arbitraire

* C'est le point de vue de la constitution de Zurich de 1831, tO : « La faculté de vider une contestation (Streiliges) n'appartient qu'aux tribunaux ordinaires. Sauf ce qui est dit pour les contestations administr^liyes. )>

individuel peut tenir à tout instant Tadministration en échec, et que la compétence du gouvernement est aussi normale que celle de la justice. Les autres donnent une compétence exclusive à l'administration dès que TÉtat est intéressé ou que Tacte d'un fonctionnaire est en jeu.

Pour trouver un principe dirigeant, il faut revenir à l'idée fondamentale de la distinction des pouvoirs et se bien pénétrer de la différence essentielle du gouvernement et de la justice. La question fut éclaircie pour la première fois peut-être par la France de 1789, qui ressentait encore vivement les dangers de Tancienne immixtion des parlements. Pour briser l'ancien ordre des choses, L'État nouveau, voulut faire du bien public son unique loi. Repoussant les empiétements judiciaires, il se jeta dans l'autre excès. Une loi de 1790 (24 août), défendit aux juges « à peine de forfaiture de troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ou de citer devant eux les administrateurs à raison de leurs fonctions. » Nombre d'affaires de justice furent ainsi traitées administrativement. Napoléon, qu'irritait tout obstacle, alla encore plus loin, et le domaine de l'administration devint exhorbitant. L'Allemagne cependant souffrait d'un mal contraire. Imbue des principes du droit civil et appuyée par une indépendance individuelle jalouse, sa jurisprudence exagérait le domaine judiciaire, et devait provoquer une réaction des gouvernants.

L'administration veille au bien public, le tribunal maintient la justice entre les particuliers. L'une part de l'idée de l'État ; l'autre protège les droits privés (justice civile) ou châtie les coupables (justice pénale), et s'adresse toujours aux individus. En d'autres termes, les rapports juridiques de l'État sont de la compétence du gouvernement; ceux des personnes privées appartiennent aux juridictions. Dans l'appréciation des premiers, l'intérêt public a toujours son rôle; le droit établi n'est qu'une condition et une barrière de l'activité du gouvernement, non l'esprit qui l'anime *. Dans les seconds règne l'idée de justice; l'idée du bien public la corromprait. Telle est la différence essentielle entre

< Comp. Stahl, Statslehre, II, 448.

le droit public et le droite civil ou même pénal. Mais le droit administratif proprement dit [comp.^ ch. v), forme une transition entre ces deux domaines : il s'apprécie bien suivant une loi ou une formule juridique, mais Futilité publique vient, secondairement, la restreindre au besoin, car il n'est pas de droit public qui puisse être en contradiction avec la chose et le salut publics (a).

Il suit :

1. Les droits de souveraineté ne sont point soumis à une juridiction. Les conflits dont ils seraient Tobjet ne peuvent guère être tranchés qu'adrainistrativement. Ainsi le pouvoir de police, le pouvoir militaire, etc., sont dans leur sphère absolument indépendant des tribunaux. L'action du gouvernement serait étrangement menacée si ces derniers pouvaient réformer ses règlements, annuler sesmesures de police ou ses commandements militaires.

a) Cette règle souffre cependant une importante exception. Les questions de compétence, même judiciaires, sont évidemment de pur droit public, car elles dépendent de la constitution même de l'État. Mais d'autre part, pour que la justice demeure indépendante, il faut aussi qu'elle puisse défendre et affirmer le cercle naturel de ses attributions contre les usurpations possibles du gouvernement. Les deux autorités sont donc ici sur un pied forcé d'égalité: chacune doit elle-même apprécier sa compétence. De là, conflits possibles, soit positifs, lorsque les deux autorités se déclarentcompétentes, négatifs lorsque toutes deux se déclarent incompétentes.

Dans ces conflits, aucun des deux pouvoirs n'a autorité sur

(a) En regard, mettons les définitions du contentieux adminittratif que éonnent nos auteurs. Bathie, Précis, 4« éd., 1876, p. 148 : (dl y a des cas où V action administrative ne&i limitée ni par des formes exigées à peine d'excès de pouvoir, ni par la loi reconnaissant certains droits, ni par ui; contrat passé entre Tadministration et les particuliers; elle est alors purement discrétionnaire,., et aucun recours juridique n'est accordé aux personnes dont les intérêts sont blessés. Mais la violation des formes, de la loi, ou des conventions, donne lieu à un recours (juridique), et c'est là ce qui constitue le contentieux administratif.;, car il y a violation d'un droit. » Ducrocq^ Droit administ., n*" 190 et ss., distingue plus longuement, mais l'idée est la même au fond. Voy. aussi Aueoe, Droit administ., I, 390. Ces défi* nitions semblent plus précises que celles du J.-C. allemand.

Taulre. Tous deux sont en effet souverains dans leur domaine, et il s'agit ici des bornes même de ce domaine. Un organe supérieur qui les départage est donc indispensable. Sera-ce le législateur? mais nos grandes assemblées sont peu propres à délibérer sur des espèces. Sera-ce le chef de VÉtat, dans lequel les sommets de tous les pouvoirs se rencontrent et trouvent leur unité? c'est lui qui est, en effet, le plus apte à remplir cette mission. Mais on pourrait craindre qu'il n'en délibère avec ses ministres et qu'il ne suive toujours leur avis, ce qui établirait une partie juge en sa propre cause. On pourrait donc établir que le chef de TÉtat jugera les conflits soit en conseil d'État (sans les ministres), ce grand corps étant éloigné de la politique active, soit avec le concours d'un tribunal mixte, composé de jurisconsultes et d'hommes d'Etat*.

b) Le fisc est obligé de poursuivre ses droits devant les tribunaux. Ici, l'exception au principe, n'est qu'apparente. Le fisc est le côté privé de l'État; comme tel, l'État n'est qu'un particulier, l'égal des citoyens.

Mais toute demande pécuniaire de l'État n'est pas simplement fiscale ou de droit privé. Les impôts s'adressent bien à notre bourse et s'apprécient en argent. Mais l'État ne les réclame pas comme un créancier ordinaire. Le droit qu'il invoque, c'est sa souveraineté; il se place en maître en face du particulier. Tel impôt a-t-il été régulièrement ordonné? quel en est l'assiette et le chiffre ? Ce sont là des questions de droit public, à trancher par l'administration, ou mieux, par les tribunaux administratifs. Cependant pour protéger les particuliers, on fera bien, à l'ori-

* En France, c'était d'abord le conseil d'État qui tranchait les conflits. La const. de 1848, 188, établit un tribunal spécial, composé par portions égales de conseillers d'État et de conseillera à la cour de cassation, délibérant sous la présidence du garde des sceaux. [La loi actuelle du 24 mai 1872 reproduit à peu près ce système. Notez que sous les constitutions monarchiques, le conseil d'État D*avait qu'une justice retenue ; en droit, c'était le chef de l'État qui tranchait ; mais c'était là une lîction. Voy. Bathie, p. 63.] La const. belge aUribue les conflits à la cour de cassation. En Bavière (I. de 1850), on nomme un sénat composé de 4 membres de la cour suprême et de 3 hauts fonctionnaires administratifs. En Pruue, const. 96 et joi de 1867, c'est une cour de justice qui en connaît. La const. autrichienne du 21 décembre 1864 établit un tribunal d'empire pour les conflits de compétence et pour les questions de droit public.

gîne d'un impôt, de faire concourir à la confection de ses rôles, un jury ou des experts tirés du peuple.

Une question d*impôt peut même devenir, sous un rapport, une simple question de justice civile et être traitée comme telle. Si le contribuable n'attaque pas l'impôt ni son mode de perception dans leur principe, s'il se contente d'alléguer qu'il n'est pas dans les conditions requises pour que tel impôt lui puisse être appliqué, par exemple : qu'il ne possède pas le fond imposé, qu'il n'a pas la fortune indiquée sur les rôles S qu'ainsi la base privée de la réclamation fait défaut, la question devient purement civile, et pourrait rentrer par sa nature dans la compétence judiciaire. Mais il sera bon d'organiser une procédure plus rapide pour sauvegarder l'intérêt public.

c) L'action de la police entre fréquemment en conflit avec les droits privés et les restreint diversement. La police a-t-elle respecté les formes légales? son action était-elle réellement juste ou nécessaire? Quoique touchant de près au droit privé, ces questions n'appartiennent point aux tribunaux, car ce qui en fait l'objet, c'est l'exercice même du pouvoir public de police. Au contraire, l'ordre de la police se base-t-il sur un droit ou une qualité qu'elle prétend m'appartenir et que je conteste? Le caractère civil redevient dominant : ainsi quand la police m'ordonne de supprimer un établissement dangereux, de donner à l'égout de mon toit un écoulement convenable, et que je réponds ; je n'ai pas fait construire, ou je ne suis pas le propriétaire \

* On ne saurait blâmer les dispositions du Landrecht prtissien, U, 14, § 78 : « II n'y a lieu à procès sur robligation de payer des impôts généraux auxquels sont soumis tous les habitants ou toute une classe d*habitants d*après la constitution existante, n S 79 : a Mais celui qui prétend en être affranchi pour des raisons particulières, ou qui prétend avoir été trop taxé, sera écouté juridiquement. » [On peut cependant dire qu'elles sont peu précises.] Stahl (SlatsI. 11, p. 456) étend trop les pouvoirs du gouvernement, et plusieurs lois récentes d'impôts méritent également ce reproche.

î* Zaeharià, D. Slatsrecht, If, 175, à l'exemple de Pfeiffer et de Mittermaier, donne aussi au tribunal la garde de la légalité formelle des mesures de police, et affirme a que les affaires de gouvernement peuvent ainsi (et pour d'autres causes encore) devenir des affaires de justice. » Cette manière de parler révèle son erreur. Oui, la législation positive peut déclarer affaire de justice ce qui est affaire

d] V expropriation pour cause d'utilité publique s'attaque directement à la fortune privée, et cependant Tapprécialion de Tutilité est un acte purement administratif. Mais la question de rindemnité qui en résulte, est une affaire de justice,

2. Lorsque des droits publics de souveraineté (Hoheitsrechte) ont été concédés à un particulier, ils augmentent son patrimoine et perdent la netteté de leur caractère. Aussi est-il naturel d'attribuer à la justice ordinaire les conflits nés à leur occasion entre le concessionnaire et les tiers. Appartiennent surtout à cette classe, les droits dits régaliens, dejiistice et autres, puis les franchises, immunités et privilèges.

Mais les modernes n'admettent plus guère de concession de ce genre, si fréquentes à l'époque féodale, qu'en réservant tous les droits de l'État.

3. Vensemble du droit privé est le domaine naturel des tribunaux civils S qui n'ont pas à rechercher l'intérêt de l'État, mais la justice.

Cependant certains rapports méritent une attention spéciale. Toute demande d'indemnité ou de dommages-intérêts, même formée contre le fisc, appartient par sa nature, et même par les personnes engagées, au pur d7*oit civil, et devrait ainsi ressortir des tribunaux ordinaires. Que la demande soit ou non fondée, il n'importe pour la question de compétence. Mais quid s'il s'agit d'une demande de dommages-intérêts formée soit contre le fisc, soit contre un fonctionnaire en raison d'un acte administratif, par exemple : une perception illégale d'impôt, une mesure arbitraire de police? Attribuer juridiction aux tribunaux civils ne serait-ce pas menacer l'action de l'État, au moins indirectement? Plusieurs législateurs l'ont pensé, et malgré les théories de certains juristes, ils ont restreint ici la compétence ordinaire, soit par la loi, soit par des arrêtés de conflit.

Ce qui fait la difficulté, c'est l'étroit rapport du droit public et du droit privé, leur connexion. Pour la résoudre, il faut bien

de gouYernement ; la pratique peut aussi se tromper et prendre Tune pour Tautre. Mais Tune ne peut pas devenir l'autre. Dans sa seconde édition, 11, 101, Zachariji corrige son expression sans. améliorer le sens. « Vol. I. L. m, c. 7.

se rappeler que le second appartient seul à la justice civile. Si donc le débat montre clairement que le gouvernement n*a fait qu'user de ses droits souverains, le fonctionnaire de ses attributions, la demande civile sera immédiatement écartée. Qu'au contraire, le juge se convainque qu'il y a eu excès manifeste de pouvoir, ou faute violant un droit privé, il accordera une réparation du dommage. Reste les cas où la question du tort civil est inséparable de la question douteuse : Vacte n^était-il réellement que Vexercice d^un droit public ? Il faut bien alors accorder au gouvernement le droit de soulever un conflit d'attribution pour faire respecter sa compétence, et dès lors le débat ne sera plus entre les parties au procès, mais entre le gouvernement et le tribunal. Sauf exception prévue par la loi, c'est l'administration, pure ou contentieuse, qui tranchera cette question de droit public, et sa décision servira de principe au tribunal pour le jugement de la question civile.

4. Les droits publics appartiennent en général à l'État. Cependant, certains droits politiques sont plus spécialement attribués aux individus, exemples : la pairie, la députation, le droit et l'obligation de servir ; d'autres ne sont pas en même temps des devoirs, exemple : le droit de vote des électeurs primaires, l'éligibilité, le droit de rédiger un journal ou de prendre part aux réunions politiques.

Ces droits se rapprochent ainsi plus ou moins des droits privéSy et l'on comprend (c'est même désirable pour le dernier) qu'ils soient placés sous la protection des tribunaux civils, ou mieux encore, des tribunaux administratifs.

5. Enfin, nombre d'institutions et de droits ont un caractère si mêlé que la distinction des compétences est très difficile à leur endroit. Ils semblent avoir un pied sur le domaine public, l'autre sur le domaine privé.

Tels sont :

a) Les communeSy et spécialement depuis que les communes ont pris davantage un caractère public, certaines corporations et associations publiques. Évidemment, les questions ordinaires de créance ou de propriété entre la commune et un particulier ou même l'État ressortissent des tribunaux civils. Mais la fortune

communale étant affectée à un but public, sa conservation intéresse TËtat, et Taliénation n'en peut être entièrement libre. De même, les débats entre communes sur retendue de leur territoire, sur l'entretien des ponts ou des chemins seront le plus naturellement tranchées par la justice administrative. Les conflits entre la majorité et la minorité d'une commune ou d'una corporation, sur la validité d'une décision prise, seront tantôt d'administration pure ou contentieuse, tantôt même de justice ordinaire. Enfin, l'organisation, l'existence et la dissolution des corporations publiques, ou même exceptionnellement, des sociétés ou associations privées quand un intérêt public est en jeu, seront également, suivant les cas, de la compétence de l'administration pure ou contentieuse.

b) Les questions d^éiat ont également une double face. Sans doute, celles de filiation légitime ou naturelle, de patemilé^ de parenté sont purement civiles. Mais celles de nationalité, >àt citoyenneté, de bourgeoisie communale, sont principalement de droit public, et mieux vaut les confier à la juridiction administrative quand leur solution ne dépend pas simplement de la question de filiation^. De même, quand les ore/re^ qui partagent k peuple ont plutôt un caractère privé, comme c'était davantage le cas au moyen âge, la question de savoir auquel d'entr*eux telle personne appartient, est une affaire de justice civile : on le retrouve dans maint débris de l'ancienne jurisprudence. Quand au contraire les ordres se rattachent principalement à la constitution politique, cette même question deviendra plutôt administrative. Ainsi, par exemple, la qualité de commerçant sera jugée par la justice civile, la noblesse, par la justice administrative, du moins là où elle est une institution publique, non une simple réminiscence de la société.

c) Les privilèges professionnels découlent de la profession privée et ont ainsi un caractère privé. Mais en tant qu'ils sont ordonnés par des raisons d'utilité générale, l'autorité* administrative demeure compétente.

* Ainsi en Allemagne généralement. Par contre, const. belge, 93 : « Les contestations qui Ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi. »

d) La tutelle se rattache plus directement au droit privé. Mais elle se présente en outre comme un devoir public, et ses questions les plus importantes, comme celles de nomination et de destitution, d'autorisation d'aliéner ou d'emprunter, de reddition de comptes, de surveillance et de contrôle, sont moins des affaires de justice que des affaires d'administration, d'opportunité, d'utilité, de convenance. Aussi est-ce avec raison que les modernes les ont souvent confiées à une autorité administrative. . 6. Nous avons signalé plus haut * la distinction de la justice pénale et du droit de correction de la police. C'est généralement la loi pénale qui détermine aujourd'hui de plus près leurs domaines respectifs.

* L. VI, c. 3.