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Un compte analogue retraçait l'emploi des fonds de concours pour l'Exposition de 1900 consentis spécialement par la Banque de France. Il ne présente plus aucun solde depuis le 1* juillet 1901, ses opérations s'étant compensées exactement. Il figure cependant au compte général et ne disparaîtra qu'après la clô-

ture du compte précédent (1).

C.— Enfin nous arrivons à deux services spéciaux particulièrement intéressants parce que leur examen fait apparaître de façon plus évidente encore que les précédents les avantages du procédé de comptabilité employé pour les fonds de concours.

Lorsque l'État opère des ventes domaniales il en affecte parfois le produit à l’exécution de divers travaux qui lui incombent et qui ont avec la vente un rapport plus ou moins lointain.Ce cas se présente souvent pour les aliénations d'immeubles ou de matériel appartenant aux ministères de la Guerre ou de la Marine. Rien n’est plus lent ni quelquefois plus aléatoire que les ventes immobilières. Il est difficile d’en prévoir le rendement probable, et comme il serait dangereux de l’exagérer, la prudence commande d’en attendre la réalisation effective avant d'engager des

dépenses dont le montant pourrait en fin de compte

1. Il est en effet relié au précédent compte par l'inscription à son

débit du montant des avances consenties par la Banque.

Ed

dépasser de beaucoup le total des recettes sur lesquelles elles sont imputées.

Le procédé de comptabilité usité pour les fonds de concours en permettant d'employer les ressources auxquelles il est appliqué au fur et à mesure de leur réalisation sans les laisser demeurer un seul instant improductifs constitue à cet égard une sérieuse garantie. Aussi l’a-t-on employé à l’égard des opérations de recettes et Ge dépenses relatives à la vente d’immeubles ou de terrains militaires et à leur affectation à certains travaux exécutés par le ministre de la Guerre.

En ce qui concerne les immeubles la loi du 2 janvier 1890 a ordonné l'inscription des recettes réalisées au crédit d un compte intitulé : « Produit de l'aliénation d’immeubles militaires affectés à divers travaux par les soins du ministère de la Guerre (loi des 2 et 14 janvier 1890). » Ce compte est en mème temps débité par l’agent comptable des virements, des prélèvements effectués au profit des différents exercices pour subvenir aux dépenses de certains travaux (4).

1. La décision du 19 mars 1891 a étendu ces dispositions au produi de l’aliénation des immeubles militaires en Algérie. Elle a prescrit que le produit net de ces aliénations serait transitoirement appliqué au compte spécial ouvert par la loi du 2 janvier 1890 et que Îles prélèvements opérés par l'agent comptable des virements seraient également imputés au débit de ce compte ct portés en recettes aux produits do

maniaux de l'Algérie au compte ouvert sous le titre « Produit de la

Le solde créditeur de ce compte était au 1* janvier 1910 de 1.840.273 francs.

Quant aux terrains mêmes provenant des fortifications des places déclassées ils font l’objet d'un autre compte en tout semblable au précédent et intitulé : « Produit de l’aliénation de terrains provenant des fortifications de places déclassées ».

Le solde créditeur était au 1° janvier 1910 de 283.294 francs.

Parmi les services spéciaux de trésorerie centralisant des recettes qui ne peuvent être rattachés immédiatement au budget de l’État, une place à part doit être faite à un compte où l’on n’emploie pas les procédés de comptabilité usités en matière de fonds de concours. Les inconvénients qui résultent de leur absence nous feront mieux sentir tous leurs avantages.

Ils’agit du compte. « Taxe de fabrication sur les alcools d'industrie affectée en payement de l’indemnité de 9 francs par hectolitre revenant aux dénaturateurs d’alcools ».

La loi de finances du 25 février 1901,article 59, a

vente d'immeubles affectés à la réorganisation de l'installation des services militaires en Algérie. Les dépenses autorisées sur les crédits gagés par ces ressources sont imputées à un chapitre du budget du ministère de la Guerre : « Réorganisation des établissements militai-

res en Algérie ».

ont

Mes ne te CA HUE UN ;

alloué aux préparateurs d’alcool dénaturé destiné au chauffage, à l'éclairage ou à la production de force motrice, pour leur tenir compte duprix du dénaturant, une somme de 9 francs par hectolitre d’aleool pur soumis à la dénaturation. En outre la mème loi stipulait que cette dépense serait couverte par leproduit d’une taxe de 0 fr. 80 par hectolitre d’alcool pur sortant des usines de fabrication (sous déduction de certaines quantités destinées à l'exportation ou au travail de rectification). Pour suivre l'emploi de cette ressource au but qu’elle lui assigne, la même loi prescrivait l'ouverture d’un compte parmi les services spéciaux du Trésor : à son crédit sera porté le produit de la taxe imposée aux distillateurs, à son débit le total des sommes payées aux dénaturateurs.

Maisici, remarquons-le, aucune corrélation n’existe comme précédemment entre les recettes et les dépenses faites. Il n’y a pas en effet prélèvements effectués sur le produit de diverses ressources et dans la limite de leur réalisation : il y a d’un côté le produit d’une taxe et de l’autre les frais occasionnés par le versement d’une prime. Le taux de lataxe etla quotité de la prime étant fixes et indépendants l’un de l’autre il n’y aura évidemment pas concordance entre le montant des recettes et celui des dépenses : sans doute cette concordance pourra être obtenue par à peu près parce que les préparateurs de la loi ont pu

grâce aux statistiques dont ils disposaient calculer à

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une assez faible approximation la dépense totale du service des primes et fixer ensuite d’après ce chiffre la quotité de la taxe. Il n’en est pas moins vrai que l’une et l’autre ne concorderont jamais de façon précise. Aussipour corriger des écarts trop considérables la loi déclare que le taux de la taxe sera élevé ou abaissé suivant le cas par un décret soumis à la sanction législative avant le 1° avril et rendu exécutoire à partir du 1” janvier suivant. Ainsi le Trésor au lieu d’être toujours couvert comme dans le cas des comptes de fonds de concours pourra avoir à faire des avances au service des primes s’il se trouve que le produit de la taxe est insuffisant. Pour la première fois nous pourrons constater des soldes débiteurs. C'est ainsi que le 1* janvier 1910 le solde de ce compte élait en effet débiteur et se montait à 3.088.507 francs (1).

Dans ce cas particulier le Trésor prète donc à un service spécial les fonds nécessaires à assurer l’exécution des opérations qu’il constate : sans doute le risque est nul puisqu'il est entendu que l'impôt effacera toujours les soldes débiteurs du compte qui d’ailleurs sont peu considérables. Il n’en est pas

moins vrai que, par la nature mème des choses et l’im-

1. Le taux de la taxe a pourtant été relevé dans de fortes proportions et jusqu’à 3 fr. 47 pour 1910. Au 1°" janvier 1906 il atteignait d'jà 1 fr, 62,

— possibilité d'employer le système usité pour fonds de concours, l’existence de ce compte peut affecter la si-

tuation du Trésor d’une façon inverse des précédents,

$S 3. — Justification de ces comptes spéciaux

et contrôle de leur fonctionnement.

Tels sont les services spéciaux non susceptibles d’être soumis aux limites de l'exercice ou d’être rattachés immédiatement au budget de l’État.

Les premiers, nous l’avons dit, constituent une infraction purement formelle et très justifiée à la règle du budget unique. Les recettes et les dépenses dont ils font mention ne sont pas en réalité des receltes et des dépenses budgétaires mais constituent des entrées et des sorties de fonds qui n’affectent pas la situation financière de l'État. Par suite ces comptes sont destinés à se solder en équilibre parfait et les opérations qu’ils décrivent ne sont en somme que des opérations d'ordre : celles-ci ne pourraient être relatées au budget général sans provoquer de graves inconvénients au point de vue de la clarté et de la sincérité.

Les seconds, au contraire, constituent des dérogations manifestes au principe d'unité, dérogations motivées comme dans la plupart des cas par le désir de

réaliser des affectations de recettes. Mais remarquons-

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le, s’il est de principe, dans les pays aux finances bien réglées, que dans l'établissement du budget il ne doit ÿ avoir aucune spécialisation, l’ensemble des recettes devant couvrir l’ensemble des dépenses, il n’est

‘pas impossible que, dans quelques cas particuliers,

des exceptions à La règle générale ne puissent se justifier. Il semble bien que nous nous trouvions ici en présence de l’un de ces cas exceptionnels. D’une part en effet — et réserves faites en ce qui concerne les taxes sur l’alcool — les affectations de recettes qui ont provoqué la création des comptes que nous examinons ne sont pas en elles-mêmes critiquables ; d’autre part les procédés qui les mettent en œuvre paraissent de nature à écarter les abus qui pourraient s’introduire en pareil cas : nous voulons faire allusion à la transformation de comptes en eux-mêmes justifiés, en budgets occultes soustraits au contrôle législatif.

S’il est irrationnel et dangereux d’affecter à des dépenses déterminées le produit de recettes qui n’ont avec elles qu’un rapport de connexité plus ou moins lointain — par exemple le produit d’un emprunt à des dépenses militaires — il est au contraire tout à fait naturel et très avantageux d’appliquer tout ou partie de certaines ressources aux dépenses des services qui les ont créées. Lorsqu'il existe entre les recettes et les dépenses un lien étroit de causalité il ne faut

pas que ces dernières soient réduites de façon exa-

gérée : si les dépenses engagées pour le recouvrement de l'impôt sont improductives, celles-là au contraire stimulent la production et leur augmentation peut accroître le rendement des recettes comme leur diminutionexcessive les restreint. Cela est particulièrement exact en ce qui concerne la gestion financière des exploitations industrielles de l’État (1). Mieux encore la même observation peut être faite pour d’autres services dont les comptes spéciaux que nous avons examinés jusqu’à présent nous donnent autant d'exemples. Dans ces conditions l’affectation de recettes protégera ces services contre les préparateurs des budgets trop enclins à considérer comme indéfiniment réductibles toutes les dépenses qui n’ont pas pour but l’application des lois sociales ou l’entretien de l’outillage militaire. L’accroissement continu de ces charges est une menace continuelle de réduction ou même de suppression des crédits affectés aux services productifs. On comprend donc que l’on songe à leur accorder des garanties particulières en leur attribuant des ressources qui soient en quelque sorte leur propriété. C’est ainsi que les subventions à l’agriculture, les primes accordées à l'élevage, les prêts aux sociétés de crédit agricole seront imputés sur des ressources particulières obtenues grâce à l'affectation des redevances, des taxes ou des avan-

1. Cf. Stourm. Le budget, p. 159, et le rapport de M. Sembat sur le

service des postes. Journal officiel, 1904. Documents, Chambre, p. 1649

ces remboursables que nous avons eu occasion d’énumérer. La productivité des services auxquels ces ressources seront accordées se trouvera certainement augmentée: s’il s’agit par exemple d’aliénation de biens domaniaux dont le produit est affecté à divers travaux, l’administration, sachant qu’elle ne pourra compter sur aucune autre augmentation de crédits que celle qui provient de la réalisation de ces recettes, se trouvera intéressée de façon très directe à rendre les marchés les plus avantageux possible, à ne négliger aucune des sources de recettes dont la réalisation contribuera à augmenter le produit total. D'autre part l’assignation des recettes a souvent pour effet, s’il s’agit de donations ou de fonds de concours, d'attirer des libéralités que les intéressés n’accorderaient pas aussi facilement s'ils les savaient destinées à être confondues avec les recettes générales du budget.

Très justifiables dans leur principe les affectations de recettes sont cependant incompatibles avec l’observation stricte du principe d'unité budgétaire : il aut pour les réaliser corriger ce principe dans ce qu’il a de trop absolu, se contenter de mentionner dans le corps du budget les dépenses et les recettes qui font l’objet de spécialisation, en réservant à des comptes spéciaux le soin d’en désigner le montant et l’affectation exacte.

Encore faut-il cependant que la spécialisation ne

ne soit pas de nature à entraîner l’État à des dépenses exagérées et que les sommes sur lesquelles elle porte soient bien réellement appliquées aux dépenses productives auxquelles elles doivent subvenir.

L'emploi des services spéciaux de trésorerie répond iei à cette double préoccupation.

Nous devons insister particulièrement sur ce fait capital que l'affectation de recettes ne peut avoir pour conséquence lointaine l’augmentation des charges de la dette publique qui résulte trop souvent des manquements à l’unité et à l’universalité budgétaires. Tous les comptes spéciaux que nous avons examinés relatent en effet l’emploi de fonds dont la consistance est certaine, dont la réalisation est opérée. Ils ont été créés justement dans le but de suivre le recouvrement des recettes qu'ils mentionnent à leur actif pour en permettre l’emploi immédiat à des besoins déterminés. Ils sont donc — à une exception près (1) — toujours créanciers du Trésor public et leurs soldes ne peuveni être débiteurs : cela revient à dire qu’ils lui consentent des avances destinées à accroître les disponibilités du service de trésorerie. On n’a pas à craindre par conséquent de voir l'État s'engager dans des dépenses

1. Nous voulons faire allusion au compte relatif aux taxes sur l’al-

cool (Cf. p. 36).

mt

qui excéderaient les recettes corrélatives et se mettre en définitive dans l’obligation d'emprunter. .

Cependant il ne suffit: pas que, grâce à l'emploi de la comptabilité des fonds de concours, les dépenses n’excèdent jamais les ressources qui leur sont assignées, il faut encore être assuré d’un contrôle suffisant sur l’objet même de ces dépenses et la légitimité de leur imputation. Les services spéciaux du Trésor pourvoient à cette autre nécessité.

Le contrôle est exercé sur eux en premier lieu par la Cour des comptes. A l’égard des opérations décrites dans les services spéciaux comme en ce qui concerne toutes celles qui touchent au budget ordinaire,elle s’assure de la concordance entre les énoncialions présentées par les ministres au compte général des finanees et les résultats de ses jugements sur la gestion des comptables : tel est l’objet de ses déclarations de conformité. En outre, dans son rapport annuel, elle expose les vues de réforme et d’amélioration que l’examen de la comptabilité des services spéciaux à pu lui inspirer. Enfin elle signale les infractions relevées à la charge des ordonnateurs, au cours de la vérification des pièces de dépenses.

En fait l’attention de la Cour des comptes s’est particulièrement portée sur la comptabilité des fonds de concours. Elle a fréquemment insisté auprès de

l'administration des finances pour avoir en mains les

éléments de contrôle suffisants tant en ce qui concerne la consistance des sommes réunies que leur emploi aux dépenses corrélatives. En ce qui concerne le premier point la Cour a obtenu satisfaction. Depuis 1882,en présence de l’extension chaque jour de plus en plus considérable prise par les fonds de concours le ministère des Finances publie un tableau justificatif des droits acquis au Trésor ainsi que la situation des recettes et des restes à recouvrer à ce titre. Mais la Cour des comptes et les commissions de vérification des comptes des ministres ont fait remarquer que les écritures des comptables ne permettaient pas de suivre la trace des engagements de fonds de concours qui n’ont pas encore été mis en recouvrement et que par conséquent les chiffres indiqués au compte des finances ne présentaient pas d’éléments suffisants de contrôle. A la suite de ces observations les ministres se sont engagés à fournir annuellement à partir de 1888 une situation détaillée de tous les engagements existants à la date du 31 décembre de chaque année et dont il leur appartient d’assurer l'exécution. La loi du 26 janvier 1892 a rendu cette prescription obligatoire.

Mais en ce qui concerne l'emploi des fonds de concours le contrôle juridictionnel ne s’exerce pas encore de façon suffisante. Dans son rapport publié pour l'exercice 1907 la Cour des comptes fait obser-

ver « que si les mesures successivement prises par

id lPadministration des finances lui permettent de suivre l'exécution des engagements pris en matière de fonds de concours, elle n’a pas encore les moyens de surveiller l'emploi de ces fonds et de s’assurer qu'ils n’ont pas été détournés de la destination en vue de laquelle ils avaient été versés (1) ». L’administration avouait d’ailleurs l’insuffisance du contrôle de l’emploi des fonds de concours : elle promettait de faciliter le plus possible le rapprochement des pièces de dépenses avec les décrets portant ouverture de crédits à ce titre, réforme indispensable pour rendre le contrôle véritablement efficace. Mais l'exécution de ces projets a été encore ajournée et le rapport public de 1908 a eu de graves irrégularités à enregistrer en ce qui concerne notamment les fonds du pari mutuel affectés aux dépenses d'élevage.

Le contrôle de la juridiction financière dépourvu de sanction à l’égard des ordonnateurs a cependant pour effet d'éclairer le contrôle législatif à leur égard. Le Parlement connaît déjà la situation des services spéciaux grâce au compte général de l’administration des finances et au résumé qui en est reproduit en annexe au projet de budget de chaque année. Il sera à même, au moment du vote de la loi des comptes de vérifier les assertions des ministres grâce aux