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Il est en effet certain — et l’expérience l’a souvent démontré — que les dépenses présentées dans des comptes spéciaux distincts de la loi de finances ne peuvent être examinées avec la même rigueur que celles qui y demeurent inscrites. La multiplicité des textes qui contiennent les prévisions budgétaires est par elle-même un obstacle à l’efficacité du contrôle. Il semble au premier abord que la simple totalisation des chiffres inscrits dans ces différents documents donnera l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État. Il n’en est rien car les différents budgets se pénètrent mutuellement et s’enchevètrent : certains reçoivent des subventions du budget le plus important, celui qui contient les recettes et les dépenses normales de l’État ; d’autres au contraire lui versent leurs excédents. Il y a donc des répétitions, des doubles emplois dont il faut tenir compte lorsqu'on veut obtenir le total général des recettes et des dépenses de l’État. Dans ces conditions il est difficile, sinon impossible, aux membres des deux Chambres d’avoir sur la gestion financière de l’État cette vue d'ensemble qui est la condition première d’un contrôle utile. D'autre part les différents documents entre lesquels se partagent les opérations budgétaires ne sont pas toujours présentés à la même époque au vole du Parlement. Plusieurs mois s’écoulent souvent entre le vote du budget ordinaire et celui des ditfé-

rents budgets ou comptes spéciaux. Les Chambres ne

ts peuvent apprécier l'utilité des dépenses qui sont soumises à leur approbation que d’une façon pour ainsi dire abstraite. Elles ont tendance, en votant les crédits correspondants, à oublier les sacrifices précédemment consentis pour les services auxquels pourvoit le budget ordinaire : elles accordent facilement des crédits considérables pour l’engagement de dépenses d’une utilité contestable mais dont l’importance médiocre ne pouvait leur apparaître faute de terme de comparaison (i).

Cesinconvénients peuvent être réduits au minimum si cette violation du principe d'unité budgétaire se présente sous la forme d’un simple groupement des recettes et des dépenses d’un service déterminé, classement destiné à mettre en relief les résultats de sa gestion. Elle présente alors un caractère peu grave, elle est, on peut le dire, purement formelle.

Tel est le cas pour les budgets annexes, simples titres de la loi de finances votés en mème temps que le budget ordinaire, reliés à lui par l'inscription de leurs excédents de recettes ou de leurs excédents de dépenses à un chapitre de ce même budget.

1. Il est évident que le ministre des Finances est beaucoup plus in-

dépendant quand il mène de front plusieurs budgets à la fois. Les ministres pourraient aisément entraîner le Parlement dans des dépenses d’une justification plus ou moins difficile s’ils pouvaient faire discuter les uns après les autres une série de budgets qui n'auraient aucun lien entre eux. (Léon Say. « Le budget devant les Chambres »,

Revue des Deux Mondes, numéro du 15 janvier 1885.)

Mais à côté de ces exceptions,sans grande importance, comme nous pouvons le constater lorsqu'elles prennent la forme de budgets annexes, il est des empêchements beaucoup plus graves au contrôle législatif.

Les dérogations au principe de l’unité budgétaire sont la plupart du temps accompagnées d’affectations à des dépenses déterminées de recettes exceptionnelles ou qui appartiennent à d’autres exercices que l’exercice courant : il y a violation des règles d’universalité et d’annalité budgétaires, formation de véritables caisses noires sur lesquelles le Parlement n’a qu’un contrôle lointain et peu efficace. Ces abus ne pourraient avoir lieu si toutesles receltes et toutes les dépenses étaient incorporées au budget général de l’État.

D'une part, en effet, le morcellement du budget en des comptes spéciaux où sont groupées des recettes et des dépenses reliées par un lien de connexité plus ou moins lâche, rend possible l’affectation de ressources exceptionnelles à des dépenses extraordinaires, ou soi-disant telles, exclues pour cette raison de la loi de finances annuelle. Cela se rencontre dans les budgets extraordinaires et à un degré moindre dans les budgets sur ressources spéciales : une vie propre, une autonomie financière réelle sont ainsi accordées à certains services qui,

pour une durée plus ou moins longue, jouiront de

ressources particulières, distinctes de celles qui alimentent la masse des dépenses normales de l'État, et qui leur seront exclusivement réservées. On connaît les inconvénients d’une telle pratique qui permet de dissimuler des recettes dans de véritables budgets occultes où leur emploi ne peut ètre autorisé et suivi de façon précise. Ce procédé favorisera le gaspi!lage des deniers publics ou entravera le développement des services auxquels on l’appliquera suivant que les ressources affectées seront supérieures ou inférieures à leurs besoins.

D'’auire part, les mêmes budgets extraordinaires sont la plupart du temps également affranchis de la règle d’annalité budgétaire ou de spécialité par exercice qui soumet recettes et dépenses au vote annuel du Parlement, interdit de reporter sur un service de l'exercice courant le reliquat laissé disponible pour ce même service par l’exercice précédent. A la fin d’une année financière les crédits non employés doivent être annulés. Cette règle ne peut guère souffrir d’exceptions lorsqu'il s’agit de crédits inscrits au budget général, mais les motifs spécieux qui ont provoqué la création de comptes particuliers où sont relatés les résultats d'opérations « qui se suffisent à ellesmêmes », plaident également en faveur de l’inobservation de la règle d’annalité. Pour donner, prétendon,plus de latitude aux ordonnateurs dans l'exécution

d’un programme de travaux importants, on permet-

tra au ministre compétent de reporter par simple décret les crédits non utilisés d’un exercice à un autre. Ainsi seront constituées d'importantes réserves qui pourront leur permettre en certains cas d'engager des dépenses importantes sans l’autorisalion des Chambres.

Budgets annexes et budgets extraordinaires constituent donc des dérogations d’inégale importance au principe d'unité mais leur aspect est analogue : ils ont ceci de commun que leur existence apparaît à la simple lecture de la loi de finances et se traduit par sa subdivision en titres distincts, ou du moins

par la mention de leur création.

Il n’en est pas de même pour d’autres comptes spéciaux qui relatent eux aussi des recettes et des dépenses budgétaires. Ce sont les comptes ouverts parmi les services spéciaux de Trésorerie ou du moins certains d’entre eux. Comme leur nom l'indique ils ne figurent pas dans la loi de finances mais dans les écritures du Trésor. Et cette particularité a fait d'eux un instrument très souple dans la main des préparateurs du budget.

Tantôt ils leur ont servi à décrire des opérations qui ne portaient pas sur les deniers de l'État mais étaient accomplies par lui au nom de leurs titulaires, tantôt ils ont pu permettre la perception ou la réa-

lisation de recettes dont l'emploi, bien que déter-

miné à l'avance, était échelonné au fur et à mesure des besoins. Jusque-là l'emploi de ces comptes restait compatible avec le principe d’unité budgétaire sainement entendu.On pouvait les considérer comme un correctif heureux d’une règle trop rigide.

Mais dans les périodes de crises, au moment où le budget ordinaire est surchargé de dépenses, certains services spéciaux ont été créés dans un buttout autre et beaucoup moins justifiable. Par un abus de la notion de compte d'emploi on s’en est servi non plus pour relater l’affectation de recettes réalisées à des dépenses déterminées mais pour imputer des dépenses déjà faites sur des ressources encore à recouvrer : sans changer rien à la contexture même du compte on se bornaïit à renverser l’ordre des opérations. Ainsi, grâce à cet expédient, on arrivait à distraire du budget général certaines grosses dépenses, on obtenait un équilibre budgétaire fictif: aussi dangereux que les budgets extraordinaires ces comptes spéciaux semblent d’ailleurs ètre appelés à suivre la mème fortune. Leur décadence a été rapide en ces dernières années et leur disparition semble prochaine.

Tout récemment enfin ont apparu des services spéciaux de Trésorerie destinés à jouer un rôle, éphémère peut-être, mais d’une grande importance dans l'établissement de la situation financière annuelle.

Ils ont pour objet de décrire l’emploi des emprunts

émis pour subvenir aux travaux de premier établissement des entreprises industrielles gérées par l'État. À ce titre ils servent de compléments aux budgets annexes qui retracent les résultats financiers de ces exploitations. Ils disparaîtront sans doute lorsque l'autonomie financière de ces services sera complète mais leur rôle d’organe de transition aura été considérable : jusqu’à présent l’emploi simultané des budgets annexes et des services spéciaux de Trésorerie apparaît comme une transaction heureuse, sinon définitive,entre les nécessités imposées à toute exploitation commerciale par le jeu de la libre concurrence et les garanties exigées par le contrôle des finances publiques. | Sous ce titre général de services spéciaux de Trésorerie sont donc réunis des comptes de natures différentes et de fortunes diverses. Ils sont énumérés au comple général de l’administration des finances sous la rubrique « Services spéciaux proprement dits » par opposition avec d’autres comptes de trésorerie, les « Comptes de valeurs » (1} classés à une seconde section des services spéciaux detrésorerie et destinés à suivre les fluctuations de deites du Trésor depuis leur. origine jusqu'à leur remboursement (2). Notre

étude portera seulement sur les services spéciaux

1. Cf. le Résumé du compte général des finances, p. 10. 2. Celte division apparaît pour la première fois dans le compte gé-

néral des finances de 1877.

ee proprement dits, — les seuls qui intéressent la règle d'unité budgétaire.

Elle se trouvera naturellement divisée en trois parties :

Nous étudierons en premier lieu les services spéciaux de Trésorerie qui peuvent être envisagés comme des correctifs nécessaires au principe du budget unique.

Puis ceux qui constituent, au mème titre que les budgets extraordinaires, des dérogations injustifiées à ce même principe. |

Enfin les comptes que l’on peut considérer comme une adaptation ou une accommodation de cette règle d'unité aux situations nouvelles que crée l’extension

grandissante desattributions économiques de l’État (1).

1. Les services spéciaux de Trésorerie n'existent sous ce nom que dans la comptabilité de l'État. Dans celle des départements et des communes ils prennent le titre de « services hors budget ». Cf. le

Traité de comptabililé publique, de M. Victor Marcé, n° 846.