Rapport de la Cour des comptes pour

que ces comptes engagent l'Etat sur une pente singulièrement glissante : ce sont de véritables caisses noires qui entravent le fonctionnement normal des services de trésorerie et conduisent tôt ou tard au déficit et à l’emprunt.

S 2. — Évolution historique.

Il appartenait au régime actuel d’apercevoir les inconvénients et les dangers de cette pratique et d’en restreindre l’usage. Mais il faut pour s’en rendre compte retracer toute l’histoire de l’unité budgétaire sous la troisième République, les services spéciaux qui nous intéressent ayant une telle analogie avec les budgets extraordinaires qu’ils arrivent à ne s’en distinguer que par des caractères purement formels et que l’évolution qu'ils poursuivent est solidaire de la leur. Plus durables peut-être parce que plus obscurs ils ne semblent pas devoir leur survivre bien longtemps : le développement comparé des services spéciaux et des budgets extraordinaires à partir de 1870 semble en effet nous autoriser à croire que les premiers disparaîtront comme les seconds devant les conquêtes progressives réalisées par la politique d’unification budgétaire.

Un ministre des Finances (1) rappelait récemment

1. Poincaré. Exposé des motifs du projet de budget de 1907 déposé

le 26 juin 1906. Journal officiel. Annexe, n° 141. Cf. également arti-

que la République avait fait de l'unité un des arti-

cles de sa doctrine financière. Il ajoutait que cette idée n'était pas restée dans le domaine de la pure théorie mais que, bien au contraire, le parti républicain avait pu, par son action persévérante, arriver à réaliser une unité partielle et mème théoriquement complète, à n’en croire que la seule lecture des lois de finances où ne figure plus aucune rubrique relative aux budgets extraordinaires ou aux services spéciaux (1).

Pourtant l’œuvre à accomplir était considérable. Au lendemain de la guerre de 1870 les comptes extrabudgétaires abondaient. De 1872 à 1878 c’étaient exclusivement des services spéciaux de trésorerie, les plus nombreux et les plus importants étant alimentés par l'emprunt, ayant pour but la liquidation des dépenses de la guerre.

À partir de 1879 les grands travaux publics du plan Freycinet, la réfection du matériel d'armement et diverses autres dépenses provoquèrent l’apparition de budgets extraordinaires qui vinrent se surajouter aux services spéciaux sans les supprimer mais en détournant d’eux l’attention des préparateurs du

cle Jèze, Revue de science el de législation financières, 1906, p. 621, « Histoire du principe de l'unité budgétaire depuis 1870 ».

1. Le titre « Services spéciaux de trésorerie » a pourtant réapparu en 1909 dans la loi de finances à propos du compte « Exploitation pro-

visoire du chemin de fer de l'Ouest ».

budget. Leur existence fut d’ailleurs éphémère. Ils disparurent en quelques années devant l'énergique politique d’incorporation poursuivie par les ministres des Finances depuis 1887. Le dernier devait ètre supprimé en 1893.

Mais les services spéciaux de trésorerie, bien que réduits en nombre et en importance, subsistent toujours. Sous la pression de besoins nouveaux que les budgets alourdis par les dépenses militaires et les charges financières résultant des lois sociales, arrivent difficilement à satisfaire, ils semblent à chaque instant sur le point de réapparaître: la création de nouveaux comptes est fréquemment demandée aux ministres des Finances qui le plus souvent opposent une résistance obstinée à ces retours offensifs compromettant l'unité budgétaire (1). Cependant l’ouverture de ces comptes est généralement obtenue lorsqu'ils sont destinés à la liquidation d’opérations sans importance et d’une durée très courte. Maintenues dans ces limites les dérogations à l’unité budgétaire ne semblent plus constituer un danger

bien menaçant pour les finances publiques.

Telles sont les trois phases par lesquelles ont successivement passé les budgets de la France depuis qua-

rante ans et que nous allons successivement décrire.

1. Pourtant le gouvernement a pris, en certains cas, l'initiative de

ouverture de comptes nouveaux. Cf. p. 94.