SECTION 11 : DEPUIS

Le Ministère des Colonies et différents auteurs, désireux de justifier les taxes que la Jurisprudence condamnait comme constituant de vrais droits de douane, ont présenté une argumentation, du reste fort ingénieuse, selon laquelle la loi du 13 avril 1928 aurait condamné, dans son article 12, $ 5, la définition jurisprudentielle du droit de douane, et l’aurait remplacée par un critérium nouveau. Voici le texte du paragraphe 3 de l’article 12 de la loi du 13 avril 1928 : « Pour l'application des articles I à II de la loi, il faut entendre par le droit de douane les droits qui frappent à l’entrée des colonies les marchandises étrangères, à l’exclusion des marchandises nationales ».

Un heureux hasard (1) nous à permis de prendre connaissance d’une lettre adressée le 27 août 1931, par le Ministre des Colonies, à M. Michel Mélia, président du Syndicat Général des Fabricants de Tabacs Algériens, qui avait protesté contre une taxe d'importation instituée à Madagascar par arrêtés gubernatoriaux des 4 avril et 15 janvier 1931. Dans cette lettre, le Ministre reconnaît que la Jurisprudence antérieure à 1928 était en accord avec la législation alors en vigueur (loi de 1892), mais il estime que la loi

(1) La lettre que nous citons ici nous a été lue au cours d'une visite que nous avons faite au Siège du Syndicat des Fabricants Algériens, 25, rue du Général-Foy, à Paris.

de 1928 a complètement modifié le régime antérieur : « Selon la loi du 11 janvier 1892, écrit le Ministre des Colonies, étaient considérés. comme droits de douane tous les droits d'importation qui n'étaient pas compensés par une taxe intérieure équivalente frappant les produits du crû. Maïs la loi du 13 avril 1928, qui confirme d’ailleurs la doctrine générale en matière douanière coloniale, a donné dans son article 142 une définition nouvelle du droit de douane, en précisant qu'il faut entendre par ce terme tout droit frappant à l'entrée des colonies les marchandises étrangères à l'exclusion des marchandises nationales. En conséquence, les droits d'importation établis à Madagascar n’ont légalement en aucune façon le caractère de droits de douane ». D'autre part, M. Haranger (1) (dont nous avons exposé les Critiques contre la définition jurisprudentielle du droit de douane), après avoir déploré que la Jurisprudence n'ait tenu aucun compte de ses arguments, se plaît à voir dans l’article 12 $ 3 de la loi de 1928 la consécration de sa théorie. Il écrit, en effet : « L’article 12 de la loi du 13 avril 1928 est heureusement venu mettre un terme à cet imbroglio. Il précise, et cette fois sans discussion possible, ce que c’est qu’un droit de douane. Economiquement, politiquement, et juridiquement, ce qui caractérise le droit de douane, ce n’est ni d'être différentiel, ni d'être protecteur ; à ce compte, devraient être établis dans la forme douanière les actes attribuant des primes à l’activité et à la production, les tarifs de chemins de fer, si fréquemment différentiels avec leurs prix fermes et leurs différenciations par zones et par produits, etc... ; différenciation et protection ne sont pas de la sub-

(1) Recueil de Législation, de Doctrine et de Jurisprudences Coloniales, n° d’avril-mai 1932, p. 5 et suiv.

Stance du droit de douane, elles ne sont que de ses apparences : la substance du droit de douane est dans son incidence sur le régime des relations internationales. Dès l’instant qu'il n’est établi aucune discrimination entre le produit étranger et le produit national, on sort du domaine de la douane, lors même que le produit du crû se trouverait avantagé par rapport à celui d’une autre région de même allégeance ».

La Section des Finances du Conseil d'Etat s’est ralliée à cette coñception le 19 mars 1929 (1), en définissant le droit de douane comme suit : « Est un droit de douane au sens de la loi de 1928 le droit perçu à l'entrée ou à la sortie d’une colonie, qui ne frappe que les marchandises en provénance ou à destination de l'étranger. N'est pas un droit de douane la taxe établie sans distinction sur toute marchandise importée ou exportée et atteignant ainsi des marchandises expédiées ou pouvant être expédiées de ou à la métropole. »

D'après les partisans de cette théorie, ne constitue un véritable droit de douane que le droit qui frappe les marchandises étrangères seulement, donc tout droit qui frappe indistinctement les marchandises étrangères et les marchandises nationales, n’est pas un droit de douane ; d’où ils concluent qu'une taxe qui frappe indistinctement les marchandises étrangères, métropolitaines et coloniales, mais sans atteindre les marchandises indigènes, n’est pas un droit de douane. C’est en se fondant sur un tel raisonnement que le Gouverneur Général de l’'Indochine, dans une affaire que nous étudierons plus loin en détail, prétend légitimer une taxe de circulation sur les tabacs qui fait aux tabacs indochinois un

(1) Renseignement donné au Service des Douanes du Ministère des Colonies.

régime de faveur par rapport aux tabacs de toutes autres provenances.

Nous estimons que cette théorie est erronée à trois égards : 4° les termes mêmes de l’article 12, $ 3, ne permettent pas un tel raisonnement : on ne saurait en tirer une définition générale du droit de douane ; 2° la thèse du Ministère des Colonies et du Gouverneur Général de l’Indochine repose sur une interprétation défectueuse de l'expression « marchandises nationales » ; 3° si l’article 12, $ 3, avait la portée que lui attribue M. Haranger et ses partisans, ül se trouverait en contradiction avec les autres dispositions essentielles de la loi et avec la volonté manifeste du législateur.

1° Les termes de l'article 12, $3, ne permettent pas de tirer de ce texte une définition générale du droit de douane : Tout problème douanier colonial présente deux aspects : d'une part, l'entrée dans la colonie, d’autre part l'entrée dans la métropole, et chacun de ces deux aspects comporte trois termes, selon la provenance du produit taxé : produit de la colonie, produit de la métropole ou d’une autre colonie, produit étranger. Or, tandis que l’ensemble de la loi de 1928 vise ces deux aspects avec les trois termes que chacun d’eux comporte, le paragraphe 3 de l’article 12 n’envisage qu'un seul aspect de la question : l'entrée dans Îla colonie, et se limite à un seul terme : le produit étranger. Ce texte, introduit d'ailleurs par un amendement hâtif, se réfère à un cas particulier en dehors duquel il ne saurait avoir aucune portée.

2° La théorie que nous venons d'exposer repose sur une interprétation défectueuse de l'expression « marchandises nationales » : Lorsque le Ministère des Colonies prétend, avec M. Haranger, qu'une taxe qui frappe indistinctement

les marchandises métropolitaines, étrangères et coloniales,

à l'exclusion des marchandises indigènes, n’est pas un droit de douane, il nous semble que cette conclusion repose sur une interprétation des mots « marchandises nationales » qui est en contradiction avec lle principe d’assimilation tel que nous l’avons défini dans la première partie de cette étude. Admettre la thèse du Ministère des Colonies et de M. Haranger, c'est permettre à une colonie assimilée de dire à la France : « Sans doute, la loi de 1928 interdit que je frappe vos produits d’un droit de douane ; mais, en même temps, cette 101 dit qu’un droit de douane est celui qui frappe seulement Îles marchandises étrangères à l'exclusion des vôtres ; le droit que je vous demande n’est donc pas un droit de douane puisque c’est à vous que je le demande ». C'est inadmissible ! Que faut-il donc entendre par marchandises nationales ? Toutes celles qui appartiennent au territoire douanier national, ce territoire comprenant non seulement le territoire français et algérien, mais aussi Île territoire de toutes les colonies assimilées qui, au point de vue douanier, n'est que le prolongement du territoire métropolitain. Gette interprétation est bien conforme à l'esprit de la loi tel qu'il ressort des travaux parlementaires : « Les colonies du premier groupe, dit le Raporteur au Sénat, M. Tournan, iorment avec la France et l’Algérie une véritable union douanière ; aussi la loi nouvelle pose-t-lle en ce qui Îles concerne un principe général de franchise réciproque... Il était utile d'inscrire ce principe dans la loi pour établir sans erreur d'interprétation possible l'égalité de traitement, la réciprocité absolue qui doit présider aux échanges, et aussi pour affirmer avec netteté, avec force, les liens de solidarité qui unissent les divers territoires français » (1).

(1) J. Off. 1928. Doc. Parlem., Sénat. Annexe 9231, p. 321.

L'Empire français comprend la France, l'Algérie et toutes les colonies assimilées, et une marchandise nationale est celle qui est produite dans l’un quelconque de ces pays ; de sorte que les pouvoirs locaux desdites colonies ne peuvent instituer des taxes qui seraient perçues sur les produits français sans l'être au même taux sur ces marchandises nationales que sont, au point de vue douanier, les produits de la colonie envisagée. S'il en était autrement, l'unité territoriale douanière serait purement imaginaire, puisqu'il serait possible à chaque colonie ainsi qu’à la métropole de s’isoler des autres parties du territoire national par un réseau de mesures protectrices.

3° Si l’article 12, $ 3, avait la valeur d'un critérium général du droit de douane, Ü se trouverait en contradiction avec les autres dispositions essentielles de la loi et avec la volonté manifeste du législateur : L'article 2,-$ 1”, stipule que « les produits originaires de France et d'Algérie sont admis en franchise des droits de douane dans les colonies du premier groupe ». L'article 3, $ 1% et $ 2 contient des dispositions analogues en ce qui concerne les territoires du second groupe. L'article 7 qui décide que « les produits originaires d’une colonie française importés dans une autre colonie française sont admissibles en franchise des droits de douane... », l’article 8, l'article 9, qualifient de droits de douane les droits pouvant frapper, soit à l'entrée des colonies, soit à l'entrée de la métropole, les produits métropolitains et coloniaux et les produits étrangers. Toutes ces dispositions prévoyant soit la réduction, soit l'exemption, soit l'application des droits de douane en ce qui concerne les produits métropolitains, algériens, coloniaux, n'auraient aucune raison d'être si, par définition, les droits frappant ces produits ne constituaient pas des droits de douane.

En outre, si l’article 12, $ 3, rejetait le critérium différentiel et protecteur du droit de douane pour lui substituer, comme lle prétend M. Haranger, le critérium de « l'incidence sur le régime des relations internationales », on ne voit pas pourquoi la loi aurait pris tant de soin pour organiser la procédure suivant laquelle les colonies peuvent demander des modifications au tarif des droits frappant les produits étrangers importés par elles, alors qu’elle ne soumettrait à aucun contrôle l'établissement par ces mêmes colonies de droits protecteurs à l'égard des produits métropolitains. On sait, d’ailleurs, comment M. le Sénateur Tournan stigmatisa devant le Sénat la politique des octrois de mer consécutive au Sénatus-Consulte de 1866 : « Les colonies firent de ce texte une application tout à fait imprévue : elles votèrent peu ou point de droits de douane, elles aggravèrent les droits d’octroi de mer, en sorte que les produits nationaux ne furent pas mieux traités que les produits étrangers ; ceux-ci chassèrent peu à peu ceux-là ; les producteurs français protestèrent... » (1). Nous ne pouvons admettre que Îles auteurs de la loi de 1928 aient voulu que ces octrois de mer; jugés si néfastes pour la métropole, se multipliassent sous des noms différents. C’est cependant le résultat auquel aboutiraït la thèse du Ministère des Colonies et de M. Haranger.

M. Haranger reconnaît lui-même que son interprétation de l’article 12 $ 3 ne cadre pas avec les articles précédents, mais pour lui la contradiction n’est qu'apparente, et 1l prétend justifier sa théorie par les circonstances dans lesquelles ce paragraphe fut ajouté au texte initial du projet de loi.

(1) J. Off. Documents Parlementaires, Sénat, 1928. Annexe 231, p. 314.

« Il est vrai qu’à première vue, dit-il (1), la définition donnée du droit de douane par l’article 12 est en contradiction formelle avec les autres articles, ceux portant les numéros 2, 3, 7 notamment. En réalité, la contradiction n’est qu'apparente ; elle provient d'un incident de procédure parlementaire, Le projet du Gouvernement, comme celui de la Commission des Douanes de Ja Chambre, constituait un tout homogène dans lequel il n'existait aucune opposition, précisément parce qu’il ne formulait aucune définition du droit de douane... Le vote de ces projets aurait eu pour résultat aussi inévitable qu'involontaire de valider définitivement la théorie jurisprudentielle, en classant sous l'étiquette douanière les droits à l'importation, perçus en Afrique Oc- Cidentale Française notamment, Ceux-ci se fussent en effet trouvés englobés dans les tarifs locaux institués suivant les formes prescrites par l’article 6. C'était le tarissement inéluctable du budget général de l’Ouest-Africain, avec, comme conséquence, l'obligation de chercher pour lui de nouvelles ressources. L’amendement Angoulvant, qui introduisit dans l’article 12 la définition, désormais formelle, du droit de douane, évita l'interprétation désastreuse à laquelle on ne pouvait manquer de se voir acculé. Il a, du coup, détruit irrémédiablement l'harmonie extérieure de la loi. Mais, par choc en retour, il a produit cette conséquence d'éclairer désormais une situation que, par mégarde, on allait, de la meilleure foi du monde, obscurcir davantage. Il n’est pas douteux, en effet, à en juger par la facilité avec laquelle l'amendement Angoulvant à été accueilli, que le législateur n’entendait pas confondre les droits de douane et les droits

(1) Recueil de Législation, de Doctrine et de Jurisprudence Coloniales, toc. cit.

d'importation. A défaut toutefois de son expression littérale, cette intention ne ressortait nullement ni du texte ni des débats. Bien au contraire, le texte permettait-il d’inverser l'intention non exprimée. Quoi qu’il en soit, ce qu’il importe de retenir, c’est que dorénavant un droit d'entrée qui ne distingue pas entre produits français et produils étrangers constitue sans discussion un droit d'importation rentrant dans la catégorie des impôts indirects ».

Les explications que nous avons données plus haut montrent suffisamment que l’article 12 & 3, s’il était interprété à la manière de M. Haranger, non seulement détruirait « l’harmonie extérieure » de la loi, mais encore réduirait à néant le principe essentiel, le fond même de cette loi, savoir : la réciprocité absolue de franchise entre la métropole et ses colonies assimilées. Mais M. Haranger prétend que, seule; son interprétation tient compte de la volonté, nettement exprimée, du législateur de permettre à certaines colonies de continuer à percevoir les droits d'importation nécessaires à l’équilibre de leur budget. Nous croyons, au contraire, que notre théorie répond mieux au désir du législateur, tout en ayant le mérite de sauvegarder l'harmonie fntrinsèque de la loi aussi bien que son harmonie extérieure.

Les treize articles qui composent la loi de 1928 ont tous été longuement et soigneusement discutés ; le texte définitif traduit donc avec. toute l'exactitude désirable la pensée du législateur. Seul le paragraphe 3 de l’article 12, ajouté par amendement, à été voté à la hâte et sans débats. Or il est bien permis de penser que si ce texte avait eu pour but de bouleverser la notion traditionnelle de droit de douane, consacrée par de nombreux arrêts de jurisprudence, un débat ample et probablement passionné se serait institué à son sujet. S'il n'en à pas été ainsi, c’est parce que cet amende-

ment a été présenté par son auteur, M. Angoulvant, à la Chambre, par le rapporteur de la loi, M. Tournan, au Sénat, avec un sens et une portée qui ne pouvaient en rien contredire les autres articles.

Voici, en effet, en quels termes M. Île Sénateur Tournan a présenté au Sénat l'amendement Angoulvant : (4) « La Chambre a précisé, en faisant sien un amendement de M. Angoulvant, que pour l'application des dispositions de la loi douanière relatives aux colonies et à leurs rapports avec la métropole, il fallait entendre par « droits de douane » les droits qui frappaient à l'entrée des colonies les marchandises étrangères, à l'exclusion des marchandises nationales. Cette précision était nécessaire pour permettre à certaines colonies, et notamment à l’A. O.F., de continuer à percevoir les droits dits d'importation qui sont indispensables à l'équilibre de leur budget. Ces droiïts, qui n’ont pas le caractère juridique de droits de douane, sont perçus sur les marchandises françaises ; comme celles-ci doivent, aux termes de la loi nouvelle, être admises en franchise dans les colonies, une interprétation trop étroite des textes aurait pu conduire à faire suspendre le recouvrement de ces taxes spéciales, au grand dommage des budgets de nos possessions d'outre-mer. La précision insérée dans la loi elle-même évitera cette conséquence fâcheuse ».

I1 résulte clairement de ce texte, et nous le reconnaissons volontiers avec M. Haranger, que l'intention du législateur n’a pas été de confondre d’une façon absolue tous les droits d'importation avec les droits de douane. Maïs nous ne pensons pas qu'il faille, comme le prétend M. Haranger, donner

un sens général aux explications de M. Tournan. La préci-

(1) J. Off. 1928. Documents Parlementaires, Sénat. Annexe 931, p. 324.

sion apporlée par Vamendement Angoulvant ne concerne, Son les termes mémes du rapport Tournan, que « cerloines » colonies ; ce mot « certaines » indique clairement et sans discussion possible un champ d'application limité, L'esxponé des motifs de l'amendement Angoulvant nous permeé de reconstituer l'Éat d'esprit de ce dernier lorsqu'il propose la définion qui devait, devenir le paragraphe 3 de l'article 12, Dans ce document, M, Angoulvant commence par se rallier expressément au principes de l'assimilation et ou principe de l'entrée en franchise des produits de la métropole dans les colonies, En £a qualité d’ancien Gouverneur de VA, O, F,, fl craint que les taxes d'importation frappant à leur enWrée dans la colonie toutes les marchandises francases À rangéres sans distinction d'origine ne deviennent illégales per application de la franchise réciproque, Cette crainte éiaih d'ailleurs exogérée, cor 5 eût fallu pour que foutes ces taxes d'importations fussent frappées d'illégalité, qu'elles présentassent les critéres jurisprudentiels des droits de douane, notamment que tous les produits importés taxés cussent leurs similaires à l'intérieur, cs qui était loin de correspondre à la réalité, Quoi qu'il en soit, M, Angoulvant a cherché une définition du droit de douane qui assurerait la légalité de ces ares d'importaion de l'A, O. F, S’étant référé au tarif de celie colonie, 51 vit que ce tarif distingue le « droit d'importation » 4 la « suriaze sur les produits étrangers », le premier ayant un but cnousivement fisca), la seconde un caractére douanier, Comme ce carachère douanier parait lié, dans le tarif de l'A OF, au fait que les marchandises étranséres seuls sont frappées, M. Ansgoulsant à simplement tiré de celte circonstance sa définition du droit de douane, sans # rendre comple que sa définition dif incomplète parec que tirée du tarif Sun lerritoire où

n'existent pas de produits similaires aux produits importés. Il convient dès lors de limiter la portée de l'amendement Angoulvant au seul cas en vue duquel il a été proposé et voté : sauvegarder les taxes d'importation existant en A. O.F. ou dans des colonies analogues, taxes dont la nature fiscale tenait au fait qu'elles frappaient toutes les marchandises sans distinction d'origine en l'absence de produits indigènes similaires, ce qui exclut toute idée de protection. Ainsi comprise, la disposition de l’article 12 $ 3 prend un sens précis {out à fait compatible avec l’ensemble de la loi.

Bien plus, l'exemple choisi par M. Angoulvant et reproduit devant le Sénat par M. Tournan ne nous permet-il pas de préciser à quelles colonies s'applique l'autorisation de continuer à percevoir des taxes d'importation ? Ne faut-il pas restreindre cette autorisation aux colonies appartenant au même groupe que l’A. O. F., c’est-à-dire aux colonies non assimilées, qui, dans notre système, n’entrent pas, au point de vue douanier, dans le cadre du territoire national ? Il est au moins permis de se le demander, Car la pensée du législateur ne s’est pas exprimée d’une facon assez explicite sur ce point pour que nous puissions y répondre catêgoriquement.

Remarquons, en outre, que les mots « continuer à percevoir », « faire suspendre la recouvrement », que nous trouvons dans le rapport Tournan, semblent impliquer de Ha part du législateur la volonté de limiter l'autorisation de perception aux droits déjà existants ; c’est une disposition qui concerne le passé, et il semble que le législateur ait voulu marquer par là sa défiance à l'égard des taxes d'importation, considérées par lui, en raison de leur facile transformation en droits protecteurs, Comme un mal nécessaire.

Enfin, il y a dans le fragment du rapport Tournan que

nous avons cité plus haut un membre de phrase qui peut prêter à équivoque et sur lequel nous tenons à nous expliquer. Il est en effet dit dans ce document : « ces droits, qui n'ont pas le caractère juridique de droits de douane... » Que faut-il entendre par là ? Quel est ce caractère juridique auquel se réfère M. Tournan ? Est-ce le fait de ne frapper que les marchandises étrangères à l'exclusion des marchandises nationales, cette dernière expression étant prise soit dans le sens où nous l’entendons, soit dans le sens où l'entend M. Haranger ? Nous ne le croyons pas. Outre qu'il paraîtrait singulier que l'honorable sénateur se soit référé à un critérium qui n'avait reçu aucune consécration ni jurisprudentielle ni législative, les circonstances dans lesquelles la loi a été votée, la jugement sévère porté par M. Tournan luimême sur la politique des octrois de mer à caractère protecteur adoptée jadis par les colonies, tout cela semble indiquer que le législateur à entendu consacrer la théorie traditionnelle de la Jurisprudence, aux termes de laquelle différenciation, similarité des produits taxés, protection, constituent les caractères juridiques distinctifs du droit de douane.

A notre avis, l’article 12 $ 3 n’a pas bouleversé la notion classique du droit de douane. Il signifie qu’il ne faut pas confondre avec les taxes douanières des taxes qui atteignent, sans aucune discrimination tenant à l’origine ou à la provenance, à la fois les produits étrangers et les produits nationaux, ces derniers comprenant les produits récoltés ou fabriqués dans les colonies assimilées, Ge n’est d’ailleurs qu’en interprétant de la sorte l'expression « marchandises natio-

nales » que l’on peut donner à l’article 42 un sens clair et

raisonnable, en harmonie avec l’ensemble de la loi du 135 avril 1928.

Si l’on adopte l'interprétation de M. Haranger et du Ministère des Colonies, qui exclut les colonies assimilées du territoire national, et si l’on prend l’article 12 ainsi entendu comme Critérium nouveau et unique du droit de douane, on aboutit à ce résultat assez peu logique qu’un droit de douane cesserait d'être tel par le seul fait qu'il s’appliquerait à une marchandise nationale. Cette interprétation est inadmissible. Elle aboutirait à un résultat exorbitant en faisant un sort plus favorable aux marchandises étrangères qu'aux marchandises franco-algériennes, puisque les pouvoirs locaux pourraient à leur gré établir à l'encontre de ces dernières un droit pouvant atteindre un taux prohibitif dont les autres seraient exemptes, Cette manière de voir ruinerait l’économie générale de la loi de 1928 ; en effet, l'article 2 affranchissant les produits nationaux des droits de douane à l’entrée dans la colonie n'aurait pas de raison d’être si, par définition, ces produits n'étaient pas susceptibles d’être grevés de tels droits, tout droit à eux appliqué cessant par cela même d’être un droit de douane. D'autre part, la loi consacre le principe de l’union douanière entre la France et l'Algérie, et les colonies assimilées, et établit le libre accès des produits nationaux dans les dites colonies et réciproquement, ce qui exclut la possibilité d’une protection des produits locaux au détriment des autres produits nationaux, notamment des produits français et algériens.

En somme, l’article 12 $ 3 rappelle: seulement, pour éviter toute confusion avec les taxes intérieures, le caractère différentiel des droits de douane, Loin de s’y substituer, l’article 12 $ 3 de la loi du 13 avril 1928 ne fait que confirmer

la définition jurisprudentielle sur un de ses points essentiels.

ET LA NOTION DE DROIT DE DOUANE 1e

Les franchises et les restrictions relatives aux droits de douane, prévues par ladite loi ne s'appliquent pas aux taxes intérieures qui n’ont pas un caractère différentiel et qui frappent, par conséquent, également toutes les marchandises similaires, Sans acception de provenance (locale ou extérieure), et dans un buf exclusivement fiscal. Ce qui est interdit, c’est, en instituant un certain tarif pour les articles indigènes, d'instituer un autre tarif plus élevé pour les articles similaires venant de l'extérieur.

Nous allons voir dans une troisième partie comment il convient d'appliquer les principes que nous venons de dégager à quelques cas pratiques.