LE SECOND EMPIRE

La politique impériale en matière de chemins de fer. — Jugements de Pierre de ia Gorce, de Richard de Kaufmann. — Critiques de Proudhon. — Enthousiasme des saint-simoniens, — (Concessions et fusions. — Décret du 27 mars 1852. — Rapport de Magne. — Durée des concessions. — Appréciation d'Audiganne. — Crise financière. — Lettre d'Enfantin. — « De dla situation des chemins de fer », par Eugène Flachat. — Les compagnies demandent la révision de leurs contrats. — Projet du 8 février 1859. — Rapport du baron de Jouvene], — Loi du 11 juin 1859. - Jugements de M. Paul Cauwès, d'Audiganne,

d'Isaac Péreire. — Henri Baudrillart et le « Manuel d'Economie Politique ». — OEuvres de G. de Molinari, d'Audiganne, de Poujard'hieu, de Proudhon, — Les saint-simoniens,

Le coup d'Etat du 2 décembre marque une date importante dans l’histoire des chemins de fer. Leur exécution désormais sera poussée activement. Louis Napoléon, d’abord Président de la République, puis empereur après le plébiscite du 21 novembre 1852, exerça une influence personnelle sur cet essor des voies ferrées.

Lors de l'inauguration du chemin de fer d’'Epernay, le 3 septembre 1849, la réponse du Prince au toast du maire commence ainsi : « L’inauguration d’un chemin de fer est toujours une fête nationale, à laquelle je suis heureux de

m'’associer » (1) et elle se termine par ces mots : « Honneur donc aux chemins de fer ! puisque dans la paix ils développent la prospérité commerciale et que, pendant la guerre, ils concourent à fortifier l'indépendance de la patrie. Honneur aussi à la ville d'Epernay qui a conservé intacts les sentiments de patriotisme et de nationalité » (2).

La longueur des lignes en exploitation en 1852 ne dépassait pas pour la France 3.000 kilomètres. A la même époque, l’Allemagne possédait 8.000 kilomètres de chemins de fer, l'Angleterre 11.000, la Belgique 850. « Cette œuvre si retardée, tout conviait Napoléon III à la poursuivre et à la couronner. On se souvient qu’en matière de travaux publics, le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 avait conféré au chef de l'Etat le droit d’ordonner par simples décrets toutes les entreprises d’utilité générale; la seule restriction à l’omnipotence du pouvoir exécutif, c'était l'obligation de soumettre à l’approbation des députés les conventions qui imposeraient des charges au Trésor. Libre de toute entrave ou n’ayant à compter qu'avec un Corps Législatif docile, l'Empereur se sentait en outre soutenu et stimulé par l'opinion publique, fort indifférente alors sur tout le reste, mais demandant une chose, une seule, avec insistance, des chemins de fer qui, espérait-on, ranimeraient les villes pauvres et donneraient aux cités déjà riches, un essor plus décisif » (3).

(1) Œuvres de Napoléon III, t. III, Paris, Amyot et Henri Plon, 1856,

(2) Ibid.

(3) Histoire du Second Empire, par Pierre DE LA GORGE, t. Il, Paris,

Plon, 1894, p. 10.

Dans un ouvrage que nous avons déjà cité, Richard de Kaufmann attribue également à la situation politique de cette époque une influence heureuse sur l'extension des voies ferrées : il montre comment la paix, la sécurité que le second Empire sut faire régner permirent au commerce et à l’industrie de prospérer; comment cette paix et cette prospérité eurent une influence heureuse sur les chemins de fer, en relevant la confiance du public qui ne craignait plus de confier aux grandes entreprises les capitaux qu'il avait cachés pendant les troubles des années précédentes: il fait ressortir, à côté des raisons économiques, les raisons politiques que le gouvernement avait de favoriser le développement du réseau, et le rôle que put jouer le chef de PEtat lorsque, s’étant soustrait à l'influence et au pouvoir des Chambres, il exerça sans contrainte sa volonté et réalisa sans rencontrer d’obstacles politiques, ses projets personnels; il met en relief les avantages qui résultèrent pour le développement des chemins de fer de létablissement d’un pouvoir personnel qui échappait aux intrigues locales, aux querelles de clocher en restant indifférent aux réclamations de telle ou telle ville, de telle ou telle région, si l’homogénéité du réseau l’exigeait; qui passait outre aux haines, aux méfiances, toujours contraires à l'intérêt général et profitables aux seules compagnies; alors que la Chambre avait toujours retardé les travaux, en voulant imposer aux entrepreneurs de trop dures conditions, le gouvernement

impérial s’opposa à ces agissements (1).

(1) Richard DE KAUFMANN, La Politique française en matière de chemins de fer, traduit et mis à jour par Franz Hamon, Paris, Ch. Béranger, 1900,

Ne soyons plus, dès iors, étonnés de l’accueil enthousiaste que reçut l’empereur de la part des saint-simoniens : « Napoléon III ce fut, au moins pendant quelque temps, le saintsimonisme couronné » (1). Nous avons vu Michel Chevalier, effrayé par les progrès du socialisme, faire dans ses « Lettres sur l'Organisation du Travail », le panégyrique de la libre concurrence dans le régime industriel. après s’être déclaré partisan d’une intervention de l'Etat. C’est à cette dernière opinion qu'il se rallie par un nouveau revirement, lors de l’arrivée au pouvoir de Napoléon III.

L'œuvre de ce règne peut d’ailleurs se juger éloquemment par quelques chiffres. De 3.000 kilomètres exploités en 1852, la longueur des lignes passa, en 1856, à 6.500. Le gouvernement accorda de nombreuses concessions Mais, comme le fait remarquer de la Gorce, le gouvernement en accordant les concessions évita les fractionnements excessifs qui auraient augmenté inutilement les frais généraux et frappé d’impuissance les compagnies; c’est ainsi qu'il fit en sorte le plus souvent que ies concessionnaires des grandes lignes soient aussi concessionnaires de lignes de moindre importance, embranchements ou prolongements desservant les mêmes régions; toutefois, pour éviter que certaines compagnies ne devinssent trop puissantes, en concentrant dans leurs mains des concessions démesurément importantes, le ministre des Travaux Publics ne voulut pas consentir à la fusion des lignes du centre avec celles de Lyon; il s’opposa de même aux arrangements

préparés entre la compagnie de Lyon et la batellerie du

(1) G. WEIL, QUVr cité, p. 289.

… à it Vh fit mb bot + ss, nd PS OU VTT NU PM PS Te € hr: dé fs

Rhône, assurant ainsi entre les diverses compagnies une concurrence dont le public devait bénéficier (1).

Ces mesures furent cependant diversement interprétées. Entr’autres, Proudhon se montra adversaire impitoyable de la politique ferroviaire de Napoléon II, qu'il critiqua violemment, Après avoir dit qu’en 1851, les expériences tentées en France étaient suffisamment développées pour qu’on puisse savoir à peu près exactement le coût et le rendement des chemins de fer, après avoir montré comment, malgré une exploitation défectueuse, les chemins de fer l’emportaient sur tout autre moyen de communication et sur la « navigation elle-même, arriérée, grevée de droits. dévorée par l'anarchie », et indiqué que les entrepreneurs ne demandaient plus alors, comme autrefois, ni subventions, ni garanties d’intérét, mais offraient de tout prendre à leur charge, indemnités des terrains, terrassements, ouvrages d'art, etc., ii ajoute qu’on aurait dû profiter de ces circonstances favorables pour dédommager le pays des pertes qu’il avait subies lors des concessions antérieures et il accuse le pouvoir, qui n’a pas su le faire, d’avoir sacrifié à de bas intérêts politiques, d’avoir voulu s’assurer la majorité aux dépens de lintérêt véritable du pays. « Une révolution venait d’être faite dans le gouvernement, dirigée surtout contre le socialisme; et toute révolution qui affirme son principe, sacrifie son ennemi. Donnant, donnant : le gouvernement crut pius sage d'accorder aux concessionnaires, anciens et nouveaux, des gages positifs de sa munificence: les concessions furent augmentées, leur durée portée à quatre-vingt-dix-neuf ans, les tarifs maintenus et

(4) DE LA GORCE, ouvr. cé, t. I, p. 11.

tous ces sacrifices, plus ou moins forcés, véritable rançon que les révolutions imposent aux peupies qu’elles visitent, érigés en témoignage de la satisfaction et de la prospérité publique » (1).

Pierre de la Gorce signale encore le danger de ces trop nombreuses concessions qui se multiplièrent au point de déconcerter tous les calculs et de donner lieu à un agiotage effréné qui mêla dans les mêmes spéculations les plus humbles agents d’affaires et les plus hauts dignitaires de. l’Empire. Dans ces conjonctures, l’administration suspendit provisoirement les concessions. Quand elle les reprit, elle exigea des nouvelles sociétés le versement préalable des deux cinquièmes des actions; par là, elle se flattait de contenir la spéculation, et surtout elle se prémunissait contre la témérité des compagnies, plus promptes à souscrire des engagements qu’aptes à les réaliser » (2).

Une des premières initiatives du gouvernement fut de favoriser la fusion des compagnies. Cette mesure a lPavantage de diminuer les frais généraux et de restreindre la concurrence. Les grandes compagnies disposent d’un crédit plus considérable et le lancement de leurs emprunts se trouve facilité d'autant. Une des premières réalisations dans cet ordre d'idées fut la fusion des compagnies de Paris à Orléans, du Centre, d'Orléans à Bordeaux et de Tours à Nantes. Un décret du 27 mars 1852 approuva les

(1) Des réformes à opérer dans l'exploitation des chemins de fer et des conséquences qui peuvent en résulter, soit pour l'augmentation du revenu dees Compagnies, soit pour l'abaissement des prix de transport, d'organisation de l’industrie voiturière et la constitution économique de la Société, Paris, Garnier, 1855, pp. 275-276.

(2) Pierre DE LA (GORGE, ouvr. cité, tt. II, p. 1.

nouvelles conventions. Le système de la fusion fut diverse. ment interprété. De Morny le justifiait en disant que l’on avait tort de voir dans cette mesure une tendance à créer un monopole dangereux. Après avoir fait remarquer que toute entreprise de chemins de fer constitue un monopole de fait, puisque les pouvoirs de la compagnie ne sont limités que par son cahier des charges ou ses intérêts: il distinguait entre les résultats de ce monopole quand le chemin de fer est mal construit, mal entretenu par une compagnie pauvre, incapable de faire face à ses frais géné-

raux et les résultats de ce même monopole exercé par une

compagnie puissante, jouissant d’un grand crédit. Dans le

premier cas, la compagnie pour vivre coûte que coûte exagère ses tarifs quitte à nuire à l'intérêt général; dans le second cas, la compagnie « peut librement tenter toutes les améliorations, poursuivre ses embranchements, faire des sacrifices pour aller chercher au loin les voyageurs et les marchandises et oser des réductions de tarifs dont Îles effets bienfaisants sont immédiats pour les populations, et dont les résultats lucratifs ne sont souvent à recueillir que plus tard pour elle-même. En redoutant les grandes compagnies, dirigées par des hommes considérables offrant à l'Etat et au public plus de garanties et de sécurité, les anciennes assemblées se sont effrayées d’un fantôme, et n’ont pas montré une grande élévation d'esprit ».

Il est à remarquer qu’en poussant l'argument de M. de Morny à sa limite extrême, nous aboutissons à l’exploitation par l'Etat.

Dans son rapport, présenté à l'Empereur le 2 février 1854. Magne corrige un peu la thèse du duc de Morny. Tout en

reconnaissant les inconvénients d’un trop grand morcellement des concessions et d’une concurrence poussée à l’extrême : morcellement qui pouvait « compromettre le succès de deux entreprises et aboutir à la ruine de l’une d’elles en multipliant leurs frais généraux, augmenter les frais de transport en nécessitant l’établissement de services industriels, compliquer l’exploitation et entraver, en définitive, la circulation », il mettait en garde contre le danger qu’il y aurait à concentrer dans quelques mains un trop grand nombre de moyens de transport, car, disait-il, cette concentration créerait un monopole au profit de quelques compagnies et serait inévitablement préjudiciable au commerce et à l’industrie. « C’est dans cette pensée que le gouvernement a dû refuser d’accueillir des propositions tendant à réunir la ligne d'Orléans et du Centre avec celle de Paris à Lyon et la Méditerrannée ».

Le gouvernement impérial augmenta considérablement la durée des concessions : « D’abord, elle était de 35, 40, 45 ans; après le 2 décembre, on l’a portée à 99. Abyssus, abyssum invocat ! » (1). Proudhon voit dans cette mesure un grave danger pour le pays « l’Empire aura créé ces latifundia d’un nouveau genre, qui plus ils se multiplient, plus ils affaiblissent le pays et l'Etat. C’est comme si Napoléon II, démembrant l'Empire, distribuait en apanages, avec droit de justice et de guerre, à son cousin et plus proche héritier, le prince Napoléon, la Bourgogne, au prince Murat, la Bretagne, à Pierre-Napoléon, la Normandie, à Charlse-Napoléon, la Provence, à la princesse Mathilde, la

(4) PROUDHON, ouvr. cité, p. 373.

y: Pe

Guyenne, etc., se réservant pour lui-même, avec le titre de suzerain, l’Ile de France. Nous savons ce qui arriverait. Le partage opéré, les grands feudataires ne tarderaient pas à entrer en lutte les uns contre les autres, et contre le suzerain; et la France, cherchant l'unité et léquilibre, aurait à recommencer l’œuvre accomplie depuis Charlemagne. Des concessions de 99 ans ! Apparemment, les serviteurs du nouveau règne ont pensé qu’en allongeant le bail des compagnies, ils donnaient une garantie de plus à l’ordre des choses. On ne saurait interprêter autrement cette munificence impériale. À ce point de vue, le pays bénéficierait de la stabilité politique, procurée aux dépens du domaine de l'Etat » (1).

Les partisans des longues concessions développaient cette idée, que nous trouvons dans un rapport de Gustave de Beaumont en date de 1851, à savoir qu'il faut aux capitaux du temps pour devenir féconds. M. Audiganne fait observer que la plupart des lignes auraient sans aucun doute pu trouver des concessionnaires pour une période moins longue, et que les expériences du passé en font foi; mais que le passé enseigne aussi que le publie pâtit en fin de compte de ces compétitions entre concessionnaires, et il voit dans l’attribution de concessions à longue échéance une précaution nécessaire contre le retour des anciens errements;: une conséquence logique des errements du passé. « Accorder beaucoup, afin de pouvoir exiger beaucoup, voilà le fond du système de 1852 ». La prolongation

(1) Jbid., p. 374.

des concessions répondait à merveille, selon lui, aux nécessités profondes de la situation (1).

Le nombre des concessions s’était considérablement accru entre 1851 et 1857. La liquidation d’une compagnie, fondée en 1853 et connue sous le nom de Grand-Central, servit de prétexte au gouvernement pour obtenir des transformations dans les cahiers des charges. « Il profita de l’occasion pour mettre en outre, au compte des compagnies, de nombreux chemins de fer qu’elles n’avaient point ambitionnés. Les concessions faites dans le cours de l’année 1857 purent atteindre ainsi l’énorme chiffre de 2.586 kilomètres » (2).

Sur ces entrefaites, à la fin de 1857, survint une grave crise financière, précédée par plusieurs récoltes désastreuses. L’argent devint rare. Les titres des compagnies commencèrent à baisser. Enfantin pouvait écrire : «que la Bourse est nulle et triste », que « les appels de fonds en juillet sont énormes ». Et il rejetait la cause de cette situation sur les chemins de fer qui, selon lui, pesaient lourdement sur l’économie nationale; car les autres affaires, en général, allaient passablement. Il prévoyait des catastrophes pour l’automne (3). Dans une « Note à sa Majesté l'Empereur », il demandait la suppression des compagnies concessionnaires et leur remplacement par des compagnies fermières : « Cette transformation peut s'effectuer sans chan-

ger en aucune façon l’organisation intérieure des compa-

(1) AUDIGANNE, Les chemins de fer aujourd'hui et dans cen ans, t. II, pp. 109-140.

(2) Jbid-, p. 188.

(3) Lettre du 29 juin 1857 (7666).

gnies, sans toucher à leur personnel d'administration, d’entretien et d’exploitation, mais en leur enlevant la construction des chemins nouveaux pour la restituer, ainsi que la propriété de toutes les voies publiques, à l'Etat » (1).

En 1859, Eugène Flachat écrivait « De la situation des chemins de fer » (2), ouvrage dans lequel il attaquait les partisans du rachat dés chemins de fer qui, devant les difficultés des compagnies, recommençaient à lever la tête.

C’est alors que les compagnies demandèrent au gouvernement de leur venir en aide, en leur accordant la révision de leurs contrats. Pour les sauver, le gouvernement pouvait les dispenser de construire les lignes présumées les moins rémunératrices. Mais un tel moyen aurait soulevé les protestations des populations auxquelles ces lignes avaient été promises. [Il valait mieux venir au secours des compagnies par une garantie d'intérêt.

On put lire dans « le Moniteur », dès 1858, la note suivante : « L'opinion publique s’est préoccupée, dans ces derniers temps, des réclamations que la réunion des grandes compagnies de chemins de fer a adressées au gouvernement. Ces réclamations ont été accueillies avec le bienveillant intérêt que l'Empereur a toujours montré et continue à porter à ces grandes entreprises. La principale de ces demandes avait pour but le retrait de la loi votée l’année dernière sur les valeurs mobilières. Cette loi, présentée conformément au vœu du Corps Législatif, n’a cté votée qu'après une discussion approfondie. Elle est d’une

, : : inion date trop récente pour qu’on puisse se former une opin

{1) Œuvres, t. XXXV, p. 221.

(2) In-8°, Neuilly, Guiraudet, 1859.

définitive sur son application et sur ses résultats. Quant aux autres demandes relatives à des points spéciaux, les réclamations des compagnies seront examinées avec la sollicitude qu’inspirent au gouvernement des entreprises dont le succès est si intimement lié à la prospérité générale, et le ministre des Travaux Publics s’est déjà mis en rapport avec les compagnies ». De là naquirent les conventions de 1859.

Le projet de loi, en date du 8 février 1859, était accompagné d’un exposé des motifs (1) par lequel le Conseil d'Etat, après avoir adopté les conventions nouvelles, proposait au Corps Législatif leur ratification. Il était signé de MM. Vuillefroy, président de section, Michel Chevalier et de Franqueville, conseillers d'Etat. L’exposé des motifs constatait le bouleversement amené dans le monde financier par la crise de 1857. « Dans les derniers mois de l’année 1857 a éclaté une crise financière remarquable par son caractère de généralité, et qui s’est étendue sur toutes les places de commerce, où elle a bientôt déterminé une crise commerciale; le marché des chemins de fer ne pouvait manquer d’en ressentir vivement le contre-coup. Il devait être atteint d'autant plus gravement que la diminution des transports amenait de fortes diminutions dans les recettes kilométriques; aussi la dépréciation des actions fut-elle considérable. Les obligations, qui étaient la seule

ressource pour exécuter les chemins restant à faire, ne su-

(1) Exposé des motifs d'un projet de loi tendant à approuver les conventions passées entre le ministre de l'Agriculture, du Commerce et des Travaux Publics et diverses Compagnies de chemins de fer. (Compagnies d'Orléans, du Nord, de l'Ouest, de l'Est, des Ardennes et du Midi, de Paris à Lyon et à la Méditerranée, du Dauphiné).

birent pas une dépréciation moindre : leur émission devint difficile et ne se fit plus qu’à des conditions fort onéreuses ». Plusieurs causes étaient attribuées à cette situation : l’aggravation des charges financières des compagnies qui avaient accepté la concession des lignes secondaires coûteuses à construire et d’un rapport problématique, sans demander en échange une subvention ou une garantie d'intérêt; le discrédit dont ces lignes secondaires frappaient, au point de vue financier les grands réseaux; la baisse des actions qu’on pensait devoir continuer indéfiniment: celle des obligations qui était probable; l’idée enfin répandue que cet état de choses empêcherait l’achèvement du réseau. Malgré leur exagération, ces inquiétudes méritaient d’être prises en considération par le gouvernement. Certes, les compagnies ne pouvaient rien exiger, mais la sauvegarde du crédit public impose le secours de l'Etat « Sans doute, en droit rigoureux, les compagnies n’avaient rien à réclamer, elles avaient librement accepté les nouvelles concessions aussi bien que les anciennes, et, s’il en résultait pour elles de lourdes charges, elles trouvaient en compensation, dans plusieurs des lignes nouvellement concédées, des garanties contre les concurrences qu’elles avaient à redouter; mais des considérations plus puissantes devaient peser sur les déterminations du gouvernement. Le crédit public est aujourd’hui intimement fié à celui des grandes compagnies financières, et la raison politique domine ici le droit rigoureux. Les titres des chemins de fer, répartis entre une multitude de mains diverses et émis, le plus souvent, avec la garantie du Trésor, constituent une partie notable de la richesse mobilière du pays, qui s’est

nt

associé avec l'Etat pour l’accomplissement d’une œuvre d'utilité publique, et méritent à ce point de vue une sollicitude spéciale. L'intervention de l'Etat, dans les circonstances actuelles, a donc paru légitime. Elle est nécessaire aujourd’hui, comme elle l’a été à d’autres époques, pour ranimer la confiance publique ». |

Le rapport du baron de Jouvenel, au Corps Législatif, accepte le système de la garantie d’intérêts. « Après la promulgation de la loi du 19 juillet 1857, relative au partage du réseau du Grand-Central, nous avions espéré que le gouvernement n'aurait plus d’ici longtemps à proposer de nouvelles dispositions législatives avec les grandes compagnies de chemins de fer. Aujourd’hui, cependant, nous sommes en présence de cet attristant spectacle : un an à peine s’est écoulé depuis la dernière intervention de l'Etat, et les compagnies en réclament une nouvelle ». Mais, pour les mêmes raisons que nous avons trouvées dans l'exposé des motifs, le rapporteur jugeait nécessaire l’intervention de PEtat par da garantie d'intérêts.

La discussion ne pouvait présenter qu’un intérêt médiocre, l’opposition ne comptant que cinq voix. La loi du 11 juin 1859 sanctionna les conventions passées avec les compagnies d'Orléans, de Paris-Lyon-Méditcrranée, du Dauphiné, de l'Est, des Ardennes, de l'Ouest, du Midi. Dans chaque concession les lignes furent divisées en deux réseaux : l’ancien réseau existant avant 1857 et le nouveau. « L'ancien réseau reste entièrement aux frais .de chaque société qui l’exploite à ses risques et périls. Quant au nouveau, il est l’objet d’une garantie d'intérêts, pendant 50 an-

nées, à courir du 1* janvier 1865, sur le pied de 4,65 p. cent

(amortissement compris), sur un capital fixe correspondant à la somme réputée nécessaire pour la construction des lignes » (1).

L'ancien réseau devait naturellement bénéficier, par un accroissement de trafic, de la création du nouveau réseau. Il était donc juste de déverser sur ce dernier, une partie des bénéfices rapportés par. l’ancien réseau. Ces bénéfices viendraient diminuer d'autant l'intérêt général garanti par l'Etat. IL était encore stipulé au profit de l'Etat que celui-ci, en retour des avantages accordés aux compagnies, partagerait avec elles, à partir de 1872, les revenus dépassant un chiffre fixé. is

Ces conventions ne laissent pas de prêter à la critique M. Paul Cauwès leur reproche de donner lieu à des complications de comptabilité à peu près inextricables, et il signale que, malgré le contrat des inspecteurs chargés du contrôle financier au nom de l'Etat, les commissions de vérification des comptes d’exploitation ont trouvé des erreurs considérables commises au préjudice du Trésor. « Le contrôle portait d’ailleurs sur des éléments non susceptibles de vérification : supposons deux lignes d’une même compagnie appartenant, l’une à l’ancien, l’autre au nouveau ré-. seau, se partageant le trafic dans des proportions qui dépendent de l'arbitraire de la compagnie. Supposons de plus que le trajet le plus direct soit par la ligne du nouveau réseau. Au moyen d’un détournement sur l’ancien, la compagnie pouvait obtenir certains avantages auxquels elle n’eût pas eu droit d’après le trafic normal. [M suffit, pour

(1) -AUDIGANNE, p. 151.

comprendre l'influence de ce détournement de trafic, de remarquer que les compagnies avaient intérêt à ce que le revenu net sur l’ancien réseau atteignit au moins le chiffre du revenu réservé. Or, il se peut que, sur le nouveau réseau, le produit net kilométrique auquel cessait la garantie d’intérêts, fut inférieur au revenu kilométrique du capital réservé de l’ancien réseau; c'était, par exemple, pour l'Est : 22.000 francs au lieu de 29.000 francs. Le trafic normal donnant par hypothèse 25.000 fr. sur la ligne du nouveau réseau et 21.000 seulement sur la ligne de l’ancien, la compagnie de l’Est n’avait qu’à détourner sur celui-ci une partie de ce trafic, soit jusqu’à concurrence de 6.000 fr., de façon à obliger l'Etat à parfaire une insuffisance (de 7.000 francs), insuffisance tout arbitraire sur le produit net du nouveau réseau. L’appoint de trafic que recevait l’ancien réseau n’élevant pas, dans notre hypothèse, le produit kilométrique au-delà du revenu réservé, le déversoir ne s’appliquait pas » (1).

En 1873, Pouyer-Quertier devait dénoncer ces pratiques à la tribune législative : « Les marchandises vont ou sur l'ancien ou sur le nouveau réseau, sans aucune autre raison que l'intérêt de la compagnie. La marchandise a été transportée par la droite, ce réseau a gagné; mais elle aurait dû aller par la gauche, le nouveau réseau de gauche a perdu la recette, et alors il faut que lle Trésor vienne à son secours ».

On vit dans ces conventions une réaction contre le système de 1857 et un retour à la loi de 1842 notablement

(1) Paul CAUWÈS, Cours d'économie politique, 3° éd., Paris, Larose,

1893, t. IV, pp. 105, 106.

aggravée. Audiganne commentant les conventions de 1859, y voit une preuve de la facilité avec laquelle, en France, on se porte d’une extrémité à l’autre : « En 1857, on ne croit pas pouvoir demander trop aux compagnies, et on refusc à les aider sous une forme quelconque; à peine deux années s’écoulent-elles, qu’on vient déjà, non seulement prendre syr soi, pour certaines lignes réputées les moins avantageuses, une part notable du fardeau, mais, en outre, contracter éventuellement pour toutes les lignes nouvelles des obligations représentant l'intérêt d’une somme de deux milliards et demi de francs. La science économique ne saurait se mouvoir au gré de semblables oscillations. Tout en tenant compte des circonstances, elle a le devoir de conserver fermes et intacts les principes destinés à régler les rapports de l'Etat et des compagnies » (1).

Dans un livre sur « La question des chemins de fer »,

paru en 1879, Isaac Péreire justifie ainsi les conventions en

disant qu’elles sont nées d’un enchaînement logique et nécessaire des faits, qu’elles sont exactement appropriées à Ila situation née du partage du Grand Central, qu’elles répondent aux besoins de l’époque et qu’elles remplissent certains engagements du gouvernement en permettant la construction de lignes qu’il avait promises aux populations (2). Les compagnies, d’ailleurs, n’étaient pas Îles dernières à s’en réjouir : « La convention de 1857, c'était l'Etat traçant, du haut de sa puissance souveraine, la circonscription des territoires où devait s'exercer l’activité de

(1) AUDIGANNE, pp. 155-156.

(2) Imprimerie C1. Motteroz, 81, rue du Dragon, Paris, 1879, pp. 171- 472: : .

ee

chaque compagnie, mais à peu près désintéressé dans les conséquences de leur développement. La convention de 1859, c’est l'Etat acceptant la solidarité des compagnies, se faisant leur associé, en présence de l’avenir inconnu qu’il s’agit d'aborder » (1).

C’est dans un sens diamétralement opposé que conclut Arthur T. Hadley. Après avoir noté que la législation de 1859 s’est conservée intacte dans ses grandes lignes jusqu’en 1884, il reproche à ce système de favoriser les compagnies bien plus que le gouvernement et le pays. La garantie d’intérêt dispense de tout esprit d’entreprise : « Quelques compagnies remboursèrent leurs dettes à l'Etat et obtinrent le bénéfice complet sur des lignes qu’elles n’avaient aucun risque à construire. D’autres trouvèrent qu’il n’y avait pas espoir de s’acquitter, elles empochaient les dividendes garantis et laissaient le gouvernement payer les intérêts, sans aucune chance de remboursement. Les compagnies étaient à la lettre dans la position de face je gagne, pile vous perdez » (2).

Cette période voit s'affronter dans quelques ouvrages remarquables, les partisans de l'Etat et ceux des compagnies.

Dans son « Manuel d'Economie Politique », paru en 1857, Baudrillart, rédacteur en chef du « Journal des Economistes », consacre tout un chapitre à « l’industrie locomotive ou voiturière ». « Certains pays, comme la Belgique et

(1) Orléans, Assemblée générale du 26 avri 1860. (2) Le transport par les chemins de fer, Paris, Guïllaumin, 1887 pp. 254-

les Etats-Unis, se sont tournés vers l'Etat pour l’exécution et l’exploitation de leurs lignes, d’autres, comme PAngleterre, se sont adressés aux compagnies; enfin, quelques-uns. notamment la France, ont imaginé un système mixte, qui permet à l'Etat d'intervenir, sans lui donner, toutefois, la régie exclusive des voies de communication ». Les partisans du systènie qui attribue à l'Etat ce genre de production, se fondent principalement sur le caractère d’intérêt collectif qu’il présente, et sur ce que ces lignes forment un monopole inévitable. « Monopole pour monopole, celui de l'Etat leur paraît présenter plus de garanties pour le publie, tant pour la régularité et 1à sécurité du service, que pour le bon marché » (1). | |

Baudrillart résume ensuite les arguments des adversaires de l'Etat : « Les chemins de fer constituent-ils, par exemple, un monopole aussi nécessairement qu’on le prétend ? Sans doute, on ne construira guère deux ou trois routes parallèles d’un point à un autre se faisant concurrence. Mais la concurrence des voies de communication, notamment des voies perfectionnées, chemins de fer, canaux, etc..., s'exerce dans un rayon considérable » (2). Et l’auteur suppose que la ligne du Havre à Strasbourg, par exemple, majore ses tarifs de façon exagérée. Qu’en résultera-t-il ? Tout simplement le transit des voyageurs pour le centre de l'Europe prendra la route d'Anvers et d'Amsterdam. Et il ajoute encore : « Faire construire et exploiter les voies de comimu-

(4) Manuel d'Econonûe Politique, par M. H. Baudrillart, professeur supp. au Collège de France, rédacteur en chef du Journal des Economistes, Paris, Guillaumin et (C'°, libraires, 4851, Ch:"IX,"-p. 193.

(2) Ibid., pp. 193-194. Fe

LROTANE 2

nication par l'Etat, c’est faire payer à tous, par l’impôt, des services dont tous profitent peut-être à quelque degré. mais fort inégalement. Enfin, pourra-t-on attendre de l'Etat cet esprit de perfectionnement qu’inspire seul l'intérêt privé et de purs fonctionnaires, le même zèle que d’agents placés sous la surveillance des compagnies ? » (1)

La conclusion de Baudrillart ne manque pas d’adresse. Il donne raison aux uns, sans toutefois condamner les autres d’une façon catégorique. « Toutes ces raisons font pencher la balance en faveur de lexploitation par les compagnies, bien qu’en matière de voies de communication, et surtout de grandes lignes, le monopole gouvernemental soit loin de présenter d’aussi grands désavantages que relativement aux diverses autres industries » (2).

Il s’en fallait toutefois de beaucoup que tous les économistes de cette époque prissent une attitude aussi conciliante. M. de Molinari pousse à leurs plus extrêmes limites les principes de l’école libérale. Dans son livre « Les lois naturelles de l'Économie Politique », il célèbre le rôle bienfaïsant de la concurrence dans la production : « la concurrence agit comme un adjuvant à la loi de l’économie des forces pour rendre le progrès nécessaire. Pour que cette action stimulante s'exerce dans toute sa plénitude, il suffit que la concurrence soit libre » (3).

Et il termine, par ces mots, un chapitre sur Les Résultats de l'opération de la concurrence industrielle, libre et illi-

(1) 1bid., p. 194.

(2) Ibid.

(3) Paris, Guillaumin et C'°, ch. III, p. 17.

mitée, en disant que la concurernce industrielle est inséparable du progrès; qu’on ne pourrait la supprimer que si on supprimait en même temps « l'outillage et les procédés perfectionnés de la production et des échanges dont elle est issue », et si on ramenait l'humanité à son état primitif, remplaçant la concurrence d’aujourd’hui par une concurrence purement animale;.il ajoute que si, au lieu de critiquer en bloc la concurrence et ses résultats, on étudiait ses lois et ses conditions, si on supprimait les obstacles artificiels qui s'opposent à ce qu’elle joue librement et normalement, elle ne serait plus qu’un principe de progrès, d’ordre et de justice (1).-Ne nous étonnons donc pas de trouver cette profession de foi : « C’est pourquoi notre évangile se résume en ces quatre mots : laissez faire, laissez passer » (2). Ce sont ces mêmes idées que nous trouvons dans son « Cours d'Economie Politique » qui se termine par une longue citation d’Adam Smith : « La liberté commerciale a fini par avoir raison des monopoleurs furieux dont parle le père de l’économie politique, et l’on peut aujourd’hui, sans s’abandonner à des rêves utopiques, espérer qu'avant un siècle, le système protecteur n’existera plus qu'à lPétat de mauvais souvenir dans la mémoire des hommes » (3). De tels principes ne pouvaient faire de G. de Molinari qu’un partisan des compagnies dans la question des chemins de fer. Il rappelle qu’un des arguments par lesquels on justifie l'intervention de l'Etat dans le domaine de Pactivité

(4) Ibid., p. 138.

(2) Ibid., p. 31.

(3) Deuxième édition, revue et augmentée, t II, Paris, Guïillaumin, p. 534.

privée est tiré de la supériorité des ressources dont l'Etat dispose. « Il y a, dit-on, des entreprises qui dépassent les forces des particuliers et qui ne peuvent d’ailleurs fournir qu’à la longue, si même ils le fournissent jamais, un profit rémunérateur. C’est à l'Etat qu'il appartient de s’en charger » (1).

Mais il réfute cet argument en montrant les entreprises colossales que lintérêt privé mena à bien en Angleterre et aux Etats-Unis, et il ajoute que cette opinion a pu paraître fondée et péremptoire parce que « de tous temps, l'Etat s’est montré jaloux des grandes agrégations de forces : il les considérait comme un danger pour sa domination, — et elles pouvaient, en effet, le devenir, sous le régime de la concurrence destructive. [l ne souffrait donc point la constitution d’un « État dans l'Etat » (2).

De là, toutes les charges, toutes les restrictions imposées par l'Etat aux compagnies dont il autorisait la création limitation arbitraire de leur durée, réglementation de leur organisation et de leur gestion; limitation et partage des bénéfices, toutes mesures qui empêchaient l’industrie privée de se charger d’entreprises aussi importantes et en même temps aussi improductives sans le concours de l'Etat. Et il ajoute encore que ce seront toujours, avec ce système, les contribuables qui, en définitive, paieront « les frais des restrictions que l'Etat a imposées aux compagnies de chemins de fer, quant à la durée des concessions, à la limitation des tarifs, au choix des tracés, choix dicté d’ailleurs à l'Etat lui-même par des influences électorales » (3).

(1) G. be Mona, Comment se résoudra la question soûiale, Güillaumin et Ci, Paris, 1896, p. 333.

(2) Ibid., p. 333.

(3) Zbid.

Le pays profitera toujours, répondra-t-on alors, de la création d’une voie ferrée, L'auteur ne conteste pas qu’un chemin de fer qui ne couvre pas ses frais peut cependant enrichir Îla région qu’il dessert en augmentant la valeur des terres et en favorisant le développement des industries locales, mais il voudrait que les frais soient supportés par ceux qui profitent des valeurs nouvelles créées par le chemin de fer, cependant, ajoute-t-il, « on conçoit qu’ils trouvent plus d'avantages à les mettre à la charge de la généralité des contribuables et qu’ils usent de leur influence électorale, ou autre, pour arriver à cette fin. Ce n'est, en réalité, autre chose qu’une subvention qu'ils se font allouer par l'Etat, aux dépens de la nation » (1).

Sans toutefois aller aussi loin, Audiganne défend également le système de l’industrie privée, mais il reconnaît toutefois la nécessité du contrôle de l'Etat. M se rend compte des nombreuses difficultés de l’exploitation et de Ia complexité des problèmes qu’elle soulève, mais il pense que la combinaison actuelle offre plus de garanties qu’une combinaison qui abandonnerait toute l’entreprise à l’administration (2). L'autorité peut surveiller les compagnies, tandis qu'aucun contrôle efficace ne peut s'exercer sur l’administration. L'exploitation de l'Etat, n'étant pas mue par l’intérêt, coûte cher. « Cet œil intéressé du maître, comme on l’a dit tant de fois, manque essentiellement » (3). Enfin, il craint que les conflits d'ordre commercial, où la gestion de l'administration viendrait à l’engager, ne fassent rejaillir sur elle un discrédit regrettable. Et il ajoute : « Son rôle

(1) 1bid., p. 134.

(2) AUDIGANNE, pP. 272.

(3) Zbid., p. 273.

naturel est assez élevé, assez fécond, pour qu’elle n’er réclame point d’autre » (1).

Quant aux perfectionnement à apporter sur les lignes, rien ne remplacera jamais le stimulant puissant qu'est l'intérêt privé. Audiganne admet bien que l'opinion publique peut faire sentir son influence et imposer ses volontés au gouvernement; mais cette influence s’exercera aussi bien sur les compagnies qui sont d’autre part étroitement surveillées par l’autorité. Enfin, il remarque que « l’administration peut, avec le régime actuel, suivant les circonstances, ménager ou exiger des modifications, des améliorations, qu’en présence des lois qui la régissent, des conditions imposées à ses mouvements, elle ne se serait peut-être pas préoccupée de réaliser elle-même » (2).

Le rachat fait naître des objections d'ordre financier. L'évaluation, par G. Poujard’hieu, de la somme que nécessiterait le rachat des chemins en 1860, s'élevait à 8 mil- Tiards 422 millions. « On sait d’avance ce que l'Etat sacrifierait, on ne sait pas ce qu’il gagnerait ». (3). Toutefois, aux objections d'ordre financier, Audiganne n’accorde pas un très grand poids. Il préfère montrer le tort que ferait l'Etat au pays en portant atteinte à l’esprit d'association. « Ce qui nous paraît également très grave, ce sont les considérations qui se rattachent à la destinée du principe de l’association dont la merveilleuse fécondité s’est manifestée chez nous, depuis vingt-cinq ans et surtout depuis douze, par des traits irrécusables. Ne fût-ce qu’à titre d'exemple pour le

(4) Ibid.

(2) Ibid.

(8) Ibid., p. 274.

développement des ressources du pays, il y aurait avantage à maintenir intactes les forces que les sociétés de chemins de fer ont réunies. Il importe qu’en dehors de l'Etat, quoique sous son égide, il se constitue des faisceaux d'intérêts, des foyers d'action. C’est l’inévitable condition de l’épanouissement de la vie industrielle. Le système actuel y satisfait, tout en permettant à l'influence de l'Etat de s'exercer efficacement, dans la mesure voulue par l'intérêt public » (1).

Les compagnies doivent être surveillées, c’est une affaire entendue, mais elles ne doivent pas être gênées dans leur action. Les charges, les entraves, les menaces d’expropriation ne peuvent qu'arrêter leur effort, et faire échec à leur esprit d'initiative. Si elles ne sont pas assurées de recueillir dans Pavenir le fruit de certaines améliorations coûteuses, elles ne feront pas les dépenses nécessaires. « Le pire des régimes serait, à coup sûr, celui où l’industrie énervée, dénuée de tout ressort, se trouverait forcément réduite à l'impuissance. Alors, sans doute, l'exploitation par l'Etat deviendrait inévitable; elle le deviendrait seulement parce que l’exploitation par les compagnies aurait été rendue impossible » (2).

Dans un article publié dans la Revue des Deux Mondes (1860), Poujard’hieu se déclare partisan de l’exploitation des chemins de fer par les compagnies (3). Cet article comprend un grand nombre d'arguments en faveur du système auquel l’auteur donne sa préférence. D’abord, le rachat

(4) Ibid.

(2) Zbid., p. 276. ; (3) Cet article a été tiré à part sous de titre : Du rachat des chemins

de fer par l'Etat, Paris, 1860.

-des chemins de fer en exploitation et l’achèvement ‘des réseaux commencés amènerait forcément l'Etat à servir les intérêts d'une dette. Or, cette dette ne rapporterait à l'Etat aucun revenu rémunérateur, d’où l'obligation pour lui de combler le déficit par une augmentation des impôts directs et indirects. Il s’ensuivra que l'impôt de transport frappera également les départements pourvus de chemins de fer et ceux qui en seront privés (1). Qu’arrivera-t-il alors ? L'Etat, en imposant l’ensemble du territoire, sera tenu d’exaucer les vœux des localités éloignées du parcours des voies ferrées qui lui demanderont d'étendre jusqu’à elles le bienfait des chemins de fer. Il lui sera impossible d’ajourner ces réclamations, sans enfreindre le principe fondamental des constitutions modernes, à savoir légalité devant l’impôt ». L'Etat, écrit Poujard’hieu, ne pourra user d'aucun des arguments que les compagnies peuvent présenter; non seulement, il sera contraint de faire, au point de vue politique, justice sans délai, mais il ne pourra pas appliquer ce système ingénieux qui consiste à faire participer dans les dépenses de construction de lignes d’embranchement, les départements, les communes et les villes qui les réclament, car, pourquoi cette inégalité dans la distribution des faveurs publiques ? » (2)

L'Etat se verra donc dans la nécessité, non seulement de terminer tous les chemins de fer concédés, mais encore de pourvoir à l’établissement des voies ferrées complémentaires. Dans ce cas, il est à craindre que l’émission succes-

sive d'emprunts, pour couvrir les frais de construction et

(14) Du rachat, pp. 12-13.

(2) Ibid., p. 43.

augmentation -des impôts qui en résulterait, n’amènent dans les finances nationales un bouleversement tel que l'Etat soit obligé, sinon d'interrompre les travaux des chemins de fer, du moins d’en retarder l’achèvement et l'extension. C’est une obligation élémentaire pour l'Etat de proportionner les dépenses auxquelles il doit pourvoir, avec les revenus dont il peut ‘disposer. « Les réformes ‘économiques et administratives qu’il essaie et qu’il médite peuvent amener dans l’équilibre du budget des modifications assez profondes pour qu’il.en résulte un temps d’arrêt forcé dans l’extension qu’il voudrait donner aux travaux publics, et le progrès des chemins de fer recevrait le contrecoup des lois de prudence que nécessiteraient les soins généraux de la chose publique. A-t-on oublié, lorsqu'on parle de remettre tous les chemins de fer à la charge de l'Etat, que le budget se discute tous les ans, que les assemblées sont mobiles et qu’un vote émis dans un moment d'émotion peut tout arrêter ? » (1)

Il est encore à redouter que l'Etat, en possession des réseaux complets de nos voies ferrées, se montre incapable de les bien gérer. Les chemins de fer deviendraient une administration avec des fonctionnaires qui n’auraient certainement ni l’habitude, ni la préparation nécessaires pour les transactions industrielles, financières, commerciales et contentieuses. Puis, on ne doit pas oublier que l’administration gouvernementale doit être conservatrice. Contrairement aux entreprises privées, essentiellement militantes. Etat ne peut admettre un progrès qu'après de longues el

(1) Ibid., p. 14.

concluantes épreuves. C’est pourquoi, au point de vue des progrès à accomplir et des perfectionnements à apporter dans la construction de nouvelles voies, Poujard’hieu af. firme que l’expropriation serait une mesure funeste. « L'administration gouvernementale, dit-il, est la tradition, la conservation du progrès expérimenté et accepté. Elle régit ce qui est, elle n’a pas à prévoir ce qui peut être, car l’émulation de l’intérêt privé ne doit pas exister dans son sein. Aussi est-elle restée, dans établissement des chemins de fer, comme le notaire des compagnies : elle a rédigé et sanctionné leurs actes, elle en a laissé les conséquences à la charge des intéressés. L'administration est demeurée étrangère à tous les progrès réalisés dans cette grande industrie, à toutes les innovations qui s’y sont produites. Elle les a constatés, étudiés, appliqués après de longues épreuves; mais elle n’a pu, en leur donnant son concours, revendiquer à son avantage aucune initiative. Elle ne le pouvait pas, car son rôle, nous le répétons, essentiellement conservateur, est sûr mais lent, utile mais frappé d’immobilité. En d’autres termes, elle administre, mais elle ne fait pas, elle ne peut pas faire des affaires, et pour ne parler que des chemins de fér, il paraît impossible qu’elle puisse devenir un agent d'exploitation (1).

Une autre raison, alléguée par Poujard'hieu contre le rachat des chemins de fer par l'Etat, c’est la crainte de voir celui-ci entreprendre lui-même la fabrication de tous les engins et de tous les accessoires indispensables à l’exploitation des réseaux, ce qui amènerait l'absorption par

(1) Ibid., p. 15.