COMMISSION EXTRA-PARLEMENTAIRE DE

La commission extra-parlementaire de l'impôt sur les revenus constituée par le décret du 16 juin 1894 de M. Poincaré, alors ministre des Finances, avait été chargée d'étudier les réformes à apporter à notre régime fiscal. Les travaux consignés dans les procèsverbaux sténographiés constituent un document du plus haut intérêt où l’on retrouve en grand nombre les éléments qui ont servi à l’édification du projet d'impôt sur le revenu récemment adopté par la Chambre des députés.

Dans son rapport général, M. Adolphe Coste écrivait les lignes suivantes : « La commission s’est résolument engagée dans l’étude de la coordination et de la réforme partielle des contributions et impôts existant sur les revenus, de manière à en composer un système qui conserve dans le détail le caractère français de la réalité, de l’impersonnalité de l'impôt, mais

qui se rapproche dans l’ensemble de l’Income-tax

anglais... Durant son travail, la commission a été constamment préoccupée d'éviter deux écueils: le premier est la déclaration imposée aux contribuables qui, même en Angleterre et surtout en Italie, est l'occasion de tant de fraude et d'irrégularité ; le second, qui est la conséquence du premier, est le contrèle inquisitorial du fisc.

La commission extra-parlementaire se prononça donc contre tout impôt personnel, global et progressif, et s’en tint à un projet d'impôt sur les revenus demandant au contribuable (séance du 22 juin 1894) « de payer les charges publiques dans la mesure exacte de sa fortune », et pour la commission il s'agissait par là, non de progression, mais de proportionnalité.

Une fois les cédules de l'impôt organisées, la discrimination des revenus établie, l'impôt de superposition repoussé, il semblait que la tâche de la commission fut achevée. Mais, en France, les impôts directs dont l'impôt sur le ou les revenus serait appelé à prendre la place, fournissent au pays pour ses charges locales et départementales des ressources considérables ; il s'agissait en 1893 de 171 millions pour les départements, de 188 millions pour les communes. Comment ne pas se préoccuper de ces 360 millions qui procèdent d'impôts dont on aurait remanié ou même supprimé le principal. Du reste, la

commission hésita avant d'aborder l'examen de ce pro- L. Regnault 4

“2 blème, car cette réforme des taxes locales lui paraissait bien complexe.

Le premier travail de la commission devait consister dans la classification des revenus imposables, sorte d'analyse et de décomposition de la richesse produite annuellement. Ces revenus ont été classés en trois catégories faciles à discerner :

1° Les revenus provenant du capital ;

2° Les revenus provenant à la fois du capital et du travail ;

30 Les revenus du travail.

Dans ces trois catégories, il a été procédé ensuite au classement des différentes contributions existantes ou à créer. Voici la classification adoptée.

Première catégorie. — Revenus provenant du capital.

Cédule A : propriétés bâties.

Cédule B : propriétés non bâties.

Cédule C: Autres capitaux.

Deuxième catégorie. — Revenus mixtes provenant du capital et du travail.

Cédule D : commerce, industrie, exploitation agricole, professions diverses comportant l'emploi d’un capital ; charges et offices.

Troisième catégorie. — Revenus provenant du travail.

Cédule E: emplois publics ou privés, professions

TP

diverses ne comportant pas l'emploi d’un capital, rentes viagères, pensions et retraites.

Sur les 359 ou 360 millions de centimes locaux «€ 125 à 126 millions, écrit le rapporteur, ne reposeraient plus que sur un principal réduit probablement de 1/5 et environ 100 millions de centimes de la personnelle mobilière et des portes et fenêtres ne seraient plus assis sur un impôt d'État. Le mieux sans contredit, ajoute-t-il,serait que l’on pt pourvoir à ces nécessités locales avec des ressources différentes, en laissant à l'impôt sur les revenus son indépendance et sa complète élasticité ».

Plusieurs membres de la commission ont même indiqué ces ressources possibles: droits de succession, droits de mutation à titre onéreux, impôts de consommation, taxe nouvelle à établir sur les loyers et les trains de maison. Mais en ce qui concerne les impôts de consommation et les impôts sur les capitaux, la commission ne s’est pas crue suffisamment qualifiée pour en délibérer formellement. Elle s’est donc bornée à étudier deux des systèmes qui lui furent proposés pour combler le déficit.

Dans le premier la contribution mobilière supprimée comme taxe d’État était transformée en taxe locale d'habitation, basée sur la valeur locative, Dans le second, on appliquait l'impôt sur les revenus aux

départements et aux communes, c'est-à-dire qu'on

affectait aux dépenses des départements et des communes des centimes additionnels locaux en sus des centimes généraux (impôts d'États), lesdits centimes portant sur toutes les cédules de l'impôt sur le revenu, y compris la cédule C (valeurs mobilières, rentes françaises et étrangères).

Le premier système avait été présenté par M. Boutin, directeur des contributions directes, comme constituant un des éléments des ressources à trouver. Des critiques sérieuses ont été présentées contre ce projet. On a montré que cette taxe ne pourrait certainement pas suffire à elle seule à fournir les 380 millions nécessaires aux départements et aux communes. Ce chiffre représenterait en effet une contribution générale moyenne de 30 0/o sur les 120 millions de valeurs locatives d’habitations imposables. « Pour une commune de 200 habitants et au-dessous, ce taux devrait être poussé jusqu’à 60 0/0 et dans certains cas jusqu’à 67 0/0. » Et, comme le fait observer le rapporteur, le remplacement même partiel des centimes actuels par la taxe sur les loyers n’est pas non plus sans soulever de multiples observations.

La taxe serait-elle obligatoire et générale ? S’appliquerait-elle à la fois aux départements et aux communes? Toutes les objections contre le système actuel de répartition pouvaient être opposées à ce

système. La taxe serait-elle simplement communale?

Les inconvénients seraient moindres, mais il en subsisterait encore, surtout dans les commmunes rurales. Quels seraient dans la commune les éléments d’appréciation et quels bouleversements dans les finances communales lorsqu'un contribuable lourdement imposé quittera la localité où il habitait pour aller à la ville. De plus,on risque de dégrever les gros propriétaires fonciers qui n’habitent pas sur leur terre et qui n’auraient par conséquent pas de taxe des loyers à payer au détriment des autres habitants plus ou

moins besogneux de la commune.

Aussi M. Boutin considérait que la taxe locale sur les loyers « était surtout applicable aux communes urbaines, aux villes où elle serait très propre à fournir le remplacement des octrois. Il admettait aussi qu’on l’appliquât aux communes rurales, mais dans des proportions restreintes et en l’affectant, par exemple, au remplacement des prestations person-

pelles ».

Bref, le rapporteur en arrivait à conclure que cette taxe locale des loyers « paraissait ne pouvoir être que partielle, facultative et communale ». Les ressources des impôts de mutation et de consommation étant laissées de côté, il fallait forcément recourir au premier système : la participation directe de l’impôt sur

le revenu aux charges locales. Voici quelles étaient

en 1895 lesmoyennes des centimes additionnels pour

les diverses contributions.

Centimes locaux.

Com- épar- Ensemb. Centimes Totaux

mun. tement. d'Etat Propriétés bâties..... 542 52.5 106.7 12.4 119.1 Propriétés non bâties. 59.7 6d 124.7 11.8 136.5 PATES A NT 40.4 29 69.4 48.1 117.5 Mobilière............. Soc 5600 100, 290 ee 0 Portes et fenêtres..... HORS OT JACONMET OMETOINE

«Les inégalités de centimes,écrit le rapporteur,sont aussi regrettables au point de vue économique qu’au point de vue de la justice dans l'impôt. Ce n'est pas seulement la péréquation entre le contribuable qu'il s’agit de maintenir et d’obtenir,c’est aussi la péréquation entre les sources de revenus, entre les instruments de production. Il ne faudrait pas que les uns fussent plus chargés que les autres. Or.il est clair que l'inégalité des centimes, si on la laissait s’établir ici, au gré des conseils généraux et des conseils municipaux, ne tarderait pas à détruire cette discrimination des revenus, cette équivalence des cédules si péniblement réalisées par la réforme del’impôt d’État. »

Donc une conclusion s'impose : les cédules d’un impôt sur les revenus ne doivent pas être abandonnées à la libre disposition des pouvoirs locaux. La discrimination établie par les différentes cédules ne

doit pas être annulée en permettant aux communes

et aux départements d'établir arbitrairement des centimes additionnels sur des cédules isolées. IL faut par conséqnent que ces dernières soient toujours simultanément grevées ou dégrevées du même nombre de centimes additionnels soit généraux, soit locaux.

Mais ce principe est très difficile à réaliser. Des cinq cédules dont se composait le projet de la commission, ily en a quaire au sujet desquelles on ne rencontre aucune difficulté à les localiser suivant l’expression de M. Coste ; mais pour la cinquième, celle qui réunit les valeurs mobilières, les rentes françaises et étrangères, il n’en est pas de même. D'une part,en effet,les titres se déplacent aisément et d’autre part les revenus se perçoivent dans les villes, e’està-dire loin du lieu où ils sont dépensés et où ils devraient être soumis à l'impôt local. Pour parer à cette difficulté, M. Boutin proposa le système suivant. « On frapperait les valeurs mobilières et les rentes d’un nombre de centimes égal au nombre des centimes locaux supportés par les autres cédules ; pour en opérer la répartition,on attribuerait aux départements et aux communes une somme équivalente sur le produit des autres cédules qui.elles, sont localisées. Par exemple l'État appliquerait aux départements et aux communes environ 30 o/o du produit des 300 et quelques millions qu'il reçoit en principal

des autres cédules et retiendrait de son côté les

97 millions de centimes des valeurs mobilières. Ce système procède comme siles valeurs mobilières et les rentes étaient uniformément réparties dans les portefeuilles des résidants en proportion des autres richesses locales: terres,maisons,industrie, commerce. Aussi ne fut-il pas accepté par la commission qui préféra «un système de répartition successive d'abord par département, ensuite par catégorie de com munes, les communes urbaines devant recevoir un e part plus forte que les communes rurales, en raison de l’importance certainement plus grande des fortunes mobilières qui s'y trouvent ».

Cette combinaison aboutissait à une surcharge de 89 centimes additionnels à imposer aux différentes cédules.Les propriétés bâties et non bâties se trouveraient favorisées ; les premières ne subiraient qu’un accroissement de charges de 4 à 5 millions, les autres verraient leur dégrèvement s'accroître énormément : 70 millions pour l'impôt d'État et l'impôt local réunis.

Au contraire,les valeurs mobilières passeraient du taux actuel de 4 o/o sur le revenu à un taux de 8,70 0/0 et en tenant compte des droits spéciaux de transmission et de timbre on arriverait au taux invraisemblable de 12, 50 0/0, soit le 1/8 du revenu. Il en serait de même pour les rentes étrangères, pour celles du

moins que l'impôt sur les revenus parviendrait à