CHAPITRE II

Section I

Création des Services Fonciers du Haut-Commissariat

Il importait d’abord de créer l’outil de la réforme : un organisme placé auprès des services du Haut-Commissariat et chargé d’étudier, de proposer aux autorités compétentes et de réaliser, enfin, les améliorationsiprévues. Ce service fut créé par les arrêtés 824, 951 et 961 bis dont nous résumerons brièvement ci-après les principales dispositions :

Arrété 824 du 13 mai 1921 :

L'arrêté 824 du 13 mai 1921, fixant l’organisation des services du Haut-Commissariat de la République Française, parait au plus pressé en instituant les services essentiels nécessaires au fonctionnement du Mandat.

Il prévoyait dans son art. 2 qu’ « un arrêté fultérieur règlerait les conditions d'organisation et de fonctionnement des services de l’immatriculation ».

Arrêté 951 du 9 juillet 1921 :

Une première étape fut accomplie par l'arrêté 951 du 9 juillet 1921 confiant au Conseiller pour les Questions Immobilières la direction et le contrôle des bureaux de Defter Khané, restés depuis l’occupation militaire interraliée sans aucune direction administrative ni technique.

Arrêlé 961 bis du 18 juillet 1921 :

L'arrêté constituant et organisant les Services Fonciers du Haut-Commissariat ne tarda pas, d’ailleurs, puisqu'il fut pro- - mulgué le 18 juiliet 1921.

Avant d'examiner les dispositions de ce dernier arrêté, il est utile d'envisager l’esprit qui a présidé à son élaboration :

En présence d’un régime foncier à donner aux Etats sous Mandat, les précédents auxquels la Puissance Mandataire pouvait se reporter assez naturellement étaient, nous l’avons vu précédemment, les méthodes mises en application dans certaines colonies ou protectorats, notamment en Tunisie, à Madagascar, en Indochine et au Maroc.

Dans ces régions, le régime adopté de l’immatriculation des terres, se superpose au régime indigène de la propriété, auquel demeurent soumises les terres non immatriculées, lesquelles restent d’ailleurs généralement en possession des indigènes. Ce système, qui a pour but de faciliter la colonisation et de procurer aux colons un régime stable et certain de propriété en les soustrayant à la législation indigène, pour les soumettr® à la juridiction métropolitaine, a présenté de bons résultats dans 1es pays neufs. Il s’est également développé d’une manière plus considérable qu'il n’eût été, a priori possible de le penser, sous l'effet même de la faveur que les populations autochtones lui ont montré en prouvant à maintes reprises leur désir de bénéficier, elles aussi, des avantages et des garanties données aux colons par l’effet de l’immatriculation.

En Syrie, le problème se posait différemment : le but essentiel recherché par le Gouvernement n’était pas l'étabiisse-

ment de nouveaux venus, mais la création et Ja stabilisation de la propriété au profit de l’ensemble de la population autochtone. La méthode, consistant à superposer aux services existants du Defter Khané un service de l’immatriculation et de la conservation foncière, eût entraîné la juxtaposition, à des titres légaux avant, de par la loi, force probante, d’autres titres de nature différente auxquels il aurait été nécessaire de donner une force probante supérieure aux premiers. Ce procédé aurait eu pour conséquence, d’abord de diminuer et d’affaiblir les titres « sened tapous » existants, délivrés et garantis par l'Etat, de préjudicier, ensuite, aux droits acquis et de créer, enfin, une dualité entre les différents titres fonciers : il y aurait eu de bons titres et des titres précaires, il y aurait eu deux régimes hypothécaires, deux législations foncières différentes.

Au surplus il était indispensable de procéder aux réformes, en utilisant, dans la mesure du possible, les organismes existants, afin d'éviter des charges financières supplémentaires à des Etats nouvellement créés.

Une telle mesure n’eût pas manqué, enfin, d’être mal accueillie par cette partie de l’opinion syrienne à l’éveil de prêter à la Puissance Mandataire des intentions colonisatrices dont elle ne faisait certes pas preuve, mais dont la proclamation permettait d'entretenir une propagande très bien vue de certains milieux étrangers, jaloux de la situation privilégiée de la France dans le Proche Orient.

C'est en se fondant sur une étude préalable et approfondie de la question, publiée au mois de juin 1921, et se terminant par les considérations exposées plus haut, que l'arrêté 961 bis décidait, d'accord avec les Gouvernements locaux, de conserver les services du Defter Khané, en effectuant leur réorganisation et de procéder à l’application de la loi ottomane du 5 février 1913 (1329) qui était restée à l’état de projet sous l’ancien régime.

Cette loi prescrivait, notamment, le recensement général et la délimitation des propriétés foncières constituant l’Empire

Ottoman. Ces deux mesures réalisées, on pourrait envisager ensuite les moyens propres à améliorer l’économie de ce système.

L'arrêté 961 bis a matérialisé ces idées par la création de deux organismes nouveaux auprès du Haut-Commissaire :

1° Un organe de direction, à la tête duquel était placé le chef des Services Fonciers, chargé de « réorganiser et d’assurer le fonctionnement régulier des services du Defter Khané, ainsi que les services spéciaux de l'Ancien Gouvernement Autonome du Mont-Liban chargé de l’enregistrement des opérations immobilières et de la délivrance des titres de propriété ».

Ce service avait pour but, en second lieu : a) de réformer les méthodes d'inscription et d'enregistrement des propriétés afin de constituer des registres fonciers dans chacun des Etats et Gouvernements nouvellement créés ; b) d'introduire dans la législation foncière les modifications répondant aux nécessités économiques, sociales ou autres, spéciales à chacun de ces Etats.

20 Des organes d'exécution comprenant deux sections :

a) Une section d’immatriculation foncière, placée sous l'autorité du chef des Services Fonciers, chargée « de la préparation et de la réglementation spéciale à l’immatriculation foncière en vue de la constitution de livres fonciers dans les Etats de Syrie et du Liban ».

b) Une section topographique, placée sous la direction d’un fonctionnaire adjoint au chef des Services Fonciers », chargée de l’étude, de la préparation et du contrôle des travaux topographiques et de l’immatriculation foncière exécutés dans les Etats de Syrie et du Liban par les organes techniques des directions locales du Defter Khané ». Elle était en outre chargée « de l’étude de l’organisation dans les Etats du Liban et de Syrie de la conservation des plans cadastraux ».

En conservant donc la législation antérieure, et même le cadre de l’administration préexistante, la tâche proposée aux services nouvellement créés correspondait à la triple action que nous avons précédemment déterminée :

1° Une tâche administrative immédiate : réorganisation sur des bases modernes des services actuels de conservation de la propriété foncière ; mettre l’ordre dans l’administration de ces services, vérifier et rétablir les droits sur les terres.

29 Une tâche d’ordre technique, réalisable à plus longue échéance : constitutior du cadastre.

30 Une tâche législative permanente : refondre et améliorer, en l’adaptant aux besoins du pays, la légisiation foncière en vigueur ; prévoir et préparer les textes permettant de donner ultérieurement à la Syrie une législation conforme aux nécessités économiques des Etats modernes.

Section Il

L'oeuvre administrative

L’organe de direction des Services Fonciers du Haut-Commissariat, pour l'exécution de cette première tâche, créa des directions régionales des Services du Cadastre dans les Etats du Grand-Liban, de Damas, d’Alep et de Lattaquié.

C’est sous leur action et leur contrôle que s’effectuera progressivement, dans les bureaux locaux du Defter Khané, la mise à jour des registres des mutations immobilières (zabyt defterié) et l’ouverture de livres spéciaux pour l’enregistrement des opérations hypothécaires et des ventes à réméré.

Des mesures furent prises également pour que le contrôle et l’enregistrement des biens tombés en déshérence et que l’inspection de la vivification des terres mortes concédées par l'Etat, fussent exécutés effectivement 1.

1. Nous ne mentionnons que pour mémoire les mesures annexes qui durent être prises : réduction du nombre des fonctionnaires dont l'administration fayçalienne avait parfois doublé ou tripléle nombre par rapport aux cadres, déjà très élevés, d’avant-guerre ; mesures de réglementation et de contrôle des perceptions effectuées par les employés de l’administration ; enfin compression des dépenses, perception et contrôle des recettes.

En 1919, les revenus'du cadastre atteignirent difficilement 800.000 francs — en 1920 les taxes et les droits sur les opérations immobilières s'étaient élevés à 1.200.000 francs — ils atteignirent 3 millions en 1921 après la réorganisation des Services Fonciers — et 4 millions en 1922.

Section 111

L'oeuvre technique

Mais l’économie des réformes prévues repcsait, avant tout, sur la constitution du cadastre.

Les circonstances nées de la Guerre Mondiale avaient fait apparaître en France l’ampleur et l’importance du problème du cadastre, lorsqu'il s’était agi de reconstruire les régions du Nord et de l'Est de la France dévastées par la guerre, afin de remettre chacun en possession des droits qu’il possédait sur la terre, en présence d’une situation matérielle des plus délicate et des plus confuse qui fussent : points de repères sur le terrain détruits, registres disparus, transformation de la nature et du fonds même du sol. Aussi avait-on été dans l'obligation de créer, au Département des Régions Libérées, une Direction spéciale chargée de résoudre les questions foncières, spécialement d'élaborer une législation particulière plus en harmonie avec les exigences modernes, et destinée à favoriser l’intensification de la production, le remembrement des terres, et la constitution des livres fonciers.

L'immobilisation des limites des propriétés posait, en Syrie, un problème absolument analogue. Comment résoudrait-on celui-ci ? Deux solutions étaient possibles : entreprendre un cadastre d'ensemble où se contenter de simples plans superficiaires rattachés par la suite, comme en Tunisie ou au Maroc, au système général de triangulation topographique, qui serait établi progressivement au fur et à mesure de l’avancement des travaux topographiques poursuivis par le Service Géographique de l’Armée.

Pour de nombreuses raisons l’idée d’un cadastre d'ensemble fut écartée : tout d’abord la réalisarion d’un tel travail se conciliait mal avec les exigences économiques et politiques qui réciamaient la rapidité d'exécution des réformes foncières

Ensuite son exécution n’aurait pu être terminée avant une période de 30 ou 40 années, ce qui eût reporté à une date indéterminée l’exécution intégrale des réformes foncières. D'autre part, d’une utilité déjà très contestable en elle-même, une telle création nécessitait des dépenses considérables que n’auraient pu supporter les budgets locaux. Au surplus, ce cadastre aurait constitué un instrument suranné et désuet, avant même que les travaux préparatoires eussent été entièrement terminés. L’exemple des pays occidentaux qui ont exécuté un cadastre d’ensembie était à cet égard peu encourageant. Dans cet ordre d'idées l’exemple de l’Egypte s’imposait à la réflexion : le cadastre établi dans ce pays et terminé en 1903 était déjà un instrument désuet et impuissant à répondre aux nécessités de la situation foncière, avant même d’être terminé.

Par ailleurs, si l'exécution d’un cadastre d'ensemble peut, à la rigueur, se justifier dans des pays riches dont le sol cultivable est susceptible de produire un revenu fiscal qui suffit à couvrir largement les frais d'établissement, il n’en était pas de même en Syrie où les conditions se présentaient totalement différentes. Comme nous l’avons exposé dans notre titre deuxième, la Syrie est composée de régions les plus diverses ; elle comprend notamment, à côté de terres susceptibles de mise en valeur, de vastes espaces arides, incultes, rocailleux, montagneux et inhabités : le cadastre de ces régions eut rencontré des difficultés techniques considérables qui auraient nécessité de grands frais ; il n’aurait été d’aucune utilité pratique.

Il était urgent, par contre, de pouvoir faire fonctionner le service de la conservation foncière, en même temps dans les régions où des intérêts nouveaux étaient susceptibles à bref délai de se créer, et dans celles, telles que les plaines d’Akkar et de Ja Bêkaa, les plateaux d’Alep, où les nécessités d'ordre économique imposaient à la Puissance Mandataire l'obligation de constituer un régime stable et sûr de la propriété, permettant la mobilisation de celle-ci.

Or, il était bien évident que l’exécution d’un cadastre

d'ensemble, opération de longue haleine, ne pouvait permettre de remplir ces buts.

D'autre part, la méthode qui aurait consisté à annexer aux titres un simple plan superficiaire était à rejeter, spécialement dans les régions agricoles cù la propriété était mal définie sur le terrain : le manque de précision des levers superficiaires présente, en effet, le danger de ne pa permettre de retrouver les limites, disparues ou contestées, des immeubles.

Il n’y avait pas, par contre, d’inconvénients considérables, à ne pas établir immédiatement le cadastre des régions où la propriété immobilièie était dejà immobilisée sur le terrain par des obstacles matériels : murs, haies, clôtures, non appelés à disparaître d’une manière fortuite, comme dans les villes, les villages ou les régions du Mont- Liban.

Entre un cadastre d’ensembie d’une part et l’exécution de simples plans superficiaires d’autre part, il y avait donc place pour un moyen terme, consistant à établir un cadastre dans les régions exploitables où it convenait de constituer la propriété et d’immobiliser sur le sol, par des moyens topographiques, les limites des immeubles ; à laisser, au contraire, en dehors de cette opération les régions insultes, ainsi que celles où des limites de la propriété étaient suffisamment établies sur le sol pour qu'il soit besoin de les immobiliser par des moyens topographiques.

Dans le but d’avoir une vue d'ensemble des opérations qui aflaient se dérouler pendant plusieurs années dans l’ensemble du territoire des Etats sous Mandat et pour déterminer, également, le paix de revient d’une opération semblable le Haut-Commissaire décida de faire établir, d’abord, à titre d'essai, le recensement et l’immatriculation des propriétés d’une région présentant le maximum de difficultés, tant en

1. Rapport général sur les Etudes foncières effectuées en Syrie et au Liban, 1921, op. cit., pp. 163 et ss.

ce qui concerne la nature du terrain que le morcellement des parcelles 1,

La région de Tanaïl-Chtora, située dans la plaine de la Békaa répondait à ces conditions ; elle avait, d'autre part, l'avantage de se trouver à proximité des points de la triangulation géodésique accomplie par le Service Géographique de l'Armée, et complètement terminée.

Les travaux, commencés au mois de février 1922, furent terminés dans le commencement du mois de septembre de la même année ?. Les opérations furent effectuées avec un personnel composé, en partie, d'éléments étrangers et, en partie, de ressortissants syriens et libanais ; elles permirent de déterminer les conditions dans lesquelles les réformes foncières et la réfection du cadastre pourraient être poursuivies dans l’ensemble des Territoires sous Mandat.

Elles firent ressortir un prix de revient notablement inférieur aux opérations similaires les plus récentes effectuées dans les pays étrangers %. Cette expérience fut mise à profit pour arrêter dans leurs moindres détails les méthodes techniques et administratives les plus appropriées pour le but à atteindre et organiser le fonctionnement du service topographique. Elle révéla la nécessité absolue de constituer un cadre d’agents donnant toutes garanties tant au point de vue des capacités professionnelles qu’au point de vue moralité 4.

1. Les résultats de cette étude furent publiés dans un rapport rédigé par M. Duraffourd, Régisseur des travaux du cadastre et de l’amélioration foncière, au mois de mars 1930.

2. Au cours de ces opérations plus de 800 propriétés furent recensées dont 600, occupant une superficie totale d'environ 1.005 hectares, furent levées complètement.

3. Cesrésultats purent être atteints grâce au plan d’ensemble arrête à l'avance et à la coordination rationelle des travaux, dont les méthodes furent empruntées au service français dela Reconstitution Foncière et du Cadastre des Régions Libérées. Les travaux se poursuivirent avec l’aide de l’Aéronautique de l'Armée du Levant, qui fut chargé2 de l’établissement des relevés photographiques aériens, dont l’utilisation permit de supprimer plus de 30 % des opérations de mesures et de visées sur le terrain en ce qui concerne les levers entrepris dans les régions de grande propriété.

4. Dans ce but un cours d’élèves-géomètres fut institué en 1921 avec le concours de l’Ecole Française d’Ingénieurs de Beyrouth (Université Saint-Joseph) qui comporta un stage d'application dans les différents organes composant les Services Fonciers.

La poursuite des travaux d’ensembie fut toutefois retardée par un fait d'ordre potitique et administratif, qui consista dans la réunion des différents Etats de Syrie et du Liban en une Fédération. Le résultat de cette fusion fut que les services d’exécution, quiavaient été créés à‘titre temporaire auprès du Haut- Commissariat, furent supprimés à la fin de l’année 1922 et passés aux différents gouvernements locaux afin de doter ceux-ci de tous les organes administratifs aptes à assurer leur développement et le renforcement de leur liberté d'action. Les Services Fonciers, suivant la mesure commune, furent supprimés par un arrêté du Haut-Commissaire du 29 décembre 1922 portant lem°1767.

Cette dissémination des services ft nciers fit toutefois rapidement reconnaître qu'une unité de doctrine était nécessaire à la réalisation du cadastre, lequel, pour correspondre à son but, devait, évidemment, être identique dans tous le Territoires sous Mandat.

De plus, ia nécessité de comprimer 1es charges budgétaires, ne pouvait être réalisée qu’en instituant, tout au moins, un organe technique unique, opérant pour le compte des cinq Etats 1. C'est ainsi que fut organisée au début de 1923 la Régie du Cadastre qui, sous l’active impulsion de son directeur, continua l’œuvre commencée.

Les opérations générales du Cadastre furent entreprises sur les données établies à la suite de l'essai précédent et se poursuivirent au cours des années suivantes, pendant le printemps et l’automne, les opérations au dehors étant arrêtées au mois de décembre, époque à laquelle les brigades regagnaient le service central, pour effectuer durant l'hiver les travaux de calcul et de dessin des levers effectués au cours de l’année.

Selon le plan arrêté, ces travaux s’effectuèrent d’abord dans les régions de culture et dans celles faisant partie du domaine public susceptibles d’être attribuées à des populations agri-

1. Etat de Syrie, Sandjak Autonome d’Alexandrette, République Libanaïise,

Gouvernement de Lattaquié (anciennement territoire des Alaouites) et Gouvernement du Djebel Druze.

coles, après avoir effectué les opérations voulues de lotissement ou les travaux nécessaires de drainage ou d’asséchement 1.

À la fin de l’année 1995 l’état d'avancement des travaux du cadastre était le suivant :

Travaux de triangulation cadastrale effectués dans les Etats du Levant sous Mandat Français au 31 décembre 1925

Etats et régions Superficie Travaux exécutés (Hectares) (Hectares) Etat de Syrie Région de Homs 190.000 171.000 Maaret-en-Noman 160.000 120.000 Vallée du Ghab 110.000 63.000 Plaine de ,/Amouk 120.000 52.000 Etat du Grand Liban Plaine d’Akkar 16.000 16.000 Plaine de la Békaa 110.000 55.000 Etat des Alaouites Ê Plaine d’Akkar 35.000 35.000:

Plaine de Banias à Lattaquié 60.000 60.000 Total 201.000 572.000

Tableau des superficies et des propriétés cadastrées dans les Etats du’Levant sous Mandat Francais, du 31 décembre 1925

Travaux effectués

Etats et régions Superficie | Superficie cadastrée bâties terre

Etat de Syrie :

Région de Homs 190.000 105.620 1en7 1.823 Vallée du Ghab 110.000 22.500 139 19 Plaine de l'Amouk 120.000 35.000 856 588 Caze de Maaret en Naa-

man 160.000

Etat du Grand-Liban | Plaine de la Békaa 120.000 Etat des Alaouiles (Plaine d’Akkar et vallée de Ghab compris dans l'Etat de Syrie) ; DA ONE

Motaux- SE 2811908

1. Dans les régions irrigables ou à assécher, il fut procédé, en même temps qu’au lever du Cadastre, au relevé du nivellement, afin d'obtenir, en ne des plans cadastraux, les plans côtés nécessaires aux études d'irrigation, d assèchement, et, en général, de tous travaux d'amélioration agricole. Comme ce dernier travail s’effectuait conjointement à l’établissement du cadastre, il en résulta une économie considérable en ce qui concerne l'exécution des plans d'étude.

Cardon

Section IV

L'oeuvre Législative

Le travail législatif pendant cette période consista essentiellement , en dehors de quelques réformes de détail, dans l'arrêté 1329 du 10 mars 1922! réorganisant le régime hypottécaire.

En attendant, en effet, que fussent réalisées les deux réformes indiquées précédemment : l’une administrative, consistant dans la réorganisation du Defter Khané en un service de l’Immatriculation Foncière, l’autre technique : réalisation du cadastre, il importait d'assurer immédiatement aux capitaux en quête de placement les sûretés et les garanties nécessaires à l’obtention de crédits, que l’ancien régime foncier ne permettait pas de constituer. Nous étudierons dans notre titre IV reservé au Régime Hypothécaire, les dispositions de cet arrêté.

1. Complété, en ce qui concerne les dispositions de détail, par l’arrêté 3.009 du 30 décembre 1924.