L'ASSURANCE-CHOMAGE AVANT L'ARRÊTÉ DU 14 JUILLET

Préambule. —

L'assurance-chômage est actuellement régie par l'Arrêté du Conseil Fédéral ,,réglant l'aide aux chômeurs pendant la crise résultant de la guerre“ (14 juillet 1942). Certaines modifications ont été apportées à ce texte en 1944 et en 1945.

L'arrêté du Conseil Fédéral du 14 juillet 1942 remplace la loi fédérale du 17 octobre 1924 et les dispositions qui y furent rattachées par suite, qui cessent, dit l'article 80 de l'arrêté du 14 juillet 1942, ,d'être applicables pendant la validité du présent arrèté“.

Faut-il en déduire que la Loi Fédérale du 17 octobre 1924 sera remise en vigueur quand auront disparu les conséquences de la crise résultant de la guerre ?

Le Rapport du Conseil Fédéral à l'Assemblée Fédérale sur la demande d'initiative pour la famille inciterait à le croire. Il déclare (') que cet arrêté ,se substitue temporairement à la loi susmentionnée”,

Mais il faut se garder d'en tirer hâtivement la conclusion qu'un retour à la législation antérieure pourrait se produire purement et simplement, Rien ne permet de prévoir quand s'estomperont les conséquences des hostilités sur le plan économique, tout porte à penser que les conditions de vie de 1939 ne renaîtront pas identiques. Sans doute l'arrêté du 14 juillet 1942 n'est-il qu'une étape dans la constante progression de la législation fédérale suisse en faveur des hommes que les circonstances et les difficultés temporaires de leurs métiers placent dans une situation périlleuse sur le marché du travail.

Dès la fin du XIX ème siècle, des autorités locales de Suisse allémanique s'efforcèrent d'enrayer le préjudice causé à certaines catégories de travailleurs de leurs régions par le chômage dû aux crises économiques, résultant elles-mêmes des transformations profondes de l'industrie.

On peut employer divers moyens pour lutter contre le chômage: règlementation de la durée du travail et de l'activité industrielle,

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création de nouvelles occasions de travail pendant les périodes de déclin économique.

D'autre part, grâce à l'activité des bureaux de placement, on peut s'efforcer de reclasser rapidement dans une autre entreprise — voire dans une autre profession, les employés ou ouvriers atteints par le chômage. £

Enfin, pour ceux qu'il est temporairement impossible de placer, des indemnités permettent d'attendre, à l'abri de la misère, que la situation économique évolue dans un sens favorable ou que, du moins, se manifeste une reprise susceptible de faire apparaître de nouvelles possibilités de travail ou d'en faire renaître d'anciennes.

C'est aux assurances-chômage qu'échoit la tâche de faire traverser aux personnes momentanément privées de leur gagne-pain la période critique.

La capitale fédérale, la première, créa une caisse d'assurancechômage pour le territoire de sa commune. La Caisse était ouverte à tous les ouvriers de moins de soixante ans qui désiraient s'assurer contre le chômage. Une indemnité journalière était versée aux assurés en chômage qui avait rempli certaines conditions de stage.

La Caisse Municipale de Berne n'eut pas une longue carrière. Le principal inconvénient résidait dans le fait qu'elle s'adressait — sur le plan local — à toutes les professions et qu'elle ne distinguait donc pas entre les professions menacées par le chômage et celles qui ne l'étaient pas ou l'étaient à un moindre titre. Certaines professions sont beaucoup moins sujettes que d'autres au chômage. Les manoeuvres sont bien plus souvent réduits à l'inaction que les ouvriers spécialisés. Il n'existe donc pas de communauté d'intérêts dans le cadre de l'assurance-chômage pour l'ensemble des professions. Seuls s'intéressent à l'assurance les membres de groupes que le chômage menace réellement: les autres ne participent pas à l'assurance puisqu'ils n'y sont pas contraints et les conséquences pour le budget des caisses exerçant leur activité dans ces conditions sont aisées à imaginer.

Une autre expérience fut tentée par la ville de St. Gall en 1895. Les communes avaient été autorisées par la Loi Saint-Galloise en 1894, à créer des caisses d'assurances-chômage obligatoires sur leur territoire. La ville de St. Gall s'empressa de créer une Caisse d'assurance-chômage obligatoire pour tous les ouvriers du sexe masculin qui habitaient Saint-Gall (et qui ne gagnaient journellement que frs. 5.- ou moins).

Dès 1897, la Caisse dut cesser ses prestations, ayant travaillé à perte malgré l'octroi de subventions par le canton et la commune.

L'échec de cette tentative fut attribué à la fois à une organisation trop large de la caisse, origine de certains abus — et à l'hostilité des ouvriers qualifiés qui s'opposaient de toute leur force à une charge qui, pour eux, était sans contre-partie.

Mais déjà l'opinion s'accréditait, corroborée par ces deux expériences, que les syndicats étaient mieux à même que les pouvoirs publics, d'organiser avec succès les caisses d'assurance-chômage. Dans le cadre d'une profession déterminée, il est facile de s'appuyer sur un sentiment de solidarité en présence de ce danger qu'est le chômage.

Il faut songer à reclasser rapidement les assurés momentanément démunis de travail. Où serait-il possible de réaliser ce reclassement de manière plus efficace que dans le cadre du syndicat disposant de ses organes propres et décidé — dans son propre intérêt — à éviter les abus ? |

La plupart des cantons s'inspirèrent par la suite de cette méthode, appelée ,système de Gand“ (c'est dans cette ville qu'elle fut pour la première fois expérimentée avec fruit]. Dès avant la guerre mondiale de 1914-1918, certains cantons se contentaient ainsi de subventionner des caisses d'assurance privées — Saint-Gall, Bâle-ville, Genève, Zurich, Berne, Lucerne, Thurgovie, Soleure)]. À Zurich, en 1914, une caisse communale qui voulait tenter sa chance malgré Îles deux échecs que nous avons mentionnés, ne put le faire à cause de l'ouverture des hostilités: Zurich n'en subventionna pas moins les caisses privées.

Sur le plan fédéral, une tentative avait été faite sans succès

en 1893, par un groupe de la population pour obtenir notamment que la Confédération soit chargée , d'assurer d'une façon suffisante les travailleurs contre les suites du manque de travail soit au moyen d'une assurance publique, soit en assurant les ouvriers à des institutions privées à l'aide de ressources publiques“.

L'initiative se heurta à l'opposition d'une forte majorité de la population qui répondit négativement au Référendum du 3 juin 1894,

On se contenta, au cours de la session des Chambres Fédérales de juin 1894 d'adopter un postulat chargeant le Conseil Fédéral de réorganiser les Bureaux de Placement.

À la veille de la guerre de 1914, une motion avait été déposée en vue de faire intervenir la Confédération dans l'organisation sur le plan national de l'assurance-chômage. La guerre devait hélas: poser ce problème avec une acuité bien plus grande.

Un arrêté du Conseil Fédéral institua, le 19 décembre 1916, un fonds de secours dans l'industrie de la broderie.

En mars 1917, c'est sur le plan du chômage en général que la question fut portée: un fonds de chômage était mis à la dis- position de la Confédération pour remédier aux premières conséquences de la crise.

Il devait servir à verser des subsides aux autorités locales (cantons - communes) et à certains établissements d'utilité publique pour leur permettre de remédier aux effets néfastes du chômage pendant la guerre et, après les hostilités, tant que demeurerait la situation exceptionnelle.

La crise fut en effet d'une rare violence dès qu'approcha la fin des hostilités,

Un arrêté du S août 1918 sur l'assistance en cas de ch6mage dans les exploitations industrielles et les métiers unifia les règles de l'assurance-chômage dans ces domaines (mais non dans l'agriculture et dans le commerce où la main-d'oeuvre était trop rare pour satisfaire les besoins).

L'arrêté du 5 août 1918 était, officiellement, une mesure exceptionnelle qui ne devait déployer ses effets que tant que se prolongerait la crise extraordinaire que traversait la Suisse.

Les subventions provenaient des versements des autorités et des employeurs: l'ouvrier n'était pas indemnisé si la durée chômée n'excédait pas 10 Z du temps de travail ou 5 heures de travail par semaine, Dans le cas contraire, 50 % du salaire était versé à l'assuré.

Toute l'indemnité était à la charge de l'employeur si la durée chômée était inférieure ou égale à 40 Ÿ de la durée habituelle — elle était à la charge de la Confédération, du canton et de l'employeur (chacun pour un tiers) si la durée chômée était supérieure à 40 % de la durée habituelle.

L'assistance-chômage fut étendue aux employés (même à ceux des entreprises commerciales) en mars 1919,

Au mois d'octobre de la même année, le Conseil Fédéral unifia par un arrêté toute la matière concernant l'assurancechômage.

— 50 % du gain en cas de chômage partiel

— 60 Ÿ du gain en cas de chômage total

— 70 % du gain si l'assuré remplissait une obligation légale

d'assistance, telles étaient les prestations promises.

Des taux maximums qui furent abaissés plus tard en raison de la décroissance du coût de la vie — une période maximum d'assistance qui fut portée de 60 à 120 jours — étaient fixés. La déchéance des droiïts était prévue si l'assuré n'acceptait pas le travail qui lui était offert, ses légitimes intérêts étant préservés.

Les subventions étaient fixées de la même manière que dans l'arrêté du 5 août 1918 mais des possibilités d'exemptions étaient admises en faveur d'employeurs mal placés.

L'organisation de l'assistance était confiée aux employeurs qui en chargaient les associations professionnelles. À défaut le canton (lequel pouvait déléguer ses fonctions à la commune) se chargeaïit du fonctionnement de l'assurance-chômage.

D'août 1914 à la fin 1924 :

64 millions de francs furent versés par la Confédération 64 millions de francs par les autoriés locales 17 millions et demi de francs par les employeurs

pour le financement de l'assurance-chômage.

Si l'on comprend diverses allocations venant s'ajouter à ces sommes, on arrive pour cette période d'un peu plus de 10 ans à la somme importante de 170 millions de francs dépensés pour l'assistance aux chômeurs.

Outre cet effort considérable, les nécessités sociales imposaient aux autorités de veiller à ce que le chômage si déprimant pour les hommes, soit aussi court que possible. Et c'est ainsi que fut menée de front une difficile entreprise de création de nouvelles possibilités de travail et de sauvetage des exploitations menacées,

On évalue à 345 millions de francs les subventions des pouvoirs publics en vue de procurer du travail aux chômeurs, jusqu'à fin 1924,

En 1924, la situation économique apparut plus saine. Dès 1923 (18 mai) un arrêté du Conseil Fédéral édictait la suppression partielle de l'assurance-chômage, Les cantons étaient même autorisés à cesser tout soutien aux caisses et plusieurs procédèrent immédiatement à la liquidation de leur appui financier.

De nouvelles restrictions intervinrent au cours de 1924 (notamment la suppression de toute allocation pour chômage partiel). Enfin, un arrêté du Conseil Fédéral du 2 juin 1924 déclara supprimer l'assistance-chômage à dater du 30 juin 1924.

La lutte contre le chômage résultant de la crise qui a accompagné et suivi la fin de la première guerre mondiale a, selon ,,la Suisse Economique et Sociale“ (‘}, coûté à la Confédération, aux Cantons, aux Communes et aux particuliers jusqu'à la fin de 1924, la somme énorme de 516 millions, représentant 128 francs 25 par tête de population. La Confédération a participé à cette dépense pour 296 millions, les cantons pour 201 et les employeurs pour 18.

(1) Tome 1 page 645

Grâce à cet immense effort de la Nation, la Suisse avait surmonté la crise grave qui menaçait d'atteindre mortellement son économie. Elle était parvenue à traverser cette période sans remous sociaux susceptibles de troubler l'ordre intérieur.

La conjoncture économique étant redevenue favorable, les autorités décidèrent de se conformer à la recommandation adoptée par la Conférence du Travail de Washington le 3 février 1922: la Conférence conseillait aux Etats d'introduire une assurance efficace contre le chômage soit en instituant un organe officiel, soit en subventionnant des associations dont les statuts prévoient l'octroi d'indemnités de chômage à leurs membres. C'est pour cette deuxième formule que se prononça le projet adopté par les Chambres Fédérales: la Loi du 17 octobre 1924 qui est restée en vigueur jusqu'en 1942, est une loi de subventions. |

L'article ['er. dit que:

— des subsides sont alloués, pour chaque exercice annuel, aux Caisses de chômage publiques et privées qui reposent sur le principe de l'assurance“ — L'article 2 ème, énumère les conditions que doivent remplir les caisses pour obtenir des subsides.

Elle ne doivent pas poursuivre d'autre but que celui de la lutte contre le chômage et leur activité ne doit pas avoir des fins lucratives. Des règles précises doivent être fixées pour la comptabilité. Les caisses doivent offrir en un mot des garanties de sécurité.

La Loi fixe une limite supérieure pour les indemnités: elle ne peuvent dépasser 60 % du gain normal pour les membres remplissant des obligations légales d'assistance, 50 % dans les autres cas (la différence de 10 % devant toujours être respectee en faveur des assurés assumant une obligation légale d'assistance).

La plupart des caisses accordait en fait les prestations maximums prévues par la Loi de 1924,

L'assuré ne pouvait être membre de plus d'une caisse,

Le chômage ne devait pas résulter de sa faute.

Un stage de 3 jours précédait le droit aux prestations: l'assuré n'avait droit aux prestations que s'il participait à la caisse depuis au moins 180 jours au cours desquels il avait versé ses cotisations L'indemnité était dûe pendant 90 jours au plus dans une période de 360 jours (sous réserve que le Conseil d'Etat pouvait prolonger cette durée en temps de crise persistante).

Lorsque le chômage était le résultat d'un conflit collectif de travail, aucune indemnité n'était versée pour la durée du conflit et les trente jours suivants,

Le chômage partiel était admis au bénéfice de l'assurance. L'indemnité était calculée de la même façon, avec cette différence dans la limite supérieure qu'elle ne pouvait pas former avec le gain réalisé plus de 80 % du gain normal (pour les assurés remplissant une obligation légale d'assistance) et de plus de 70 % (pour les autres) (art. 3).

Les subsides de la Confédération étaient de 40 % des indemnités journalières payées par les caissès en application de leurs statuts pour les caisses publiques et les caisses privées administrées en commun par les employeurs et les employés. Ils étaient de 30 % pour les autres caisses,

(L'Assemblée Fédérale pouvant élever ce taux dans la limite

dento

Pour l'obtention des subsides, les caisses devaient avoir obtenu une Reconnaissance. Celle-ci émanait de l'Office Fédéral du Travail. Elle était accordée aux seules caisses établissant par la production des pièces exigées, que leurs statuts étaient conformes aux dispositions de la Loi.

La Reconnaissance, en créant en faveur des caisses des droits à l'allocation de subsides, les soumettait à un strict contrôle de l'Office Fédéral du Travail. La sanction de l'inobservation des prescriptions était la déchéance de la Reconnaissance. —

La Loi du 17 octobre 1924 avait été promulguée dans une période économiquement favorable. Quinze années plus tard, une nouvelle guerre mondiale éclatait. Si la Suisse ne fut heureusement pas transformée en champ de bataille, elle ne connut pas moins les conséquences économiques de la guerre, Le Conseil Fédéral eut la sagesse d'élaborer dès 1942, un nouveau texte réglementant l'aide aux chômeurs pendant la crise résultant de la guerre. Ce nouveau texte ne constitue nullement un bouleversement du régime antérieur. mais, tout en reproduisant nombre de dispositions figurant déjà dans la Loi de 1924, il innove en certains domaines et s'efforce d'adapter l'organisation de l'assurance-chômage aux circonstances exceptionnelles nées de la guerre.

Nous envisagerons successivement :

$ 1° — Le Rôle des Pouvoirs Publics dans l'organisation de l'assurance-chômage.

$ 2°" — L'Organisation des Caisses d'Assurance - chômage reconnues. |

$ 3°n° __ La situation des Assurés,

$ 4ème __ Le Règlement des litiges.

Nota: Dans ce qui suit, les articles de l'arrêté sont désignés par leurs numéros seuls, les numéros des articles des dispositions d'exécution étant suivis des lettres D. E. ” L'Office de l'Industrie des Arts et Métiers et du Travail“ est désigné sous le nom d ,Office Fédéral".

L'Assurance - Chômage organisée par l’Arrêté du 14 Juillet 1942

$ [Ie - ROLE DES POUVOIRS PUBLICS DANS L'ORGANI- SATION DE L'ASSURANCE-CHOMAGE