DROIT FISCAL PÉNAL ET PROCÉDURE PÉNALE

La dernière partie de la R. A. O. traite enfin du droit fiscal pénal et de la procédure pénale. Le législateur définit, notamment, ce qu'il faut entendre par fraude, intention frauduleuse et recel en matière d'impôts. Quant à la procédure pénale, la loi distingue entre :

1° La procédure pénale administrative, qui repose entièrement entre les mains du Finanzamt;

2° La procédure pénale judiciaire, qui reste du ressort des autorités de chaque Etat, seules qualifiées pour se prononcer sur les peines à infliger. ,

Le Ministre des finances a le droit de s'opposer à une procédure pénale administrative. Il peut également accorder des remises de peines.

En résumé, les pouvoirs de l'Administration fiscale ont été jus. qu'ici pratiquement illimités. Il resterait à savoir cependant si le fisc a bien fait usage de tous ses droits. L'évasion fiscale s’est pratiquée sur une si large échelle qu’il est permis d’en douter.

Première périops (98 janvier 1916 -8 septembre 1919).

Dès l'apparition des impôts extraordinaires de guerre de 1916, toute une série de dispositions furent prises en vue de réprimer l'évasion fiscale, qui se traduisait par un exode considérable des capitaux allemands à l'étranger, en dépit de l’encerclement militaire de l'Allemagne.

1 Ordonnance des 28 janvier 1916 et 8 février 1917; — loi du 9 avril 1917; — loi du 26 juillet 1918; — ordonnance du 21 novembre 1918 ; — ordonnance du 15 janvier 1919; — loi du 24 juin 1919; — ordonnance du 23 juillet 1919; — loi du 8 septembre 1919; — ordonnance du 24 octobre 1919; — loi du 24 décembre 1920; — ordonnance du 14 janvier 1920; — ordonnance du 29 septembre 1920; — loi du 4 juillet rg21; — loi du 22 décembre 1921; — loi du 2 février 1922; — loi du 22 mars 1922; — loi du 22 décembre 1922; — ordonnance du 26 janvier 1923; — loi du 20 mars 192$,

L'origine des premières mesures qui tendirent à s'opposer à la fuite des capitaux, remonte à l'ordonnance du 28 janvier 1916, instituant la fameuse Centrale des Changes [ Devisenstellen?), organe chargé de monopoliser le commerce de l’achat et de la vente des devises destinées aux règlements des opérations commerciales.

Bien que créée primitivement dans le but d'assurer la défense du change allemand sur les marchés étrangers, la Centrale des Changes ne da pas, en effet, à jouer un deuxième rôle. Par ordonnance du 8 février 1917, elle reçut non seulement mission de contrôler les importations de marchandises, mais d'organiser une surveillance sur l'exportation des capitaux allemands. Les simples particuliers furent contraints de passer par son intermédiaire :

° Pour tout envoi ou transfert de monnaie « allemande » à l'étranger (l'ordonnance du 28 janvier 1916 ne visait que les lettres de change, chèques et monnaies ou billets « étrangers »);

2° Pour tout envoi de titres ou coupons destinés à servir à un paiement ou à un échange à l'étranger;

3° Pour toute utilisation de crédits possédés par un Allemand à l'étranger.

Ce contrôle ne parut cependant pas suffisant, il ne pouvait permettre de réprimer l’évasion fiscale « subjective », qui se traduisait par l'émigration des capitaux auxquels les nationaux faisaient franchir la frontière pour les mettre, en personne, à l’abri des taxes exceptionnelles de guerre.

Aussi, la loi du 9 avril 1917, dite de sûreté de l'impôt de querre RP ee to prescrivit-elle aux personnes physiques de fournir des garanties au fisc en cas de transfert à l'étranger de leur domicile ou de leur résidence. L'article premier stipulait qu'il y aurait lieu de prendre des mesures de sécurité à l’éqard des contri-

buables, toutes les fois que l'on se trouverait en présence de faits « qui pourraient faire supposer que la perception des impôts pour- « rail être compromise par le transfert de la fortune à l'étranger. »

Cette loi fut complétée par une deuxième loi, en date du 26 juillel 1918, qui astreignit tout contribuable, désireux de se rendre à l'étranger, à déposer entre les mains de l'Administration une cau-

* La Centrale des Changes était constituée par le groupement de vingt-six Banques allemandes ét de la Reichsbank.

tion s'élevant à 20 ©/, de sa fortune, et édicta des peines sévères contre l'émigration clandestine,

L'ordonnance du 21 novembre 1918 renforça encore ces divers moyens de contrôle, en prescrivant que tout envoi de valeurs mobilières à l'étranger ne pourrait être effectué que par l'intermédiaire des Banques.

La loi du 24 juin 1919, enfin, porta le chiffre de la caution prévue en cas d’'émigration à 5o °/, de la fortune. Mais, la Centrale des Changes, qui n'avait pu assurer une surveillance bien efficace sur le mouvement des devises et ne répondait plus à l’objet pour lequel elle avait été instituée, fut dissoute par ordonnance du 23 juillet suivant.

A côté des dispositions législatives qui viennent d'être indiquées, des règlements revêtant le caractère de mesures de police ou d'administration, avaient également apporté diverses restrictions, telles que l'obligation du Passpflicht, la censure postale et télégraphique, abolie ipso facto par la Révolution, mais aussitôt rétablie par ordonnance du 15 novembre 1918. Leur examen n'offre aucun intérêt particulier, car il ne visaient pas spécialement l'évasion fiscale.

Cette première période a donc marqué, pour ainsi dire, l’apparition d’un régime embryonnaire de contrôle sur l'exportation des capitaux à l'étranger. Les fraudes et les fuites n'en furent cependant pas moins nombreuses : les grosses fortunes trouvèrent une terre hospitalière chez les Neutres, situés en dehors de la ligne d’encerclement des alhés. IL est, certes, difficile de chiffrer le montant des sommes qui passèrent à l'étranger. Mais celui-ci fut, à n'en pas douter, considérable, de l’aveu même des Allemands.

DEUXIÈME PÉRIODE. —— (8 septembre 1919-24 décembre 1990.)

La législation ne s’est nettement précisée dans le sens d’une répression plus énergique qu'à la fin de l’année 1919. Une loi du 8 septembre résuma et compléta les moyens de contrôle mis à la disposition de l'Administration impériale. Elle rappela que, sur « tout le territoire de l'Empire et ses prolongements, toutes pr'esta- « tions équivalentes à un paiement ne pourront s'effectuer avec « l'étranger que par l'intermédiaire des Banques. » (Article premier.)

Par « Banques », la loi spécifiait qu'il fallait entendre non seulementles Sociétés de Crédit, mais encore les Caisses d'Epargne et, tous particuliers ou entreprises exerçant la profession de banquier.

Elle soumettait toute personne effectuant à l'étranger l'envoi de « moyens de paiement » à l'obligation de souscrire une déclar ation en triple exemplaire; le premier était conservé par la Banque pour sa justification, le deuxième.transmis au bureau du Besitzsteuer { Besitzsteueramt), et le dernier joint à l'expédition. Les Banques elles-mêmes étaient astreintes à cette formalité lorsque l'envoi 1 état fait pour leur compte personnel.

La loi du 8 septembre 1919 instituait, de plus, un véritable monopole de fait, pour les Banques déjà autorisées par l’Administration à effectuer des paiements à l'étranger : l’article 5 interdisait, en effet, à tous autres Etablissements de crédit de procéder à ces règlements. ;

Toutes Administrations du Reich, Etats ou Communes, ainsi que é s notaires, étaient tenus de signaler au Besitzsteueramt les fraudes dont ils pouvaient avoir connaissance.

‘Enfin, le Ministre des finances était autorisé, d'accord avec le Ministre de l'Economie nationale, à prendre, par voie d'ordonnances, toutes mesures propres à assurer la perception de l'impôt sur les fortunes évadées ou dissimulées. Il recevait à cet effet pouvoir d'ordonner la confiscation ou le rapatriement des sommes passées en fraude à l'étranger.

La loi du 8 septembre 1919 avait reçu force exécutoire jusqu’ au 1" octobre 1920. |

Dès le 24 octobre 1919, le Ministre des finances, faisant usage des pouvoirs qui lui avaient été conférés, rendit une ordonnance qui marque un nouvel acheminement vers un régime de restrictions plus rigoureuses encore :

° Elle rendit obligatoire le dépôt, auprès des Banques, pour le paiement des coupons, des feuilles de coupons attenant aux titres, et, pour l'encaissement des valeurs amorties, du corps même du titre (Depositzwang);

2° Elle imposa à tout Allemand, en résidence ou domicilié à l'étranger — et non assujetti à l'impôt sur le revenu en Allemagne — effectuant l’une des opérations visées ci-dessus, la remise d'une déclaration, avec détail numérique, par laquelle il était attesté, sous

la foi du serment, que les valeurs étaient bien sa propriété et que l'opération n'était pas effectuée pour le compte d’un tiers assujetti. Il n’était prévu de dispense qu’au cas où le propriétaire des titres aurait consenti à remettre au Finanzamt une nomenclature complète de toutes les valeurs constituant son portefeuille. Le double, visé par l'Office, pouvait dans ce cas, sur sa simple présentation, permettre aux Banques de se passer de toutes autres justifications ;

3° Elle abolit enfin le secret bancaire, en ce sens que les Banques furent astreintes à produire au Finanzamt, avant le 31 mars 1920, la liste de leurs déposants inscrits chez elles au 31 décembre 1919. Tous les semestres elles ayaient l'obligation de faire connaître au Finanzamt les noms de leurs déposants nouveaux. Le fise reçut le droit de contrôler sur place les renseignements fournis et même s'il le jugeait utile, de se faire présenter les titres.

Les contraventions étaient punies de l’amende, de l’emprisonnement, ou de ces deux peines cumulées; dans certains cas, la confiscation des valeurs au profit du Reich pouvait être ordonnée. Les Banques prises en défaut pouvaient se voir interdire pour l'avenir la continuation de tout ou partie de leurs opérations.

L'abolition du secret bancaire et le Depositzwang constituent le premier essai vraiment sérieux de répression de l'évasion fiscale. Mais le grand défaut de ces mesures fut d'arriver trop tard! La Reichsbank estimait elle-même que, d'août 1914 à novembre 1920, il était officiellement sorti du territoire pour 17 milliards de marks de titres allemands et étrangers!. On évaluait alors à 10 milliards les évasions clandestines de valeurs mobilières. Depuis la guerre, l'Allemagne avait, en outre, exporté 2 milliards de marks de monnaie-or.

Troisième PÉRIODE (24 décembre 1920-20 mars 1993).

L’exportation des capitaux restait ainsi réglementée, en novembre 1926, par toute une série de textés législatifs ou d'ordonnances qui constituaient un système dépourvu de cohésion. On estima utile dé procéder à une révision complète de la législation et à une mise au point nouvelle. Ge fut l'objet de la loi du 24 décembre 1920 qui,

1 Reichsbank : Argent et valeurs de change ; compte rendu publié en novem-

bre 1920.

légèrement retouchée par la suite sur quelques points de détail!, se trouvait encore en vigueur au début du mois de mars 1923.

La période précédente avait été, à vrai dire, une période de tâtonnements. À dater du 24 décembre 1920, la répression des fraudes atteignit, théoriquement tout au moins, son point culminant.

Les principales caractéristiques de la loi nouvelle étaient les suivantes : ,

° Maintien du Depositwang ;

7 re de l'interdiction d'envoyer ou de transporter à Pétranger, autrement que par l'intermédiaire des Banques, des valeurs et des moyens de paiement;

3° Déclaration obligatoire au fisc, pour :

a) Envoi ou transport à l'étranger de titres pris en garde pour le compte d'un étranger, ou portés au crédit de son compte (auf Stückekontogutgeschrieben ;

b) Envoi ou transport à l'étranger de ce de paiement pour le compte d'un étranger;

ce] Misé à la disposition au crédit du compte d'un Allemand ou d'un étranger, à l'étranger, ou d’un étranger en Allemagne — directement ou indirectement — de sommes en monnaie allemande ou étrangère (paiements-lettres de crédits);

d) Livraison par les Banques, en Allemagne, de valeurs étrangè res à des non banquiers (signalure par le destinataire d’un accusé de réception à transmettre au Finanzamt);

4 Inscriplion à l'encre rouge sur tous documents émanant de l'étranger, destinés à être encaissés en Allemagne, de la mention « provenant de l'étranger ».

Toute Banque qui:

a) Acquittait sur le débit d’une personne non banquier, établie en Allemagne, l’un de ces documents tiré sur elle, ou domicilié chez elle pour son paiement;

b) Recevait paiement sur de tels documents — en espèces où autrement — de la part d’un non banquier établi en Allemagne,

Etait tenue d'exiger une déclaration en double exemplaire de la personne par le débit de laquelle le document avait été acquitté fa)

! Lois des 4 juillet rg21, » février 1922, 22 mars 1922 et 22 décembre 1922. Ordonnance du 26 janvier 1923.

et de la personne qui avait payé sur le document (b). L'un des exemplaires devait être remis sans délai au Finanzamt.

Dans certains cas d'espèce, la formalité de la déclaration était supprimée pour faciliter certaines opérations, telles que : envoi à l'étranger de valeurs à recouponner, à estampiller ou à échanger, exercice des droits de vote ou de préférence...

6° Interdiction d'ouvrir un crédit en marks allemands à une personne ou Société ayant son siège à l'étranger sans autorisation de la Reichsbank:; >

7° Obligation aux bureaux de chèques postaux d'informer le Finanzsamt des paiements directs el des virements sur l'étranger ;

8 Fixation. des sommes que les voyageurs étaient autorisés à emporter sur eux à l'étranger!.

9° Monopole de fait donnant aux seules Banques enregistrées au 9 septembre 1919 le droit de traiter des opérations avec l'étranger ;

10° Aggravation des pénalités : amendes jusqu'à 1 million de marks, emprisonnement jusqu à deux ans, perte des droits civiques, confiscation des valeurs dissimulées, interdiction aux Banques relevées en contravention de continuer leurs opérations.

Tel était le nouveau régime inauguré par la loi du 24 décembre 1920. Depuis cette date, une dérogation assez importante fut apportée par la loi du 22 décembre 1922 au système des déclarations. L'article premier de celle-ci décida que : « le visa d'autorisation du « Finanzamt apposé sur le «Kapitalfluchterklärungsschein » ne serait « pas exigé lorsque l’ordre émanerait d’une personne, ou associa- « tion de personnes, à laquelle la Chambre de commerce compé- « tente aurait délivré une attestation indiquant que l'exercice de « son commerce comporte régulièrement des transactions pour la « conclusion desquelles elle doit effectuer des paiements à l'étran- « ger. »

L'article premier spécifiait que cette exemption de visa du Finanzamt ne devrait s'appliquer qu'au cas où les paiements effectués rentreraient dans le cadre habituel des opérations commerciales traitées par les bénéficiaires de cette mesure de faveur et que celle-ci pourrait être rapportée pour cause d'abus.

{ 200.000 marks, par application de la loi du 22 décembre 1922.

Par ailleurs, la loi du 24 décembre 1922 disposait que l’exporta-

teur, ou toute personne agissant ouvertement ou elandestinement pour son compte, qui laisserait à l'étranger tout ou partie de la contre-valeur d'une marchandise exportée, avec l'intention de la soustraire aux impôts, pourrait se voir interdire toute nouvelle exportation de marchandises, même libres de toute interdiction générale d'exportation. (Art. 3 et suiv.) Personne n'ignorait que l'évasion fiscale se pratiquait depuis longtemps sous cette forme, sur la plus large échelle. C'est seulement au début de 1923 que l’on songea pour la première fois à y porter remède!

QUATRIÈME PÉRIODE. — Le nouveau régime institué par la loi du

90 mars 1993.

L'ingéniosité des fraudeurs, en dépit de toutes les sanctions prévues, s’est cependant donné libre cours pour tourner les règlements, Il faut dire que les agents des Offices financiers, absorbés par une tâche écrasante, ne pouvaient être partout à la fois. La faute en revient au législateur qui, en Allemagne, ne sait rien faire sans compliquer tout à l'extrême. Les renseignements recueillis, grâce aux déclarations prévues par la loi, se sont amoncèlés dans les Bureaux, qui n'ont pas eu le temps matériel d’en effectuer le dépouillement. Sans doute nous voulons bien croire que toutes les opérations ont été signalées au fisc; mais, cette paperasserie a submergé l'Administration et n’a eu pour résultat vraiment pratique que d'accroître le nombre des fonctionnaires et de grever par suite plus lourdement le Budget du Reich.

Quoi qu'il en soit, on avait tout au moins nettement marqué le désir de réprimer la fraude. Mais, depuis la chute du cabinet Wirth, une orientation nouvelle de la politique financière a commencé à se dessiner.

Les représentants de la grande industrie viennent, depuis janvier, d'enregistrer une série de succès, qui ne laissent presque rien subsister du plan de réforme d'Erzberger, le seul homme d'Etat allemand qui ait peut-être, dans une certaine mesure, fait un effort pôur améliorer la situation financière de l'Allemagne,

Nous avons vu comment les partisans. de l’autonomie fiscale des

Pays et Communes, viennent de marquer un vigourenx retour offensif contre le Statut fiscal, qui paraît sérieusement compromis.

Les droits de contrôle du Reich sur l'exportation des capitaux viennent à leur tour d'être si considérablement restreints depuis le mois de mars, qu’ on peut les estimer pratiquement réduits à néant.

La nouvelle loi, dite Entwertungsgesetz, relative à l'adaptation des lois fiscales à la dépréciation monétaire, promulguée le 20 mars 1923, décrète, en effet, le rétablissement du secret bancaire et la suppression du Dore ren

Désormais : à

1° Les banques ne sont plus astreintes à fournir la liste de leurs déposants. (Abrogation des articles 189 et 209, alinéa 2 de la R. À. 0.). Autrement dit, le contrôle de la propriété des valeurs mobilières allemandes est radicalement supprimé.

2° L'encaissement des coupons allemands et le remboursement des titres amortis allemands n’exige plus le dépôt des feuilles de coupons et des titres. (Abrogation de l'Ordonnance du 24 octobre 1919 : article premier à 5 et article 7.)

3° L’acquisition des valeurs mobiliéres étrangères, en Allemagne, devient libre. (Abrogation de l'article 4 de l’'Ordonnance du 26 janvier 1923, qui visait l'obligation pour les personnes n'exerçant pas la profession de banquier, et non clientes de la banque, de signer un reçu en double exemplaire, dont l’un était remis au Finanzamt.)

Le cabinet Cuno se démasque en prêtant la main à un tel retour en arrière, qui enlève au fisc toute possibilité de contrôle pour le paiement de l’impôt général sur le revenu et les successions.

L'Entwertungsgesetz ne s’en est d'ailleurs pas tenue là : d’autres dispositions non moins grosses de conséquence, ainsi qu’on le verra à la fin de cette étude, ont une fois de plus bouleversé toute l’économie du régime fiscal de l’Allemagne. Ne convient-il pas de voir là un grossier défi lancé à la France, en réponse à l'occupation de la Ruhr? Il y a lieu d'espérer que la Commission des Réparations saura prendre des précautions contre ces brusques volte-face, le jour où l'Allemagne, venant à récipiscence, démandera à reprendre la conversation et fera des propositions concrètes de règlement.

206 à LES IMPOTS D'EMPIRE

(D'après la législation en vigueur jusqu’au 20 mars 1923).

L'Allemagne était avant la guerre un véritable laboratoire d'essai de tous les impôts : les formes les plus diverses de mises à contribution de l'individu et d'évaluation de la matière imposable y ont été successivement expérimentées.

Les limites primitivement assignées à l'Empire RER fait, presque exclusivement, reposer le centre de gravité de son système fiscal sur les impôts indirects et les droits de douane. Pour les Etats particuliers, par contre, le champ d’expérience n'avait comporté, pour ainsi dire, aucune limite.

De quel côté le Reich allait-il se diriger au lendemain de l'armistice? Allait-il accorder la prédominance aux impôts personnels, ou aux impôts réels? Faisant abstraction complète du passé, aborderait-il résolument le problème fiscal sous un jour entièrement nouveau ?

En vérité, les Gouvernements qui se sont succédés depuis l’armistice n'ont jamais voulu se mesurer ouvertement avec les difficultés sans cesse croissantes qui menaçaient de mettre en péril la situation financière du Pays. Ils ont préféré, jetant leurs regards sur les étapes déjà parcourues, puiser çà et là dans la législation des Etats particuliers, les méthodes qui leur ont paru le plus commodément devoir s'adapter aux mœurs et aux usages, sans tenir compte, dans une mesure suffisante, des circonstances exceptionnelles nées de la guerre.

Autrement dit, la législation relative aux impôts ne se présente pas, le plus souvent, comme une œuvre vraiment originale, mais

plutôt comme un. mosaïque, dont il est encore relativement aisé de dissocier les éléments.

Nous n'entrerons pas dans le détail des classifications nombreuses, sous lesquelles les auteurs allemands groupent les impôts. Celles-ci ne présentent qu'un intérêt purement théorique. Nous nous bornerons à passer en revue, suivant la distinction généralement adoptée par eux, les divers impôts directs et indirects figurant au budget

du Reich.

Il y a lieu de distinguer dans le groupe des impôts directs, ceux qui sont établis à titre permanent (dauernde Steuern), de ceux qui sont destinés à n'être perçus, qu'à titre exceptionnel : une fois pour toutes, suivant l'expression consacrée par le droit allemand feinmalhige Steuern). | Rire

Dans chacune de ces deux catégories d'impôts, les uns frappent le revenu, les autres le capital, d’ autres enfin, la transmission des biens, En vue d’en simplifier l'exposé, nous Net la division

suivante :

GROUPE A. — Impôts frappant les revenus.

I. — Impôt d'Empire sur le revenu des personnes physiques (Einkommensteuer).

IT. — Impôt d'Empire sur les salaires {Lohnsteuer). HI. — Impôt d'Empire sur le revenu des nouétés (Krperschaftssteuer).