CHAPITRE II

Les Communes allemandes bénéficiaient, avant la guerre, d'une irès large autonomie au point de vue financier. De bonne heure, elles avaient été accoutumées à gérer elles-mêmes leurs affaires, en se passant du concours de l'Etat, et à jeter, à peu près librement, leur dévolu sur la matière imposable jugée, d’après elles, susceptible de constituer le meilleur élément de leurs recettes.

La principale source de leurs revenus provenait à l'origine, de la mise en exploitation des domaines communaux, biens fonciers et forêts. L’étendue des propriétés communales allemandes était considérable : pour les forêts seulement, elle se chiffrait, dans l’ensemble, à 1.180.584 hectares!.

Mais le développement de l’industrie entraîna rapidement la création de grands centres commerciaux et une concentration importante de populations, jusque-là adonnées aux travaux de la campagne ou au petit commerce.

L'accroissement des charges publiques constitua le corollaire naturel de cette évolution. Il fallut bientôt acquitter de nouvelles dépenses d’ordre social, pourvoir aux besoins sans cesse croissants des hôpitaux, des écoles, des œuvres de bienfaisance.

1 Par rapport à l'ensemble de la surface boisée de l'Empire allemand, les forêts constituant le patrimoine des communes représentaient le pourcentage suivant :

Prusse. . . 12,507, Würtemberg . 29,50}, Saxe-Weimar. , 16,30}, Baitiere Sue 60 MBade Ten ee; ou/ tSaxe-Meiningen 22:60 BRON CU 0 GO EMHCSSC RS 222/36,3-0,.--Waldeck/r,,:.9 ,7799;5.0

Ces chiffres paraissent d'autant plus significatifs, si nous les rapprochons de ceux que les statistiques donnaient à la même époque, pour la France; nos . Communes ne possédaient, en effet, que 9 pour 100 de la superficie boisée,

5à LE RÉGIME FISCAL DES COMMUNES EN 1914

Les ressources domaniales étaient devenues insuffisantes et les Communes durent envisager la création d'impôts nouveaux.

C'est tout d’abord aux taxes {Gebühren) et aux contributions (Beiträge) que les Communes eurent recours, pour faire face à l'élévation de leurs charges budgétaires. Par la suite, l’idée leur vint de créer des impôts complémentaires aux impôts d'Etat, qu'il n'est pas très exact d'assimiler à des centimes additionnels, tels que les comprend notre législation française. L'impôt complémentaire e communal possédait, en effet, sa réglementation DrOpLE souvent variable d’une commune à l’autre, et se greffait, non pas comme nos centimes additionnels, aux seuls impôts dirééls d'Etat, mais encore aux impôts indirects. EE

PRUSSE

Les Communes prussiennes adjoignirent de préférence à l'impôt sur le revenu des impôts complémentaires et négligèrent le plus souvent les impôts, réels frappant la propriété foncière bâtie et non bâtief. |

1 En 1892, sur les 205 villes prussiennes d'une population supérieure à 10.000 habitants :

a) 22 villes, soit 10 pour 100, adoptèrent l'impôt complémentaire sur le. revenu, avec un tarif majoré de 100 ?/, par rapport à celui de l'impôt d'Etat;

b) 112 villes, soit plus de 5o pour 100, élevérent le tarif de 100 à 200 ‘Jo

c) 58 villes co on le tarif à plus de 200 0};;

d) 13 villes élevèrent le tarif à plus de 300 °/;.

Sur les »2 villes du premier groupe a) : 4 villes n'olevc-ent] pas d'impôt sur les propriétés foncières bâlies et non bâties ; — 14 villes n ‘élevèrent pas . d'impôt sur les entreprises industrielles; — 4 villes seulement percevaient un impôt complémentaire à l’impôt d'Etat sur les propriétés bâties.

Sur les 112 villes du deuxième groupe b) : 85 villes n’eurent pas d'impôt complémentaire sur les entreprises industrielles; — 35 villes n’eurent pas d'impôt complémentaire sur la propriété non bâtie; — 32 ler n’eurent pas d'impôt complémentaire sur la PENOPIEIS bâtie,

La situation étail à peu près la même dans les communes au-dessous de 10,000 habitants,

Les principes consacrés par la législation allemande, pour délimiter les pouvoirs des Communes en matière fiscale, ont été régle- mentés, pour ce qui concerne la Prusse, par la loi du 14 juillet 1893 (Kommunalabqabengesetz), qui a inspiré sur certains points le législateur contemporain, lorsqu'il s’est agi, en 1920, à la suite du changement de régime, d'établir une ligne de démarcation générale entre la souveraineté respective du Reich, des Etats et des Communes!{, É

La loi prussienne réservait aux Communes :

1° Les taxes {Gebühren);

2° Les contributions (Beiträge);

3° Les impôts directs;

4° Les impôts indirects, en cas d'insuffisance des impôts précédents ; ee

5° Les prestations en nature.

Les Communes recevaient le droit de faire usage des taxes pour couvrir les dépenses d'intérêt public, d'ordre général, telles que celles nécessitées par l'entretien des chemins, des ponts... Mais le produit des taxes ne devait jamais dépasser le montant des frais d'administration.

- Elles”conservaient également la faculté d’instituer des contributions spéciales, dites Beiträge, pour solder les frais de création ou d'entretien d'établissements communaux bien déterminés marchés, hôpitaux... Les servitudes rentraient dans cette catégorie d'impôts, telles, par exemple, les servitudes de voirie, les contributions perçues pour l'entretien des rues, places, quais, canaux, pour le service des eaux, de l'éclairage, etc.

La loi faisait même une obligation aux Communes de percevoir des Beiträge toutes les fois qu'elles se trouveraient dans l’impossibilité de couvrir, par leurs autres revenus, les frais de cette nature, ainsi que le service des intérêts et de l'amortissement des dettes communales.

Les Beiträge, en un mot, répondent non pas à ce que les Allemands, suivant une expression qui leur est coutumière, désignent

1 Voir l'analyse que nous donnons plus loin de la loi fiscale du 30 mars 1920, réglementant la souveraineté des Etats et Communes {Landessteuergeselz,

‘art. 8, 21,24 et 29).

sous le nom de principe du sacrifice {Opferprinzip), mais au principe du dédommagement {Æntyeltprinzip), qui s'applique à tous les déboursés de la Commune susceptibles d'entraîner un bénéfice indirect, effectif ou supposé, au profit d’une certaine catégorie de contribuables.

Le législateur prussien avait donc, avant tout, entendu très nettement réserver aux Communes les taxes et contributions qui offraient surtout l'avantage de ne pas prêter à des conflits entre les pouvoirs communaux et l'Etat.

Mais, en présence de l'insuffisance du rendement de ces dt sources de recettes, on en était cependant arrivé à la reconnaissance d'un droit propre aux Communes de lever d’autres impôts {Besteuerungsrecht,. = |

A l'égard des impôts indirects, l'autonomie communale fut strictement limitée : il était interdit aux Communes de frapper d'impôts les produits indispensables à l'existence, tels que le pain, le froment, la viande, les combustibles destinés au chauffage domestique.

Loi d'Empire du 1* avril 1910. — Des conflits s'étant élevés entre les Communes et l'Etat, pour y mettre un terme une loi d'Empire du 1% avril 1910 abrogea purement et simplement Îles impôts communaux sur les produits jugés par elle indispensables à l'existence. Par contre, cette même loi accorda aux Communes le droit de lever des impôts sur le luxe, la consommation et les échanges, tels par exemple : l'impôt sur les transactions mobilières

et ones (Umsatszsteuer), one sur les plus-values (Wertzsuwachssteuer).

En ce qui concerne la réglementation des impôts directs communaux, les dispositions de la loi de 1910 sont particulièrement importantes. Pour éviter toute concurrence avec les impôts d'Etat, les trois impôts réels d'Etat sur la propriété bâtie, non bâtie et sur les entreprises industrielles furent supprimés et entièrement réservés aux Communes.

La loi laissait de plus aux Communes la faculté d'établir, si elles le jugeaient opportun, et à leur guise, un système de classification des propriétés et des entreprises industrielles, comportant, pour

chaque catégorie créée, un impôt spécial. Elle ne permettait toutefois d'imposer que les industries permanentes, entendant soustraire à l'impôt communal les entreprises n'ayant pas de siège fixe dans la Commune. Autrement dit, seul le lieu d'établissement devait fixer‘ le droit pour la Commune du ressort de la matière imposable de lever l'impôt.

Enfin, cet ensemble de mesures fiscales se trouvait complété par le droit conféré aux Communes de lever un impôt sur le revenu, mais seulement sous forme d'impôt complémentaire à l'impôt d'Etat et même, dans certains cas, sous réserve de l'assentiment de l'Etat.

Cette réglementation tendait, d'une façon générale, à éviter que la législation fiscale de l'Allemagne ne fût par trop disparate dans son ensemble et à faire reposer l'estimation des facultés contributives des personnes assujetties sur des bases à peu près uniformes et suivant les principes adoptés par l'Etat.

Cependant, à ce point de vue, la loi de 1910 ne devait pas atteindre son but, car les Communes avaient conservé le droit de lever l'impôt sur les contribuables disposant d’un revenu inférieur à 900 marks, exonéré de l'impôt d'Etat.

Beaucoup d’entre elles firent usage de cette faculté, si bien qu'en Prusse, le minimum de goo marks, considéré par l'Etat comme nécessaire à l'existence, était fréquemment tombé, sous l'empire de ‘la législation communale, à 420 marks seulement, limite extrême assignée par la loi.

En ce qui concernait la répartition des charges fiscales entre les diverses catégories d'impôts, la loi prussienne avait également posé certaines règles. Elle déterminait notamment les rapports de pourcentage qui devraient exister entre les tarifs des impôts d'Etat et . des impôts communaux. Un rapport constant devait être observé

entre la charge résultant des impôts réels et celle résultant de l'impôt sur le revenu, et il était prévu, tant que les premiers ne subiraient pas une augmentation supérieure à 100 ?/,, que les Communes resteraient libres de ne pas instituer d'impôt complémen taire sur le revenu ou d’en faire usage avec un tarif réduit.

Ces dispositions avaient pour but de soustraire les contribuables à une surcharge d'impôts réels et, d'autre part, de ne pas faire jouer l'impôt sur le revenu à titre exclusif,

La loi de 1893 fut complétée par la loi du 23 avril 1906, qui réglementait le droit de lever des impôts pour les associations de Communes (Kommunalverbände).

Dans -quelle mesure, les Communes prussiennes ont-elles fait usage des droits que leur conférait la Kommunalabgabengesetz de 1893? Quel fut le résultat pratique auxquels aboutirent les prescriptions légales? Dans quelles conditions s’est effectuée la répartition des charges fiscales communales? Ce sont là autant de questions qui fourniraient matière à de nombreuses études et sor- {iraient du cadre de ce travail.

11 nous suffira, pour dégager les grandes lignes du régime communal prussien, d'exposer sommairement l'état de la législation quelques années avant la guerre.

Avant l'institution du nouveau régime de 1893, on se plaignait, en Allemagne, de la surcharge qui résultait de l'impôt d'Etat sur le revenu. Pour ne point l’accentuer, la loi réserva aux Communes, comme source propre de recettes, les impôts réels. Il en résulta que les Communes relevèrent le taux des impôts sur la propriété foncière bâtie et non bâtie auxquels elles firent, à maintes reprises, subir de nombreuses transformations destinées à les moderniser et à les adapter aux conditions économiques et sociales de chaque époque. Ces réformes ne furent d'ailleurs pas réalisées sans de violentes campagnes au sein du Parlement d'Etat prussien où les gros propriétaires fonciers constituaient une forte majorité.

C'est à la suite de ces refontes partielles de la législation communale, que, par exemple, surles 106 villes dépendant du Bureau de statistique d'Elberfeld, 53 étaient arrivées à prendre pour base d'assiette de l'impôt foncier, au lieu du rendement, la valeur vénale,

Des ordonnances spéciales ont été promulguées à Altona, Francfort, Hanovre, Cassel et Posen. A Altona, un impôt unique était perçu sur la propriété foncière non bâtie, qui supportait une taxe annuelle de 120/, de la valeur d'usage; l'impôt sur la propriété bâtie frappait seulement les constructions exclusivement affectées à des entreprises industrielles, qui étaient grevées d'une taxe de 16 0/,. À Francfort, l'impôt foncier était élevé sous forme d'impôt rural (Landsteuer) et l'impôt sur la propriété bâtie sous forme d'un impôt sur les maisons d'habitation (Haussteuer). E'assiette

du Landsteuer reposait sur la valeur vénale; celle du Haussteuer, sur le rendement brut. La ville de Hanovre imposait les propriétés foncières mises en culture sur le rendement brut; les propriétés non cultivées sur la valeur vénale.

Cassel, Posen, Linden, près de Hanovre, et Wandsbek imposaient les parcelles non cultivées d'après la valeur vénale, les parcelles cultivées, d'après la valeur d'usage (Nutzungswert)!.

En Prusse, jusqu'en 1912, 43 villes avaient édicté une réglementation spéciale de l'impôt sur les entreprises industrielles, A cette même date, un impôt sur les magasins / Warenhaussteuer), existait dans 50 villes. L’impôt communal sur les mutations immobilières faisait partie intégrante de l’impôt sur les plus-values du sol et du sous-sol (Wertzuwachssteucr).

Enfin, indépendamment des impôts dont l'énumération vient d être donnée, presque toutes les villes percevaient des taxes sur les chiens et les chevaux de luxe, sur les concessions d'entreprises et sur la consommation. ;

Bien que les Communes prussiennes aient eu de plus en plus tendance à adopter le système de l'impôt complémentaire sur.le revenu, c'est donc le règne de la diversité qui dominait en définitive dans leur régime fiscal.

En 1go1, par exemple, cinq villes prussiennes, au-dessus de 80.000 habitants, avaient élevé l'impôt complémentaire sur le revenu dans la proportion de 100 ?},, par rapport à l'impôt d'Etat; un très petit nombre dépassèrent 150 ?/,..

Après 1912, la législation, offre un aspect différent : sur 106 villes, en effet, il ne s'en trouvait plus une seule qui ne perçüt plus l'impôt complémentaire sur le revenu avec un tarif inférieur à 100 1}, à celui de l'Etat. Sept villes seulement avaient conservé ce pourcentage minimum : Berlin, Charlottenbourg, Schoyeberg, Neu- Küln, Lichtenberg, Wilmersdorf et Wiesbaden.

La proportion pour les autres villes était :

1° De 100 à 150 0}, pour 12 villes;

2° De 150 à 200 0/, pour 47 villes;

3> De plus de 200 !/, pour 33 villes.

1 Par valeur d'usage, on entendait en réalité le rendement qui se déduisait d'une capitalisation de la valeur d'usage.

En définitive, la charge principale qui pesait sur la masse des contribuables, en Prusse, résultait de plus en plus de l'impôt sur le revenu. Celui-ci figurait pour plus de la moitié dans l’ensemble des budgets communaux, et cette proportion d'avant guerre ne fit que s’accroître au cours de la période des hostilités.

Au deuxième rang, venait l'impôt sur la propriété bâtie et non bâtie qui, en 1912, comptait environ pour un quart dans le total des recettes et régressa par la suite pour ne plus figurer, en 1917, que pour un cinquième.

Des impôts directs, c'est l'impôt sur les entreprises industrielles qui rapportait le moins, environ un huitième seulement.

Dans le groupe des impôts indirects, l'impôt sur les mutations

foncières se présentait en première ligne en 1912, bien qu'étant d'un

faible rendement en comparaison des autres ressources fiscales (4 à 5 0/,). En 1917, son rendement s'abaissa encore de 10 !/,, en raison de la raréfaction des transactions. L'impôt sur les plus-values, de son côté, ne constituait pas un appoint bien important dans les budgets communaux {1 °/, environ en 1912, 1,50}, en 1917)!.

Si l’on évalue, pour la Prusse, la charge par tête correspondant à chaque impôt communal, c'est encore l'impôt sur le revenu qui l'emporte (20 M. 64, en moyenne) et qui, pendant la guerre, constitua le plus lourd fardeau pour le contribuable allemand. La charge par tête de l'impôt foncier qui était, en 1912, de 9 M. 76 atteignit, en 1917, 10 M. 18; celle de l'impôt sur les entreprises industrielles passa durant cette même période de 4 M. 38 à 6 M. 14.

ÉTATS DE L' ALLEMAGNE DU SUD

Dans les Etats de l'Allemagne du Sud, Bavière, one

Bade, Hesse, & est, d’une façon générale, sous forme d'impôts com- DL Éontaree aux impôts d'Etat que les Communes ont établi les bases de leurs ressources budgétaires.

Bavière. — Le régime fiscal des Communes bavaroises resta pendant longtemps disparate. Une ordonnance communale de 1869,

Voir Annexe V, décomposition des impôts communaux, en 1912 et 1917,

chiffres publiés par le bureau de statistique d'Elberfeld, }

apporta une réglementation nouvelle tendant à uniformiser les règles relatives à l'assiette et à la perception des impôts. L'unité fut réalisée en partie pour les impôts directs, les impôts indirects restèrent très variables de Commune à Commune.

Les impôts directs dénommés Umlagen (impôts de répartition) étaient calculés suivant un pourcentage uniforme basé sur lés tarifs des impôts d'Etat correspondants.

Une réforme plus complète fut l’œuvre dela loi du 14 août 1910, qui décida de graduer désormais ce pourcentage, selon l'importance des services que les contribuables retiraient de telles ou telles institutions communales et d'imposer moins lourdement les revenus provenant du travail que ceux provenant du capital ou de la propriété.

Cette loi, qui devait être complétée plus tard par la loi du 17 août 1918, permettait aussi aux Communes d'élever aussi bien des impôts complémentaires à l'impôt d'Etat sur le revenu qu'aux impôts sur les Produits.

Depuis 1910, les impôts communaux sur la consommation qui, précédemment, frappaient les céréales, la farine et la viande, pouvaient être également perçus sur la vente des fruits, la fabrication de l’acide acétique, les combustibles et les fourrages. L’assentiment ministériel, toutefois, devait être requis, dans certains cas.

Des impôts sur le luxe pouvaient être élevés pour subvenir aux dépenses des établissements hospitaliers chargés de secourir les pauvres.

Les Communes bavaroises furent autorisées par la loi du 15 juin 1898 à élever un impôt complémentaire à l'impôt d'Etat sur les mutations immobilières, tout d’abord dans la proportion d’un quart, plus tard d’un demi; mais une loi du 12 septembre 1919 leur retira finalement cette faculté.

Elles percevaient aussi un impôt sur les magasins et des taxes sur les chiens.

Parmi les impôts indirects, c'est l'impôt sur la bière qui présentait, en Bavière, le plus d'importance. Pour les impôts directs à l'inverse de ce qui existait en Prusse, les impôts fonciers occupaient la première place et non les impôts complémentaires sur le revenu.

Le principe général qui réglementait leur application était le suivant :

a) Les impôts communaux sur la propriété bâtie et non bâtie

60 LE RÉGIME FISCAL DES COMMUNES EN 1914 devaient égaler 5 fois 1/2 le montant des PRE d'Etat NN

ils ctespoNa a rontk b) L'impôt communal sur larente du ss devait égale 1 fois 1/2

l'impôt d'Etat correspondant, ie c) L'impôt communal sur le revenu devait être égal à te Rans de

l'impôt d'Etat avec une majoration toutefois :

de 1/10 pour les revenus de, 8. 000 marks à 12.000 marks

de 2/10 2 12.000 — 16.000 — de 3/10 ne = no 000 —. 20.000 res deg to A La .20.000 —, , 24.000 =:

do best 20 supérieurs, à. 24.000 —

Wünremséhe, = Dâhs le roy: aume de W ürtemberg, les Communes étaient autôrisées à léver des impôts complémentaires aux impôts d'Etat sur la propriété foncièré bâtie et non bâtie, les entre eprises industrielles, la rente du capital, les mutations Hidottiatés” et l'impôt sur ts revenu. Ellés avaiént de plus la liberté de percevoir un impôt spécial sur les habitations, les magasins, les chiens et, pue certains cas, sur la bière, le gaz et ik électricité.