CHAPITRE PREMIER

(Réglementation des rapports de souveraineté entre l'Empire, les Etats et les Communes).

I. Les principes fondamentaux du nouveau Statut fiscal. — II. Solution des conflits de législation entre l'Empire, les Etats et les Communes. — IT. Règles imposées aux Etats et Communes pour l'établissement des impôts qui leur sont réservés. — IV. Participation des Etats et des Communes aux recettes des impôts d'Empire. — V. Procédure relative à l'exercice du droit à répartition et à partage. Voies de recours. — VI. Répartilion ds charges. — VII. La portée du nouveau Statut fiscal et les projets de réforme de 1923.

Les dépenses occasionnées par la guerre et les charges résultant du traité de paix ont fait envisager, dès la cessation des hostilités, la nécessité de réorganiser sur des bases entièrement nouvelles le statut financier qui, jusque-là, délimitait les pouvoirs respectifs de l’Empire, des Etats particuliers et des Communes.

Nous avons vu que le travail de pénible élaboration d’un modus vivendi plus moderne entre ces trois éléments de la souveraineté, en matière fiscale n’avait abouti qu'à un résultat à peu près négatif. Les partisans de l'autonomie financière des Etats étaient restés les véritables maîtres du conflit interne qui, depuis 1906, mettait aux prises, les partis politiques.

Au cours des hostilités, les Etats et les Communes ont dû réaliser, par leurs propres moyens, l'équilibre de leur budget. A l'exemple de l’Empire, les Etats ont créé, à côté de leur budget ordinaire, un budget extraordinaire tirant ses recettes des majorations de tarif des impôts préexistants, et surtout d'emprunts con-

tractés auprès des établissements de Crédit et des Caisses de prêt de guerre.

C'est ainsi qu'au mois d'octobre 1914, la Diète de Prusse avait voté, en annexe à la loi de finances, pour l'exercice 1915, un crédit de 1.500 millions de marks,-à réaliser sous forme de Bons du Trésor, qui pour la plupart furent placés dans les Banques, les Caisses de prêt, et chez quelques gros capitalistes.

En 1916, le budget prussien prévoyait l'ouverture de crédits portant sur un chiffre de 3 milliards de marks; en 1917, de 5 milliards, à réaliser par un procédé identique. Les autres Etats ont agi de même.

Parmi les impôts, ce furent les taxes frappant la fortune et Île revenu, ainsi que les accroissements de fortune, qui fournirent le contingent le plus élevé des recettes fiscales.

Il est résulté de cet état de choses que le Statut ancien ne pouvait permettre, en présence d’une situation aussi embrouillée, de dresser commodément le bilan de l'Allemagne à la cessation des hostilités. Il importait, plus que jamais, de grouper les divers éléments budgétaires, de centraliser les recettes et les dépenses, aussi bien celles des Etats et des Communes, que celles de l'Empire, pour avoir une idée plus nette de la situation.

Il a paru, pour ce motif, nécessaire de réserver à l’Empire le soin de présider désormais aux destinées finsncières de l'Allemagne.

Le Gouvernement déposa en ce sens, dès 1919, un projet de loi à l'Assemblée nationale, qui fut adopté, après diverses retouches de détail, le 30 mars 1920. Cette loi entra en vigueur le 14 avril, sous le nom de Landessteuergesetz (loi sur les impôts des Pays).

Comparée aux innombrables lois fiscales qui ont été votées depuis l'armistice, la Landessteuergesetz occupe, dans l’œuvre de réforme des finances allemandes, une place de tout premier ordre. Sa portée, au point de vue constitutionnel et politique, nous a incité à lui réserver le premier plan et à nous écarter de l’ordre purement chronologique, dans lequel ont été successivement adoptées par l'Assemblée de Weimar les nouvelles mesures fiscales.

Le législateur a posé tout d'abord les principes fondamentaux destinés à servir de base pour la délimitation tripartite de la souveraineté en matière fiscale,

Il a entendu avant tout assurer, d'une façon indiscutable, la prédominance des droits de l'Empire, de telle sorte qu'il ne fût plus possible désormais de voir renaître la source des litiges que nous avons déjà exposés au début de cette étude. Aux termes de l’article premier de la Landessteuergesetz :

Les Pays! et les Communes ou Associations de Communes? sont autorisés à lever des impôts d'après la législation des Pays, tant que ces impôts ne seront pas contraires à la Constitution impériale et aux prescriptions des lois d'Empire, conformes à cette Constitution (Art. 1°’).

La souveraineté, en matière fiscale, des Pays doit donc, en principe, prendre place où l'Empire ne s’est pas réservé le droit de réglementation. Mais, que faut-il penser de cette réserve ?

Tout d’abord, en ce qui concerne le droit des Communes de lever des impôts, 1l importe de remarquer que celui-ci n’est pas seu-

1 Tout le texte cité (p. 97 et suivantes) est une traduction litlérale de la loi allemande, Le mot « Pays » (Land) a été substitué au mot « Etat » (Staat) dans les nouveaux textes législatifs, afin de bien marquer l’état de subordination dans lequel on a entendu placer, au regard de l'Empire, les Etats particuliers jusque-là presque autonomes.

? Par associations de Communes (Kommunalverbände), il faut entendre les cereles (Besirke), et les districts administratifs {Kreise), les associations dites Zweckverbände qui poursuivent un but particulier d'intérêt public, pour la réalisation duquel les Communes sont autorisées, en Allemagne, à se grouper, C'est ainsi que les Communes s'associent pour créer ou entretenir des œuvres destinées à propager l'instruction {Schulgemeinden). Les associations religieuses et les Chambres de commerce sont exclues de ces groupements, mais, il n’est pas interdit aux associations professionnelles et aux associations de droit public et privé de percevoir, auprès de leurs adhérents, des cotisations fixées d’après le tarif de tel ou tel impôt d'Empire.

Nous ne parlerons ici que des Communes, étant entendu que la Landessteuergeselz vise également, dans chaque cas, les associations de Communes.

Univ. pe Lyon. — Micuez,. Ki

lement déterminé par le Landessteuergesetz : 1l se trouve encore subordonné à la législation des Etats particuliers (Landesrecht).

En outre, il convient de ne pas s'attacher à la lettre au sens, en apparence libéral, de l’article premier, car, à bien l’examiner, il ressort que, si les Pays et les Communes conservent leur initiative en matière fiscale, celle-ci n’est que de second ordre, étant donné que l'Empire se réserve ici un Véritable droit de préférence appelé à restreindre considérablement leur liberté d’action.

Le sacrifice consenti en raison des circonstances exceptionnelles nées de la guerre, au profit de l’Empire, de l'autonomie financière des Etats, se trouve, en effet, confirmé par l’article 2 suivant :

Les droits réservés à l'Empire en matière d'impôts enlèvent la faculté aux Pays et Communes de levée des impôts similaires toutes les fois que la loi n’en dispose pas autrement.

La levée d'impôts complémentaires aux impôts d’Empire n’est permise aux Pays et Communes que si la loi l’autorise expressément.

Corollaire de l’article premier, l’article 2 établit ainsi le caractère exclusif du droit impérial : la simple constatation de l'existence d'un impôt d'Empire suffit par elle-même à consacrer ce droit sans qu'il y ait lieu de tenir compte s'il résulte expressément ou tacitement d’un texte législatif, et interdit aux Etats et Communes la perception d'impôts similaires.

Cette disposition réduit donc à fort peu de choses le droit d’initiative des Etats et des Communes qui pouvait, à première vue, paraître encore assez large au simple énoncé de l’article premier. Elle répond à une double préoccupation.

a) On à craint tout d’abord que l'établissement d'impôts similaires aux impôts d'Empire puisse avoir pour résultat d'aboutir, au préjudice du contribuable, si ce n’est à une double imposition, tout au moins à une surcharge excessive.

On avait présent à l'esprit l'exemple des impôts communaux dits « complémentaires », qui s'étaient juxtaposés aux impôts d'Etat — sur le revenu notamment — et avaient fini par atteindre, dans certains cas, ainsi que nous l'avons vu, un taux très supérieur à ces derniers.

Lu

Par application de l’article 2, l'existence de l'impôt d'Empire sur le reveriu interdira donc la perception d’un impôt d'Etat semblable, Il en sera de même pour tous les impôts généraux sur la fortune qui ont été introduits dans la législation d'Empire au cours de ces dernières années. L'institution de l’impôt d'Empire sur les revenus des capitaux mobiliers, le Kapitalrentensteuer, a eu pour effet d’entrainer ipso facto l'abrogation des impôts de même nature que les Etats percevaient déjà pour leur propre compte.

Par voie de conséquence, l'impôt d'Empire sur le chiffre d’affaires, l'Umsatzsteuer, a enlevé aux Communes le droit de percevoir l'impôt sur les magasins, également basé sur le même indice.

L'article 40 de la Landessteuergesetz a toutefois réservé exceptionnellement aux Etats et Communes le droit de percevoir un impôt complémentaire sur les mutations immobilières.

Enfin, l’article 2 n’a pas défini d’une façon précise ce qu'il faut entendre par « impôts similaires ». En cas de contestation, ce seront donc des questions de fait sur lesquels l’autorité compétente devra chaque fois se prononcer, en se conformant à la procédure spéciale prévue par la loi que nous examinerons plus loin.

b) Une autre préoccupation du législateur a été, d'autre part, d'éviter que les Etats et les Communes ne viennent concurrencer l'Empire et le privent, en matière fiscale, des sources les plus fécondes de recettes. Aussi, la Landessteuergesetz prévoit-elle que :

Les impôts des Pays et Communes, susceptibles de nuire aux impôts d'Empire, ne peuvent être levés toutes les fois qu'ils se trouvent en opposition avec les intérêts propres de l’Empire. (Art. 3.)

La règle est donc plus restrictive encore que la précédente, puisqu'elle interdit aux Pays et Communes non seulement la levée d'impôts « similaires », mais encore de tous impôts dont les recettes seraient susceptibles de nuire au bon rendement des impôts d'Empire!. Mais il convient de remarquer que cette interdiction n’entraîne pas directement la nullité des prescriptions des Pays ou des

1 Cette interdiction est d’ailleurs conforme à l’arlicle 11 de la Constitution

Impériale.

Communes : elle constitue seulement le principe fondamental dont les Administrations impériales devront s'inspirer. En cas de contestation, le Conseil d'Empire {Reichsrat)tranchera le conflit (article 6, alinéa 2). En d'autres termes, il s’agit, en l'espèce, d’une- nullité relative et non d’une nullité absolue,

Aussi, la Landessteuergesetz a-t-elle prévu les conflits de législation qui pourraient surgir entre l'Empire et les Pays ou Communes, . et décidé qu'il y aurait lieu d’abroger certains impôts susceptibles de nuire à ceux de l’Empire :

Les prescriptions fiscales des Pays et des Communes qui portent atteinte à celles contenues à l’article 3 doivent être abrogées ou modifiées comme il convient, de telle sorte qu'aucun conflit ne puisse subsister qui soit capable de nuire aux intérêts de l'Empire. (Art, 4.)

Il s’agit donc bien d’une obligation pour les Pays et Communes. L'Empire peut, au surplus, de son propre chef, provoquer, à toute époque, l'abrogation ou la modification, et les Etats et Communes sont tenus de s’incliner. L'exercice du droit impérial n'est d'ailleurs soumis à aucune condition de délai, et le Ministre des finances pourra en user librement s'il estime qu'il y a eu empiètement.

De plus l'obligation d’abroger ou de modifier s'étend à toutes les prescriptions qui sont de nature à nuire aux intérêts de l’Empire. Peu importe donc que ces dernières aient été établies avant ou après l'entrée en vigueur de la Landessteuergesetz. Le droit impérial prime le droit des Etats à toute époque.

Toujours avec le souci évident d'éviter des conflits, la loi a édicté, enfin, une dernière mesure de précaution, en soumettant, à l'approbation préalable du Ministre impérial des finances, toutes les ordonnances fiscales nouvelles que les Communes auront à l'avenir l’intention de mettre en application :

Toutes nouvelles ordonnances fiscales des Communes doivent être soumises, par les Offices financiers d'Etat (Landesfinanzämter) compétents, au Ministre impérial des finances ou aux Administrations impériales désignées par ce dernier.

! Voir plus loin, VII, les interprétations différentes données, sur le sens de cet article, par le Reichsrat et le gouvernement d'Empire.