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L'article 6 de la loi du 16 août 1940 édicte la mesure extrémement importante d'autoriser le Ministre à procéder, sur la proposition du Comité d'Organisation intéressé, à la réquisition des matières premières, produits, services personnels, et même des entreprises, à l’intérieur d’une profession déterminée.

La réquisition est un acte de puissance publique qui porte atteinte au double principe de la liberté individuelle et de la propriété individuelle. Son emploi ne se justifie donc que par : « une nécessité découlant du fait que ce qui est en jeu, c’est le fonctionnement d’un service public‘plus important que tous les autres, à un moment particulièrement grave où sont en jeu, la vie même du Pays, le maintien de la Société organisée en Etat ». (1). |

Bien qu'écrites en vue des réquisitions militaires pendant la guerre, ces lignes, de portée beaucoup plus générale, traduisent très exactement le fondement qui légitime la réquisition. La mise en œuvre de celle-ci, dans le cadre de l’organisation de la production, indique assez l'extrême importance qui S'attache à cette dernière,

Nous devons, toutefois, observer que l'attribution du droit de réquisition au Ministre est un nouvel et considérable élar-

gissement de ce procédé, dont le champ d'application n’a cesse de croître depuis la loi de 1877, au détriment du droit de propriété.

Nous étudierons successivement l’objet des réquisitions, les formes et les conditions dans lesquelles elles peuvent s’opérer en nous référant, dans le silence du texte, au droit commun en la matière.

Préalablement, nous devons déterminer le but en vue duquel elles peuvent être pratiquées.

Sous le régime de la loi de 1877, ce but était de subvenir

(1) FL. ROLLAND : « Des cas dans lesquels les réquisitions militaires

peuvent être opérées et de ce qu'elles peuvent atteindre ». Revue du Droit public, 1917, p. 488 et s.

aux besoins de l’armée. Sous l’empire de la loi du 11 juillet 1938, il était de préparer la Nation à la guerre. Sous celui de la loi du 16 août 1940, il ne peut être que celui-là même que se propose expressément la loi : c’est-à-dire l’organisation de la production industrielle et l'augmentation de la productivité.

Le Ministre peut-il, sur la proposition des Comités d'Organisation, se servir des pouvoirs que lui confère l’art: 6 à des fins autres que celles de tirer des moyens de production, des ressources en main-d'œuvre et en matières premières, le rendement optimum ? Peut-il, en particulier, utiliser la réquisition comme une sanction ?

La négative ne fait aucun doute. Comme tous textes restreignant les libertés publiques, celui-ci doit être interprété restrictivement et, non seulement la.réquisition ne pourra, sans excès de pouvoir, servir de châtiment, mais encore elle ne saurait être employée dans un but d'organisation corporativesans lien immédiat avec la production tel, par exemple, que l'installation d’un Comité d’Organisation.

Liée par le but à atteindre, l'administration l’est également quant à l’objet sur lequel peut porter la réquisition. La liste des biens et services susceptibles d’être requis est fixée limitativement par l’art. 6. Ce sont uniquement les matières premières, les produits, les services personnels et les entreprises. Sont donc exclus d’une réquisition partielle : l'outillage, le matériel, les véhicules, les immeubles, et les droits : brevets et licences. Il ressort clairement du texte que le législateur n’a pas voulu autoriser le démembrement d’une entreprise et réduire ainsi, pour l’avenir, le potentiel économique de la Nation. :

La loi ne précise pas s’il s’agit d’une réquisition en propriété ou seulement en usage, ni le patrimoine bénéficiaire. Il y a donc lieu d'appliquer le droit commun de lPespèce.

Celui-ci distingue d’une part les meubles, immeubles et droits, et, d’autre part, les établissements industriels. Les premiers peuvent être requis indifféremment en usage ou en propriété (2) ; les seconds ne peuvent faire l’objet que d’une

(2) Art. 22, L. 11-7-1938. Art. 26 Déc. 28 nov. 1938.

prise de possession totale ou partielle (3). Enfin, l’ordre de réquisition doit indiquer l'organisme chargé de la direction de l'exploitation. Nous verrons que celle-ci ne peut être dévolue directement aux Comités d'Organisation, sans enfreindre le principe de la spécialité ni détourner les crédits dont ils disposent, de leur affectation légale.

Le règlement des indemnités fait l’objet de deux dispositions de l’art. 6, en apparence peu conciliables. En effet, dans son $ I in fine, celui-ci prévoit que toutes propositions utiles concernant le montant des indemnités et leur paiement, seront soumises au Ministre, par le Comité.

Le $ 2 du même article dispose, au contraire, que les lois relatives aux réquisitions militaires sont applicables, notamment en ce qui concerne le règlement de ces indemnités eles réclamations y afférentes.

I1 faut donc admettre que le Comité remplacera la Commission d'évaluation prévue à l’art. 23 de la loi du 11 juillet 1938, mais qu’il sera astreint à observer les règles d'évaluation posées par cette même loi (art. 23 et 24), en s'inspirant du principe général formulé dans le décret du 28 novembre 1938 (art. 37) : « Les indemnités à allouer pour réquisition « de biens, ne doivent comprendre aucun bénéfice au profit « du prestataire, mais doivent tenir compte seulement de « la perte effective imposée au jour de la réquisition ».

Observons, enfin, que le même art. 6, renvoyant aux lois militaires, en ce qui concerne les sanctions pénales qui doivent réprimer les infractions à la réquisition et les réclamations afférentes à celle-ci, il y a lieu, d’une part, d'appliquer l’art. 31 de la loi du 11 juillet 1938, et d'autre part de porter, conformément au droit commun, les différends survenus du fait de la réquisition devant les tribunaux judiciaires.

Mais, par ailleurs, la réquisition constituant une atteinte particulièrement grave au droit de la propriété, son exécution doit être assortie de conditions de forme, destinées à protéger les particuliers. Comme le dit M. Rolland : « Encore que les « réquisitions correspondent à des nécessités graves, les ci- « toyens ont des garanties » (5).

(3) Art. 24, L. 11-7-1938. Art. 33, Déc. 28 nov. 1938. (4) Art. 39 et s., Déc. 28 nov. 1938.

(5) I. ROLLAND. Op. cit, p. 490.

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Or, la loi du 16 août 1940, non seulement respecte ce principe, mais encore, par la formule employée, semble, en définitive, laisser cette mesure à la discrétion des Comités d’Organisation et non à celle des pouvoirs ‘publes.

En effet, l’art. 6 précise que le Ministre peut bien procéder à la réquisition, mais « sur la propoëition du Comité d’Or- « Sanisation intéressé ». On est donc fondé à penser, non seulement que la consultation préalable de celui-ci s'impose à l'administration, mais encore que l'initiative de la décision

N lui en appartient ; à tout le moins que le Ministre ne pourra

réquisitionner que sur avis conforme du Comité et seulement dans la mesure indiquée par ce dernier.

Il est peu probable que le législateur ait eu l'intention de laisser un intérêt particulier, même collectif, tenir en échec l'intérêt public, représenté par hypothèse, par les agents de l'administration. Cependant, c’est à un tel résultat qu’aboutit la rédaction de l’article considéré.

Que la plume ait dépassé la pensée, c’est un fait. Il demeure toutefois, Que cette dernière associe étroitement les Comités d'Organisation à la procédure de la réquisition et même à l'appréciation de son opportunité. Cette disposition se relie ainsi, par l'esprit qu: la motive, à l’ensemble de celles que nous avons examinées dans les chapitres précédents.

Nous retrouvons, du reste, la même conception à l’origine de l’art. 7, qui confère aux Comités d'Organisation le pouvoir de proposer au Ministre des sanctions en cas d’infractions aux règlements édictés par eux. |

Ce pouvoir correspond à la nécessité évidente d'imposer le respect des décisions prises en vue de l’aménagement de la production, si besoin est, par la contrainte. TT appartient au Ministre de l'exercer, mais l'initiative de sa mise en œuvre revient aux Comités. C’est là une condition de forme sur laquelle nous aurons l’occasion de revenir.

Nous examinerons les questions soulevées par l’application de cet article en distinguant, comme en droit pénal, auquel nous devons nous référer en la matière, l’incriminaltion et les peines. Nous serons enfin amenés à établir la nature juri-

dique de la répression édictée et, partant, les conséquences qui en résuktent.

La règle de la légalité des incriminations et des peines : « nullum crimen, nulla poena, sine lege » est considérée comme une des basé essentielles du droit pénal moderne. Or, en notre espèce, la déterminaton des faits susceptibles d'entraîner une sanction à la charge des ressortissants des Comités d'Organisation est laissée partiellement à l’appréciation discrétionnaire du Ministre.

En effet, la loi ne précise pas l'importance de l'infraction qui justifie la mise en œuvre de la contrainte. Elle ne précise pas davantage si le délinquant pourra exciper de sa bonne foi, de son ignorance des textes, pour se soustraire aux peines prévues. Bien que tel soit le cas dans la pratique, il est nécessaire de souligner qu'il résulte non d’un droit, mais d'une bienveillance de l’administration.

Par contre, celle-ci est liée, quant à « l’élément légal » de l'infracton. Il faut que l'industriel ou le commerçant ait contrevenu à un règlement, c'est-à-dire une décision générale et impersonnelle, établi par son Comité d’ Organisation en application de l’article 2.

Par suite, ne pourront être incriminés les infractions aux décisions individuelles concernant une ou plusieurs entreprises nommément désignées. De même, ne sont pas assorties de sanctions les mesures fondées sur un texte autre que l’article 2 .

En Hi il est vrai, compte tenu du champ d° application de celui-ci, la presque totalité des décisions réglementaires des Comités d'Organisation pourront lui être rattachées. Néanmoins, l’observation vaut, par exemple, pour les cotisations prévues à l’art. 4 (6) dont le recouvrement ne peut avoir lieu sous menace des dispositions de l’article 7

A fortiori, toute infraction à une décision illégale ne Ress t-elle faire l'objet d’une sanction, puisqu’une telle décision doit être considérée comme prise en vertu d’un texte autre que l’article 2.

Nous avons vu qu’à ces conditions de fond, la loi ajoute

(6) V. not, illégalité. Décision N° 2 du 28-5-42 du C. O. Bâtiment et Travaux publics.

une condition de forme ou de procédure ; pour que le Ministre puisse infliger une peine aux adhérents des Comités d’Organisation, il faut que ceux-ci en fassent la proposition. Ce n'est d’ailleurs pas une faculté qui leur est laissée : le texte est impératif dans sa lettre. Mais réciproquement, nous ne pensons pas que l’administration puisse passer outre à l'avis du Comité intéressé.

C'est là un élément particulièrement important, qui renforce l’autorité des Comités sur leurs membres en soumettant en quelque sorte ces derniers à la juridiction de leurs pairs. Nous ferons état de cette observation dans la détermination du caractère de la répression.

Celle-ci ne peut, d’autre part, comporter en vertu du principe général de droit pénal énoncé plus haut, que les peines mentionnées dans l’art. 7. Elles sont au nombre de deux, l’une personnelle : interdiction femporaire ou permanente d'exercer la profession, l’autre réelle : amende prononcée contre l’entreprise et constituée par un pourtentage sur le chiffre d’affaires.

En deçà des maxima prévus : perpétuité pour l'interdiction, 10 %, du chiffre d’affaires pour l'amende, le législateur laisse toute liberté aux Comités d'Organisation et à l’administration, pour proportionner la sanction à la gravité de l’infraction. -

Le choix de l’une ou l’autre peine, soit même, le cumul des deux, nullement interdit par la disposition du texte, est laissé à leur discrétion. ,

On conçoit que la peine personnelle serve à réprimer « une intention mauvaise » telle, chez le chef d'entreprise, que son exclusion de la profession s’assimile à une mesure d’autodéfense de celle-ci, et que l'amende ne présentant pas le même caractère infamant, punisse les préoccupations trop égoïstement lucratives.

Toutefois, cette appréciation est toute subjective. Dans leurs propositions, les Comités d’Organisation comme le Ministre, dans sa décision, conservent la plus entière latitude pour appliquer qualitativement et quantitativement, les peines énoncées par la loi du 16 août 1940.

Celle-ci ne fournit aucune précision quant à leur exécution. Elle prévoit seulement que l’amende sera perçue au profit

du trésor. Nous en contluons que s'applique en l'occurrence, l’art. 54 de la loi du 14 avril 1898, prévoyant que toute recette publique : « qui ne comporte pas, en vertu de la législation existante, un mode spécial de recouvrement ou de poursuite » est recouvrée par le moyen d'un état de perception établi par le Ministre, et transmis pour recouvrement aux services du Trésor. Ce recouvrement a lieu par l’intermédiaire du percepteur, suivant la procédure ordinaire, à l’aide des moyens de puissance publique.

L'interdiction d'exercer à titre temporaire ou permanent une profession déterminée, doit, selon nous, être inscrite au casier judiciaire, en vertu de l’art. 1* de la loi du 5 août 1889, le bulletin n° 1 étant établi : « pour les décisions disciplinaires prononcées par l’autorité judiciäire, ou par une autorité administrative, lorsqu'elle entraïnent ou édictent des incapacités » (7). ,

D'autre part, la gravité des conséquences, morales et pécuniaires, qui résultent de l’application des sanctions de l’art. 7 aux industriels et commerçants, justifie le droit de ces derniers, d’intenter un recours contre la décision qui les frappe.

Celui-ci peut avoir pour objet la sanction elle-même, ou son exécution. Dans le premier cas, il est administratif ou Juridictionnel, selon que le requérant s'adresse au Ministre pour le faire revenir sur sa décision, ou au Conseil d'Etat pour en demander l’annulation pour excès de pouvoir.

Le tribunal administratif ne pourrait annuler l’acte incriminé pour ce motif, que la sanction paraît excessive, étant donné la faute commise (8), mais par contre : « dans la vérification de l’existence légale du fait, en tant que faute disciplinaire, le juge va très loin dans la détermination de la faute et entame vraiment le pouvoir discrétionnaire de l’autorité disciplinaire » (9).

Notons enfin, que le recours dirigé contre les mesures de

(7) GARRAUD et LABORDE, LACOSTE : Précis de Droit pénal, Paris. 1936, No 534.

(8) Cons. d’Et. 12 janv. 1938. COULOMGEM LEBON, 1938, p. 12.

(9) R. BONNARD : Précis de Droit Administratif, 3 6d., Paris, 1941, p. 480. V. Cons. d’Et, 19 oct. 1938, Mallon D.H., 1938, p. 600.

MOYENS D'ACTION 6l

recouvrement de l’amende, doit être portée devant le Conseil de Préfecture et en appel, au Conseil d'Etat (10).

Nous complèterons cette étude des sanctions établies par la loi du 16 août 1940 en déterminant leur nature juridique. Ainsi, nOn seulement nous rendrons compte des points encore imprécis, mais en outre, nous pourrons intégrer cette disposition de la loi dans la tendance générale dégagée au cours des exposés qui précèdent.

Une première conception assimile ces sanctions à des sanctions pénales (11). Partant de la définition de l'amende de Garraud : « l’amende pénale est toujours prononcée en vertu d’une loi ou d’un règlement qui défend ou ordonne certains faits sous la menace d’une amende » (12), l’auteur s'attache à la nature du fait pour déterminer le caractère de l’amende : celui-là constituant un infraction, celle-ci donc est pénale ; dans le cas contraire, elle serait civile.

Il résulte logiquement de cette thèse, que le décret du 16 juillet 1935 sur les décimes légaux ne s'applique pas au principal de cette amende, qui peut être considérée comme spéciale au regard du texte. Elle se prescrit par cinq ans (art. 636 du Code d’Instruction Criminelle), ne peut être prononcée en cas d’amnistie, et enfin, doit bénéficier du sursis et de la grâce. |

Quant à la peine personnelle de l'interdiction, l’auteur admet qu'elle constitue une peine complémentaire, accessoire de l'amende, mais : « il faut pour arriver à cette conclusion, forcer le texte dans sa lettre » reconnaïit-il lui-même (13).

On peut en outre, reprocher à cette conception, de violer le principe de la personnalité des peines, puisque dans le cas considéré, l'amende est infligée à l’entreprise.

Qui plus est, il faut admettre que le législateur a entendu déroger à la règle constitutionnelle de la séparation des pouvoirs. : une autorité administrative étant, en l’espèce, investie du pouvoir d'infliger une sanction pénale. Nous avons peine

(10) Loi du 28 pluviôse, An VIII, art. 4. 7

(11) CRoQUEZ. Op. cit., Chap. VIII, p. 19 ets.

(12) R.. GARRAUD : Traité théorique et pratique du Droit pénal français, 3e éd., Paris, 1914, T. II, p. 377.

(13) CROQUEZ. Op. cit., p. 20. “

à l’admettre, d'autant que l’on ne peut considérer comme constituant un précédent, les amendes infigées en matière de grande voirie.

En effet, ces amendes contraventionnelles n’existent exclusivement aue pour le domaine maritime et fluvial (décret-loi du 27 décembre 1926, art. 9). Elles se justifient par leur origine historique et encore ont le caractère d’amendes mixtes et non pénales (14).

Ces difficultés ont incité d’autres auteurs (15) à considérer l'amende infligée en vertu de l’art. 7, comme une réparation du dommage causé. Quant à la peine personnelle, elle serait un « sanction économique », qui semblerait d’ailleurs, devoir s'intégrer parmi les peines pénales, puisqu'il est dit : « De telles sanctions (sanctions économiques) constituent par rapport au droit pénal positif, et selon le point de vue d’où l’on se place, ou une hérésie, du une remarquable innovation ». Ainsi, l'amende infligée aux entreprises s’analyserait en une indemnité civile et l'exclusion de la profession, en une répression pénale.

Outre qu'il nous paraît difficile de concevoir cette dualité de nature, nous remarquerons que la même critique formulée à l’égard de l’cpinion précédente, s'applique quant au caractère pénal de l'incapacité : violation du principe fondamental de !a séparation des pouvoirs, et en outre, de celui de l’énumération limitative des peines et des mesures de sûreté par le Code Pénal.

Mais surtout, nous ne pensons pas que l’amende puisse représenter une indemnité civile, pour réparation d'un dommage causé. Ohservons en effet, que l'infraction à un règlement d’un Comité d'Organisation peut ne lui causer ni dommage matériel, ni dommage moral. Il faudrait donc admettre l'hypothèse d’une situation contractuelle entre Comité d’Organisation et ressortissants, assortie d'une clause pénale à l'encontre de ces derniers. Ce serait à notre sens pousser fort loin la fiction.

(14) R. BoNNaRD. Op. .cit., p. 680 et-s.

(15) H. CULMANN. Op. cit, p. 45 et:s.

Enfin, il a également été soutenu (16) que ces amendes avaient le caractère d’amendes administratives, analogues par conséquent à celles prononcées en matière de douane, de poste, de pêche, etc... Elle ressortiraient donc à la fois au Droit Pénal, en ce qui concerne le recouvrement, la prescription, l'inscription au casier judiciaire, l'absence de délai de grâce pour le paiement ; et du Droit Civil, notamment pour le cumul des amendes, l’absence de sursis et de circonstances atténuantes, la règle de la non rétroactivité des lois plus douces, etc... (17).

Une telle conception fait naître les mêmes objections que les deux précédentes, puisqu'elle participe de l’une et de l’autre. D'autre part, elle ne rend pas compte de la nature de la sanction personnelle à l'encontre du chef d'entreprise.

Nous sommes de ce fait amenés à rejeter ces trois hypothèses et à rechercher la solution du problème dans une quatrième. ‘Il nous paraît que les sanctions édictées par la loi du 16 août 1940, ne sont ni pénales, ni civiles, ni mixtes, mais disciplinaires.

La doctrine est encore divisée sur le point de savoir si le droit disciplinaire et le droit pénal sont deux disciplines, neltement différenciées : « le droit disciplinaire et le droit pénal sont choses essentiellement distinctes » (18) ou au contraire, foncièrement semblables : « Ce qui distingue le droit disciplinaire du droit pénal, ce sont les institutions au sein desquelles ils sont appelés à fonctionner et les règles juridiques qu'ils sanctionnent » (19). Par contre, l’unité se fait sur un certain nombre d’éléments essentiels selon les uns, seconaires selon les autres, qui différencient toutefois nettement, le droit disciplinaire et le droit pénal.

Ce sont (20) :

— Ja règle de la légalité des incriminations et des peines :

€16) P. COMTE : La structure juridique de la nouvelle oragnisation professionnelle française, dans : Nouvel aspect des institutions françaises, Paris, 1942, p. 45. ‘

(17) Vipaz et MAGNOL : Cours de Droit pénal, Paris, 1935, p. 648 et s. (18) J. BONNECASE : Droit pénal et Droit disciplinaire. Rev. Gén. du

Droit, Paris, LOS DL Le

(19) LéGau et BRETHE DE LA GRESSAYE : Le pouvoir disciplinaire ans Les institutions privées, Paris, 1938, p: 114. . (20) Cf. LÉGAL et BRETHE DE LA GRESSAYE. O9. cit, p. 115 et s.

absolue en droit pénal, elle est au contraire infirmée en matière disciplinaire où prévaut le principe de l’arbitraire, tout au moins pour ce qui est des incriminations, et parfois même, pour les peines.

—— ]a nature des sanctions : l'unanimité des auteurs reconnaît à la suspension, et à l'interdiction, le caractère de peines disciplinaires types (21), bien qu'on les retrouve en Droit Pénal (art. 25 — Loi du 30 novembre 1892, — art. 317 du Code Pénal — Loi du 19 juin 1930).

— la juridiction compétente en matière pénale est, sans aucune exception, les tribunaux répressifs. Au contraire, les peines disciplinaires sont le plus souvent infligées par le supérieur hiérarchique, avec ou sans l'avis d'un conseil consultatif.

— la procédure, minutieusement réglée en droit pénal, est à l'inverse, laissée à la discrétion de l'autorité chargée du pouvoir disciplinaire et cela, en dépit de la tendance actuelle du droit disciplinaire, à se juridictionnaliser.

Nous retrouvons dans ce raccourci des oppositions au droit pénal qui caractérisent le droit disciplinaire, tous les traits des sanctions infligées en vertu de la loi du 16 août 1940 :

— détermination légale de la faute : infractions aux règlements des Comités d'Organisation, à l'exclusion d’autres motifs, tels que manquement aux devoirs moraux de la fonction, actes d’ordre politique, etc, mais appréciation discrétionnaire du Ministre quant à la notion d'infraction punissable.

— énumération limitative des peines ; cependant caractère essentiellement disciplinaire de celles-ci, et latitude extrême dans la fixation de leur quotité.

— Sanctions prononcées par l'autorité administrative, après avis des Comités d'Organisation qui remplissent ainsi le rôle des Conseils disciplinaires.

— absence enfin, de procédure juridictionnelle tant dans l'instruction qu'au cours du jugement.

Et cette nature juridique des peines, considérées comme des sanctions disciplinaires, non seulement résultent de l’inter-

pue En ce sens. DUGUIT : Traité de Droit ronstitutionnel, 1930! T. III, p. #76 <

prétation de la loi au regard du droit positif français, mais encore, est confirmée par son esprit.

D'une part, en effet, il est dit dans l'exposé des motifs : « Cette discipline, les règles appliquées, appellent des sanctions. Le Comité pourra proposer au Ministre sur le plan professionnel, des sanctions énergiques et particulièrement effi- Caces ».

D'autre part, cette disposition rejoint la tendance des pouvoirs publics, plusieurs fois relevée, à considérer les Comités d'Organisation sous l’aspect corporatif.

Comme néanmoins, une véritable éducation collective est préalablement nécessaire, le législateur a confié pour cette mesure, le pouvoir dé décision à l'administration, réservant à la profession le rôle de conseiller. Remarquons qu'une telle fonction est d'importance, puisque la lettre du texte démontre que la proposition des Comités d'Organisation est une condition substantielle à la validité de la sanction infligée.

Ainsi, dans le domaine des sanctions, comme dans celui des attributions, les Comités d’Organisation font figure, au regard de la loi, d'organismes d’initiations à la vie corporative.

La réquisition d’une part, les sanctions d’autre part, sont effectivement des moyens d'action dont disposent les Comités d'Organisation. Ils sont néanmoins d'une pratique exceptionnelle. L'existence même des Comités exige que ceux-ci disposent de ressources leur permettant de faire face à tout lé moins, à leurs frais de fonctionnement. C’est à cette nicessité pratique que répond l’article 4 de la loi du 16 août 1940 qui habilite le Chef de l'Etat, ‘à autoriser/les Comités d’Orga- . nisation à percevoir des cotisations pour couvrir leurs dépenses administratives.

Le laconisme du texte, déjà souligné par ailleurs, a permis à l’administration de réaliser un mode de financement des Comités d'Organisation, aussi souple et, disons-le, aussi hétérogène, que l’est leur structure même.

Là entore, le souci paraît, de conserver à chaque profession son autonomie et son caractère propre. Mais cela n’est pas sans provoquer des difficultés parfois sérieuses et telles, que

les pouvoirs publics ont dû s’acheminer vers un régime moins original, plus uniforme, mais aussi plus pratique, notamment pour les industriels dont l’activité ressortit à plusieurs branches d'activité.

Les amendements apportés ne sont du reste que partiels, et l'aspect financier des Comités d'Organisation présente encore une diversité que justifie la multiplicité des situations en présence.

En effet :

— l'importance économique et commerciale de chaque profession ; +

— le nombre, la dispersion territoriale, la concentration ouvrière des entreprises la composant :

— l’état plus ou moins évolué de son organisation :

sont autant de facteurs qui influent sur la composition même des Comités intéressés, et partant, sur le volume de leurs dépenses.

Nous nous attacherons à exposer le régime financier des Comités d'Organisation, en étudiant en premier lieu leurs dépenses, en deuxième lieu leurs recettes.

Quoique bref, l’article 4 n’en est pas moins précis lorsqu'il spécifie que les cotisations perçues par les Comités sont destinées à couvrir leurs dépenses administratives. Il réduit ainsi la capacité financière de ces derniers, aux seuls frais nécessités par leur fonctionnement. En conséquence, il a fallu un texte législatif pour les autoriser à utiliser leurs ressources, soit au versement d’une indemnité professionnelle (loi du 17 décembre 1941), soit au paiement de la garantie qu'ils assumaient en application de la loi du 1* juillet 1941, soit enfin, au règlement des indemnités prévues par la loi du 28 octobre 1942.

Le concept de « dépenses administratives » est d’ailleurs suffisamment élastique pour qu’ils ne soient pas gênés dans leur action. Dans ce domajne très vaste, leurs dépenses ne sont limitées que par le contrôle de l'opportunité qu’exerce l'administration et sur lequel nous reviendrons.

Par contre, même avec l'autorisation de cette dernière, Les Comités d'Organisation ne peuvent utiliser leurs ressources à d’autres objets que leurs frais de fonctionnement, Ils ne

sauraient, par exemple, subventionner une entreprise, ni acquérir des matières premières ou des produits, pour les revendre à leurs ressortissants, sans même qu’il en résultât pour eux, un gain ou une perte.

L’affectation de leurs recettes est donc étroitement réglementée du point de vue qualitatif, c’est-à-dire quant à la nature des dépenses qu'ils peuvent engager. Nous en concluons, bien que la loi ne le précise pas, que celles-ei conditionnent également l’importance de leurs revenus, ou, en d’autres termes, que les Comités d’Organisation ont l’obligation de proportionner leurs recettes à leurs dépenses (ef non l'inverse). Dans l’établisseent de leur budget ils devront établir préalablement, le poste débit, puis en fonction de son importance, prévoir les crédits nécessaires.

Ceux-c1 sont constitués essentiellement par des cotisations, prélevées sous forme de taxes, sur les entreprises de la branche d'activité considérée. Nous déterminerons le régime de celles-ci, en étudiant successivement les conditions d’assiettes, de taux, de liquidation et de recouvrement.

Auparavant, il n’est pas indifférent de remarquer que le législateur emploi le terme de cotisation qui évoque la quotepart d’une charge, et non celui de taxe, moins expressif du lien de solidarité.

D'autre part, le caractère facultatif de cette cotisation, fait présumer la capacité des Comités d’Organisation à recevoir, à titre gratuit, des dons, legs ou subventions, puisque de toute évidence, des subsides leur sont nécessaires pour assurer leur fonctionnement.

L'art. 4 prévoit qu’un décret pourra autoriser les Comités d'Organisation à percevoir des cotisations. Deux procédures pouvaient donc être envisagées : ou bien la taxe était établie pour chaque Comité par un décret particulier, précisant ses différents éléments : assiette, taux, et mode de recouvrement : ou bien au contraire, on pouvait fixer dans un décret organique, des règles générales d’assiette et de recouvrement s'imposant à tous les Comités.

Les deux procédés ont été concurremment employés, le second postérieurement au premier et semble-t-il, dans un but de simplification.

Ainsi, du point de vue de leurs recettes, les Comités peuvent être régis, soit par un décret pris directement en application de la loi du 16 août 1940, soit pour ceux qui relèvent en principe du Secrétariat d'Etat à la Production Industrielle et du Secrétariat d'Etat à l'Agriculture et au Ravitaillement (22) par un arrêté pris en application du décret du 15 mai 1941 (23). Appartiennent en outre, à la première catégorie, les Comités autorisés par un décret collectif, à percevoir les cotisations dont le régime est fixé par un arrêté subséquent (décrets des 2 décembre 1940 et 27 mai 1941).

L'un ou l’autre régime. est fixé discrétionnairement par le Ministre, qui dans a pratique, adopte, après les avoir plus ou moins modifiées, les propositions des Comités d’Organisation.

Le choix de l’assiette est absolument libre pour ceux relevant directement de l’art. 4 de la loi du 16 août 1940, à l’inverse de ce qui a lieu pour les Comités soumis au décret du 15 mai 1941. Celui-ci énumère limitativement la base d’imposition qui peut être adoptée : soit une taxe fixe par entreprise, soit une taxe sur les salaires payés ou sur le chiffre d’affaires réalisé, soit enfin, la combinaison d’une ou deux de ces taxes avec la troisième (art. 1). :

A notre connaissance, aucun Comité n’a opté pour une cotisation fixe unique, mais un certain nombre d’entre eux perçoivent une telle taxe, en sus d’une taxe proportionnelle, Elle prend ainsi la forme d’un droit d’immatriculation (24).

Le chiffre d’affaires est la base la plus communément utilisée (25). Toutefois, sa définition n’est pas identique d’un

(22) Déc. 24 juin 1942, étendant aux C. O. constitués par le Secrétaire d'Etat à l'Agriculture et au Ravitaillement, les dispositions du décret du 15 mai 1941 (J. O. 6 juillet 1942).

(24) V. not,