LE REGIME JURIDIQUE DES COMPTES D'ORGANISATION

fait des professions, des êtres socialement et juridiquement individualisés.

Nous assimilons donc les Comités d’'Organisation, aux professions elles-mêmes. I1 nous paraît difficile en effet, sinon impossible, de les en distinguer sans leur retirer toute raison d'être, non seulement juridique, maïs entore sociale et même politique Par ailleurs, une telle assimilation est sans contredit dans l'esprit de la loi du 16 août 1940 et dans celui des textes ultérieurs comme le prouvent, notamment, les dispositions de la loi du 28 octobre 1942 (v. sup. p. 39).

Peut-on dire que depuis la promulgation de la Charte du Travail (loi du 4 octobre 1942 (19), chacune des professions constitue non pas un, mais deux sujets de droits :

— d’une part, Comité d'Organisation,

— d'autre part, Comités Sociaux ?

Il n’en est rien évidemment.

L'unité juridique des professions ne peut pas plus être mise en doute, que l’unité de l’homme, personne physique, malgré la pluralité de ses activités et de ses besoins.

Ce qui est vrai, c’est que l'Etat, dans sa toute puissance, et pour des raisons d'ordre essentiellement politique, et contingentes, a cru pouvoir scinder arbitrairement l'intérêt collectif supérieur et permanent des professions, en trois parties : le social, le professionnel, l’économique, et le doter de deux organisations différentes.

Mais nous le répétons, cette classification, d’ailleurs abstraite, n’atteint nullement le fait social qui demeure : la profession est une, et le social, le professionnel et l’économique ne sont que les différents aspects pris tour à tour par un même intérêt (qui pourrait en prendre bien d’autres : le politique, par exemple).

Les difficultés en puissance qui pourront marquer le fonetionnement parallèle des Comités d'Organisation et des Comités Sociaux, nous paraissent êlre une nouvelle démonstration par les faits, de la réalité naturelle des personnes morales, et de l'impuissance de l'Etat quant à leur création.

(19) Loi No 4260. J. O. 26 X 1941.

Mais s’il ne peut les créer, force nous est de reconnaître que leur existence juridique demeure à sa discrétion.

En vertu du but supérieur qui lui est assigné, l'Etat décide souverainement de l'opportunité d'admettre ou non, les collectivités organisées, au rang des titulaires de droits.

Il peut, en effet, ne pas être sans danger d'attribuer une capacité juridique à des êtres nouveaux, intermédiaires entre l'Etat et le particulier, d'autant que leur caractère institutionnel leur confère une puissance parfois très grande.

Il nous faudrait donc confronter à présent, les conclusions auxquelles nous a conduit l'étude doctrinale de la personnalité morale des Comités d’Organisation, avec le droit positif. Or le législateur n’a pas entouré des mêmes conditions la reconnaissance de toutes les personnes morales en puissance. En particulier, les règles diffèrent suivant que le groupement humain qu'il s’agit de personnaliser, relève du droit public où du droit privé. Elles diffèrent, également, à l’intérieur de chacune de ces branches du droit selon le but que le groupement se propose : Association, Société Commerciale, Congrégat'on, Etablissement public, Commune, etc...

De ce fait, nous sommes amenés à résoudre préalablement le deuxième élément, dont résultera la nature juridique des Comités d’Organisation.

Sont-ils des organismes de droit public, ou de droit privé ? Appartiennent-ils à cette catégorie des institutions « sui generis » dans laquelle les juristes classent les phénomènes du droit, qu'aucune analyse n’a pu rattacher aux institutions cataloguées ? Peut-on enfin, les assujettir au droit collectif, considéré comme un secteur autonome du droit ?

Autant d’'hypothèses à résoudre à l’aide de la doctrine, de la loi et de la jurisprudence, et ce faisant, nous conclurons pareillement, à l’existence légale des Comités d'Organisation en tant que personnes morales intégrées dans un système juridique déterminé. o

Traditionnellement, notre droit est divisé en deux branches :

— le droit public,

— le droit privé.

La première régit les rapports des particuliers avec l'Etat et ses Organes ; la seconde, les rapports des particuliers entre eux. *

On a pu dire que : « le droit privé est une discipline imprégnée de justice commutative, tandis que le droit administratif (branche du droit public) est imprégné de justice distri-

Par là, M. André Hauriou a marqué très heureusement la différence qui sépare le droit privé, dans lequel « les divers acteurs juridiques sont subordonnés de la même façon, au droit objectif de la légalité » (21), du droit administratif, où ils s'opposent avec des pouvoirs et des droits inégaux.

Peut-on admettre, au lieu de cette division bipartite, une classification tri-partite, comprenant une troisième branche autonome, le droit collectif ou droit social, dont on a soutenu que : « malgré les efforts des juristes, (il) n’a pu être réduit à l'une des deux branches précédentes » ? (22).

S'il en était ainsi, on serait appelé à ranger les Comités d'Organisation « dans cette catégorie des groupes soumise à des règles spéciales et à un droit autonome » (23) et non dans celle des établissements publics (droit public) ou parmi les établissements d'utilité publique (droit privé). CE

Force nous est donc d'étudier l'existence réelle d’un tel droit autonome qui trouve son fondement dans la théorie de l'institution, avant de prendre position sur le caractère public ou privé des Comités d’Organisation.

Nous avons vu que l'institution est « un groupement de personnes réunies autour d’une idée afin de la réaliser, grâce à une organisation permanente » (24). 2

La réalisation de cette idée postule l'autorité du groupe (par l'intermédiaire de ses organes) sur les membres. Or, cette autorité « tient de la prédominance de l’idée d'intérêt collec-

(20) A. HAURIOU : L'utuisation en Droit administratif des règles et principes du Droit privé, Recpeil d'études sur les sources du Droit en l'honneur de F, Gény. Paris, 1935, T, III, p. 9%:

(21) A. HAURIOU. Op. cit., p. 92.

(22) J. PERSONNAZ : La nüäture juridique des C. O. Droit social No 4, Paris, novembre 1941, p. 145 et s.

(23) J. PERSONNAZ. OP. cit., p. 149. :

(24) LÉGAL et BRETHE DE LA GRESSAYE, Op. cit., p. 98.

tif sur les intérêts particuliers, et les volontés de chacun » (25) ce qui amène logiquement les auteurs à poser que : « l’autorité est inhérente à l’institution... (et que) cela est vrai dans . toutes les institutions, et pas seulement de l'Etat » (26).

Nous ne pouvons exposer dans le détail la démonstration par laquelle les théoriciens de l'institution prouvent que les rapports des organes avec les membres sont à base d'autorité et non d'égalité, comme dans les rapports entre parties contractantes ; que les droits exercés par les premiers à l'égard des seconds, ne dérivent pas d’un contrat mais sont réglés par les « Lois » de l'institution ; enfin, que le pouvoir conféré par celles-ci aux organes est un « droit fonction » (droit objectif) et non un « droit intérêt » (droit subjectif) comme celui qui existe dans les rapports des individus entre eux.

Ainsi présenté, le droit collectif nous paraît être une judicieuse interprétation des situations juridiques en présence à l’intérieur d’un groupement. Maïs est-ce suffisant pour que nous lui reconnaissions les caractères de branche distincte du droit, à l’instar du droit public et du droit privé, qui ne peuvent se résorber l’un en l’autre ?

Telle paraît être la conception de M. Personnaz, qui énonce, comme suit, les pouvoirs du groupe, à raison de sa nature institutionnelle :

« Il (le groupe) possède la compétence pour édicter des règles obligatoires pour ses membres, et est investi du pouvoir réglementaire ou normatif à titre propre et non par délégation de l'Etat... Pour l'exercice de ce pouvoir normatif, le groupement dispose du pouvoir de décision ainsi que du pouvoir d’exécution directe, sans avoir besoin de recourir à la force publique, et dans une certaine mesure, du pouvoir disciplinaire sur ses adhérents. Cette subordination d’un intérêt à l’idée directrice suffit encore à expliquer que le groupe possède des pouvoirs propres lui permettant de s'intégrer, même par la contrainte, tous les particuliers dont l’activité se rattache à son but » (27).

Enfin, l’auteur conclut : « Une telle construction est de

(25) LÉGAL et BRETHE DE LA GRESSAYE, Op. cit, p. 34. (26) LÉGAL et BRETHE DE LA GRESSAYE. Op. cit, p. 35. (27) J. PERSONNAZ. Op. cil., p. 149.

nature absolument générale, et peut s'appliquer à tous les groupements, non seulement de droit privé, société, associaion, fondation, mais encore de droit public. Le droit des groupes constituerait ainsi un droit autonome, qui prendrait place à côté du droit privé, et du droit public » (28).

Nous ne pouvons admettre cette thèse, non seulement en raison des conséquences qui en résultent mais d’abord, parce qu’elle nous semble provenir d’une analyse incomplète du droit collectif,

En effet, le fondement de ce droit, et par suite, ses limites, résident dans l'intérêt collectif du but à atteindre.

Or, ce but, ou bien est général, empreint d’une finalité supérieure qui le rend digne d’être poursuivi par la collecti- : vité nationale, ou bien, au contraire, demeure particulier à un nombre déterminé de membres qui le plus souvent, s’y consacrent volontairement, que l’expression de leur volonté soit directe ou indirecte.

Dans le premier cas, l'intérêt collectif se confond avec l'intérêt public, et le droit du groupe avec le droit administratif.

Dans le second, l’intérêt commun se circonscrit au groupement qui, en: fait, peut comprendre un effectif considérable, mais dont le but, cependant, n’est pas intimement lié à la raison d'Etat.

Par suite, l'institution est régie par le droit commun des particuliers, et si elle bénéficie sur ses membres d’une certaine supériorité juridique que lui octroie l'exercice du droit collectif, celui-ci n’en demeure pas moins limité par les règles du droit privé dans lesquelles il s’insère.

Ainsi, pour nous, le droit des groupes repose effectivement sur le principe de finalité. Mais, selon que celle-ci intéresse ou non l'Etat de façon immédiate, le sdroit collectif n’est autre que le droit public, ou dans le second cas, qu’une subdivision du droit privé appliquant la notion d'intérêt commun. Par là, il se différencie du droit privé stricto sensu, mais dans un champ limité à l’intérieur duquel même, il n’est pas absolu.

(28) J. RERSONNAZ. Op. cit., p. 149.

Cette conception nous paraît confirmée implicitement par MM. Legal et Brethe de la Gressaye, qui admettent l’autorité de l'institution, sous réserve : « que l’idée soit légitime, et que le groupe ne porte pas atteinte aux droits individuels, irréductibles, de ses membres » (29).

Nous pensons avoir ainsi démontré que le driléocial n’est pas une branche autonome du droit, se situant sur le même plan que le droit public, et le droit privé, distinct de l’un et

de l’autrë.

Il n’est, en fait, que la justification de l'inégalité de pouvoirs constatée dans les rapports de deux parties dont aucune n’est l’Etat ou ses organes, inégalité constituant une dérogation à l'application traditionnelle du droit privé, et limitée dans ses effets à raison de sa cause.

Il nous reste, par suite, à intégrer les Comités d’Organisation soit parmi les organismes de droit public, soif parmi ceux relevant du droit privé.

Il s’agit, en définitive, de savoir si ce sont des établissements publics, ou des établissements d'utilité publique, problème classique sur lequel s’ exerce, depuis deux tiers de siècle, la sagacité des juristes.

Il est bien évident que cette distinction D sc DIUSS de commodité pratique que de rigueur scientifique, car la vie sociale est si complexe, et si variée, qu’elle “nappe à des classifications trop tranchées » (30).

Néanmoins, les conséquences qui en découlent d'une extrême importance, car elles s’articulent toutes autour de cette idée : Les établissements publics sont incorporés à l’administration, à l’inverse des établissements d'utilité publique, qui ne le sont pas, bien que lui étant rattachés par certains liens.

Partant, le régime normal des premiers applique les règles du droit public, celui des seconds, celles du droit privé. Nous, disons « régime normal » car, en effet, et c’est là la source de

(29) LÉGAL et BRETHE DE LA GRESSAYE. Op. cil., p. 34. (30) LÉGAL et BRETHE DE LA GRESSAYE. Op. cit., p. 50.

er”

toutes les difficultés, les uns et les autres participent à la fois à l’activité publique, et à l’activité privée.

Cependant, et si loin qu'’aillent dans l'application des règles du droit privé, les établissements publics, comme les établissements privés dans celles du droit public, il demeure que, en l'absence de dispositions formelles, le droit privé doit être appliqué à ceux-ci, le droit public à ceux-là.

La distinction des deux catégories d’établissements, par suite de cètte interpénétration des branches du droit, n'est pas nette.

M. Michoud soulignait en 1906 que la doctrine allemande, comme la doctrine française, se trouvaient dans le-même embarras (31).

Bien des critériums ont été proposés pour le résoudre. Tirés de l’origine, du but, de l'intérêt, du caractère volontaire ou forcé de l'institution, de l’ingérance de l’Etat dans son fonctionnement, de l'attribution de la charge de son entretien, de l'existence à son profit, de privilèges de puissance publique, aucun d'eux ne s’est révélé suffisant car on n'a nulle peine à trouver, dans les deux classifications opposées, des institutions répondant au même critère.

Les exemples classiques abondent à ce sujet, et il ne nous paraît pas utile d’insister à cet égard. Par contre, nous croyons intéressant de nous arrêter à la tentative doctrinale récente, substituant au dualisme : établissements publics, établissements d'utilité publique, une division tri-partite comprenant, en sus des deux premiers, les établissements mixtes.

Ceux-ci, dont le Doyen Hauriou soutenait dès 1905 la nécessité (32) ont fait l’objet d’un exposé de M. le Commissaire du Gougernement Latournerie, dans les célèbres conclusions qu'il a déposées au sujet de l'affaire Vezia (33).

La requête présentée par ces établissements soulevait, entre autres, la question de savoir s’il existe une théorie de l'intérêt public, à côté du service public proprement dit. Si, par suite,

(31) MICHOUD. Op. CUS TI, p.84,

(32) C. E. 22 mai 1903. Caisse des Ecoles du VIe arrond. S. 1905, 3-53 Note Hauriou.

(33) Cons. d'Etat 20 déc. 1935. Revue du Droit public, 1936, p. 118 et s.

on peut concevoir un régime juridique intermédiaire entre celui des établissements publics et celui des établissements d'utilité publique.

M. Latournerie estime qu'un tel régime non seulement est concevable, mais encore-est souhaitable, et il propose comme division des types que peuvent revêtir les activités privées ou publiques :

— le service public ;

— le service privé sans prérogative de puissance publique ;

— le service intermédiaire qui : « sans être un service public est doté cependant des prérogatives de puissance publique, et qui pourrait être qualifié de service d'intérêt public ».

Et l’auteur précise que : « ils (les établissements d'intérêt . public) se définissent. par le fait que tout en restant privés, ils présentent pour l’utilité publique un intérêt assez notable pour être dotés par le législateur de quelques-unes des procédures du droit public ». 1

On doit également ranger dans cette catégorie des « établissementis.mixtes » les entreprises privées que la jurisprudence a reconnues être dotées de la gestion d’un service public, notamment les caisses primaires d'assurances sociales (34).

Ainsi se trouve confirmée la remarque que nous citions précédemment (35) et qui soulignait l’interpénétration dans la pratique, des règles auxquelles se trouvent assujettis les différents organismes qui participent à la vie sociale.

Mais cette constatation ne diminue en rien, selon nous, le fait juridique d’après lequel l'intérêt collectif qui anime un groupement se confond, à raison du but que celui-ci se propose, avec l’intérêt public ou, au contraire, demeure circonscrit à l'intérêt privé d’un nombre déterminé d'individus. Il faut, en définitive,.que le groupement considéré soit un établissement publie ou un établissement privé, quelle que soit: sa participation aux statuts de l’autre catégorie.

Aussi bien, nous constatons que les « établissements mixtes » ne constituent pas, à proprement parler, une classe autonome d’établissements, mais seulement une subdivision de

34) Cons. d'Etat 13 mai 1938. Caisse Aide et Protection D. 21959; os