CHAPITRE VII

La capacité juridique des Comités d’Organisation telle que nous venons de l’établir, résulte du dualisme de leur nature : d'une part, établissements publics assurant la gestion d’un service public, d'autre part, institutions professionnelles fondées sur l'intérêt collectif de leurs membres.

Le premier aspect rend compte des prérogatives de puissance publique dont ils disposent pour réaliser leur objet, mais aussi, des règles fixant leur responsabilité civile beaucoup plus étendue que celle incombant aux groupements privés.

Le second explique l'importance de l’appel fait aux procédés de droit privé, en matière de contrat et de gestion.

Ces mêmes considérations interviennent dans la détermination du régime auquel doivent être soumis d'une part, le personnel des Comités d'Organisation, d'autre part leurs deniers. °

Or, la prépondérance de l’un ou l’autre caractère se fonde compte tenu des nécessités du service public. C’est pourquoi le statut des employés ressort dans son principe au droit privé, mais comporte des applications du droit public notamment en malière pénale.

Cette même observation nous amènera à regretter que le régime financier des Comités d’Organisation ne soit pas davantage inspiré par les règles de la comptabilité publique. |

Jusqu'à la publication de la loi du 14 septembre 1941 (1), portant statut général des fonctionnaires civils de l'Etat et établissements publics de l'Etat, la notion de fonctionnaire est demeurée incertaine, en dépit des efforts de la doctrine et de la jurisprudence. Néanmoins, les auteurs s’accordaient à penser que l’un des traits caractéristiques de la qualité de fonctionnaire résidait dans la permanence de l’emploi assuré. M. Rolland, notamment, donnait la définition suivante : « Sont fonctionnaires, ceux qui font partie des cadres permanents, organisés pour assurer la marche régulière des services publics (2) ». s

La loi du 14 septembre 1941 confirme cette conception et reprend les mêmes termes, en édictant dans son art. 2, $ 1 :

« Sont fonctionnaires :

« 1° — celui qui est investi d’un emploi permanent com- « pris dans un Cadre organisé en vertu de l’art. 2 de la loi du 14 septembre 1941, d’un service public non industriel ni commercial, assuré par l'Etat ou un établissement public de l'Etat. :

CPR RES)

Or, la qualité de forctionnaire reconnue aux agents d’un service public, les soumet à des obligations très strictes, non seulement dans l’ordre professionnel, mais encore touchant leur vie privée. C’est ainsi que leur mariage peut être subordonné à une autorisation (art. 6) ; ils sont astreints à l’obligation de résider dans les conditions fixées par les règlements de leur administration (art. 11) ; toute activité rémunérée leur est interdite (art. 19, $ 1) ; la mention de leur titre ou qualité, sur les œuvres littéraires, scientifiques, ou artistiques, est également soumise à autorisation préalable (art. 19, $ 3) etc... Par ailleurs, leur activité professionnelle est étroitement réglementée : le recrutement, l’avancement, la discipline, les positions dans lesquelles ils peuvent être appelés à exercer leurs fonctions, les modalités de rémunération et de cessation définitive de fonction, enfin, la liberté d’association, sont

(1) No 3981. J. O. 1er oct. 1914.

(2) L. ROLLAND. Op. cit., p. 66.

l'objet de règles précises, auxquelles il ne peut être dérogé que par le législateur lui-même.

C'est pourquoi ce dernier a très opportuniment prévu une catégorie d'agents qui, collaborant à la marche d’un service public, ne possèdent pas, néanmoins, la qualité de fonctionnaires. Ce sont les employés. Ils échappent, selon les propres termes de l’exposé des motifs, aux garanties, comme d’ailleurs aux sujétions du statut. Ils relèvent du droit privé et jouissent du salaire normal de leur profession.

Il nous appartient donc de déterminer dans quelle catégorie, celle des fonctionnaires ou celle des employés, s'intègre le personnel des Comités d’Organisation. De la solution adoptée dépend le régime auquel ces agents doivent être soumis, Nous serons ainsi amenés à l’esquisser succinctement et, ce faisant, à vérifier l'incidence de l'intérêt public qui s’altache au fonctionnement des Comités d'Organisation.

L'investiture dans un emploi permanent est l'élément déterminant qui caractérise le fonctionnaire, aux termes de l'art. 2, 8 1 de la loi du 14 septembre 1941. Cet emploi doit, en outre, être compris dans les cadres organisés pour chaque administration ou service, par un règtement d'administration publique (art. 2 de la loi n° 3982 du 14 septembre 1941) (3). Mais ce n’est là qu'une condition secondaire, qui ne saurait actuellement influer sur le caractère juridique d’un agent, les règlements à intervenir n'étant pas encore parus. Par contre, l’art. 1, 8 2 et 3 de cette même loi n° 3982, fournit le critère permettant de distinguer parmi les emplois permanents, ceux qui doivent être tenus par des fonctionnaires de ceux qui doivent l’être par des employés. Pour qu'un emploi soit exercé par ces derniers, il faut ou bien qu'il ne réponde pas à l'objet propre du service public, ou bien que, par nature, il soit analogue aux emplois privés. À

En résumé, sera fonctionnaire l'agent d’un service public occupant un emploi, ledit emploi devant :

(3) Loi relative à l'organisation des cadres des services publics et des établissements publics de l'Etat (7. O. 1 oct. 1941)

— être permanent ;

— être compris dans un cadre organisé ;

— répondre à l’objet propre du service public ;

— ne pas être semblable aux emplois privés.

Le personnel des Comités d'Organisation répond-il à ces conditions ? Nous pensons qu'il faut distinguer les organes des Comités, c’est-à-dire les membres qui le composent, aux termes de l’art. 3 de la loi du 16 août 1940, des préposés, constitués par le personnel d’añministrateurs et de techniciens, qui assurent la marche des services.

Les organes : ce sont ie plus souvent le Président ou Directeur, les membres du collège délibérant, et d’une façon générale, tous ceux dont la volonté concourt à l’expression de celle du Comité ef qui, par suite, interviennent dans les décisions que celui-ci prendra.

Peut-on qualifier les postes qu’ils remplissent, d'emplois permanents ? Et d’ailleurs, sont-ce des emplois ?

Pour nous, la négative ne fait aucun doute. La présidence d’un Comité d’'Organisation, ou la participation aux décisions de celui-ci, n’est pas un emploi mais une mission. L'objet de celle-ci, si vaste soit-il, est limité dans le temps par le résultat à atteindre. Celui-ci acquis, la mission remplie, les pouvoirs dont était investi l’agent, deviennent sans fondement, et en quelque sorte, s’évaporent. ;

Rien de tel dans l'emploi qui s’analyse en une charge dont Îe titulaire doit assurer les diverses fonctions, aussi longtemps que son activité sera nécessaire à l’organisme dans lequel il s’insère. En d’autres termes, la mission est limitée dans le temps, directement, par son propre objet, alors que l'emploi ne l’est que d’une façon médiate, par l'intermédiaire de l’organisme qui provoque et conditionne son activité. Nous exprimerons la différence qui sépare, d’après nous, la mission de l'emploi. en disant que l’homme (ou l’organisme) chargé

d’une mission, peut avoir des employés pour les réaliser.

C’est donc sur cette opposition de la mission à l'emploi, que nous nous fondons pour dénier la qualité de fonctionnaire aux organes des Comités d'Organisation.

En effet, le défaut d’une seule des conditions exigées par le statut, est suffisant pour qu’un agent chargé d’une fonction publique, ne soit pas fonctionnaire. Et de Fait, nous cons-

tatons que les autres éléments se trouvent réunis : les postes de Président ou de membre délibérant, sont organisés par la loi du 16 août 1940 et les décrets subséquents. Ils répondent directement à l’objet propre du service public puisqu'il appartient aux hommes qui les occupent, d'organiser la production et la profession. Enfin, ils n’ont aucune analogie avet les emplois privés, la connaissance que nous avons des attributions de leurs titulaires nous le prouve avec évidence. Quant à la permanence de l’emploi, il est certain que par nature cette notion est antithétique de celle de mission qui porte en elle-même sa condition résolutoire. C’est pourquoi l’art. 2 de la loi du 16 août 1940, souligne le caractère provisoire des Comités d'Organisation dont l’existence est subordonnée à la réalisation du but pour lequel ils ont été institués. Ainsi, les organes des Comités étant chargés d'une mission et non d’un emploi, fonction qui, par essence, ne peut être permanente, ne sont pas des fonctionnaires aux termes de la loi n° 3981 du 14 septembre 1941.

Doit-on, de ce fait, les ranger dans la ne des emplovés ? En principe oui, toutefois remarquons que la loi n° 3983 du 14 septembre 1941 (4), prévoit une catégorie intermédiaire entre célle de fonctionnaire et celle d'employé : la catécorie des « agents » d’une administration publique. L'’article 6, $ 2, cœualifie ainsi : « ceux qui, sans appartenir au cadre permanent d’une telle administration, collaborent à titre princinal à la marche d’un service administratif ».

Cette définition répond parfaitement à la notion d'organes que nous avons dégagée. C’est donc à cette dernière catégorie : que nous assimilerons le Président où Directeur d'un Comité et les membres délibérants. à

Nous aurons à vérifier œue la discrimination entre avents et employés n’est pas purement formelle et qu’elle correspond à des régimes différents. en ce qui concerne notamment la responsabilité administrative et surtout nénale. encourue par le nersonnel de chacune de ces catégories.

I nous faut aunaravant déterminer le caractère juridique de la fonction des préposés.

(4) Toi nortant extension de l'art. 22 du titre VIII de la loi du 1% sept, 1941 aux fonctionnaires des collectivités locales et aux agents et membres des administrations publiques (J. O. 1er oct. 1941).

Ceux-ci sont, säns conteste, pourvus d’un emploi compris dans un cadre organisé et dont la permanence est conditionnée par l'existence même des Comités.

Cependant, un poste de sténo-dactylographe ne répond pas directement à l’objet propre du service public. Surtout, il est rigoureusement identique aux emplois privés. On pourrait aisément montrer qu’il en est de même pour tous les autres postes suballernes ou supérieurs des Comités d'Organisation, et par suite, nous sommes amené à conclure que l’ensemble du personnel des Comités est constitué par des employés et non par des fonctionnaires.

De ce fait, il est soustrait aux règles qui régissént ces derniers, en particulier à leur statut, et relève du droit privé. Certaines restrictions doivent être apportées néanmoins à ce principe, restrictions commandées par l'intérêt prééminent du service publié dont les agents et employés des Comités ässurent l'exécution. Nous aurons l’occasion de les préciser en éfudiant brièvement le régime juridique auquel ces derniers sont soumis.

Le recrutement du personnel employé des établissements publics de l'Etat a lieu, d’après la loi n° 3982 du 14 septembre 1941 (art. 1, $ 2), dans les condifons du droit commun, c'est-à-dire par cooptation, sans concours, ni limite d’âge. ‘Par contre. la loi du 3 avril 1941 (5) relative à l’accès aux emplois dans les administrations publiques, s'applique aux Comités d'Organisation en ce qu’elle exige la nationalité francaise de quiconque veut être employé, ou exercer des fonctions de directeur dans les administrations de l'Etat, du département, de la commune, et des Etablissements publics (ares Le

Il en est de même de la loi du 2 juin 1941 portant statut des juifs (art. 2, 8 2 — art. 3) (6), de la loi du 11 octobre 1940) (7) réglementant le travail féminin dans les administrations ou services de l'Etat, et enfin de la loi du 11 octobre 1940 sur les cumuls d'emplois. De ce texte, on doit déduire que les Direc-

(5) I. O. 2 juin 1941, (6) T. O. 14 juin 1941, modifiée et complétée par les I. des 17 novembhre et 17 décembre 1941.

(7) J. O. 27 octobre 1940, mod. Loi 12 IX 1942 (J. O. 4 nov. 1942).