C. O. Ind, Chaux et ciments, Déc, 9 nov. 40, J. O. 12 XI

qu’une loi seule, peut imputer au personnel de l’administration, la responsabilité des dommages oœu’il cause en dehors de ses fautes personnelles (10). Il appartiendra, le cas échéant, au tribunal compétent, d'apprécier dans quelle mesure la faute du service peut s’analyser en une faute personnelle du directeur responsable, compte tenu des pouvoirs, à lui confé- Trés! Si

Hormis ce cas particulier, cette responsabilité est, nous l’avons dit, d'ordre essentiellement disciplinaire. Les pouvoirs publics en useront de façon discrétionnaire, mais demeurent néanmoins soumis au contrôle juridictionnel de la légalité et même de l'indemnité, si l'intéressé le requière.

Indépendamment de cette responsabilité administrative et de la responsabilité civile éventuelle pour fautes personnelles précédemment étudiée, le personnel des Comités d’'Organisation encourt, en outre, une responsabilité pénale, à raison des crimes et délits qu’il est susceptible de commettre dans l’exercice de ses fonctions publiques.

Bien que non fonctionnaire aux termes de la loi du 14 septembre 1941, il est passible, en effet, de certains sanctions, spéciales aux administrateurs et employés publics, et cela tant pour des considérations d'ordre moral, qu’eu égard à d’impérieuses nécessités sociales.

Si ce personnel n'est pas assujetti à la totalité des règles pénales qui concernent les fonctionnaires, c’est à raison du principe essentiel dominant la justice répressive, qui veut que les textes y afférents, soient: de droit étroit. Ils ne sauraient être appliqués par analogie à des situations similaires, non prévues expressément par la loi.

De ce fait, les articles 114 à 122 du Code pénal qui répriment les actes attentatoires à la liberté individuelle, ne peuvent servir de bases à des poursuites pénales dirigées contre les préposés des Comités d'Organisation. Seuls, en effet, les fonctionnaires qualifiés pour ordonner ou procéder à une arrestation, encourent les peines attribuées à ces crimes.

De même, l'article 475 du Code pénal ne pourrait être opposé à. l'agent ou employé d’un comité, qui, après démis-

(10) V. sup. p. 128. Cons. d'Etat. 28 mars 1924, Poussine, Rec. 1924, p. 357,

sion ou révocation, accepterait une fonction dans l’une des entreprises qu’il avait mission de surveiller ou de contrôler. Cet article ne s'applique qu'aux personnes exerçant, à raison de leur fonction, un contrôle direct sur les entreprises privées, et tel ne nous paraît pas être le rôle du personnel des Comités d’Organisation. Notons d’ailleurs, qu’il faudrait pour consommer le délit, turpitude de l'agent, et non simple infraction matérielle (11).

Enfin, le délit de concussion (art. 174 du Code pénal) ne peut davantage être imputé aux employés et agents des Comités d'Organisation, les deniers de ces derniers n'ayant pas à ce jour, ainsi que nous le verrons, la qualité de deniers publics. Le délit dont se rendrait coupable, en ce cas, un membre du personnel, devrait être considéré comme une escroquerie ou un vol, à condition toutefois, que les autres éléments de l'infraction se trouvent réunis.

Ayant écarté les articles du Code pénal qui, à raison de la qualité de l'agent, ne sauraient s'appliquer au personne] des Comités, il nous appartient d'exposer les sanctions pénales encourues par ce dernier, eu égard au caractère public de sa fonction. C’est à ce propos qu'intervient la distinction entre agents d'autorité, et agents de gestion que nous avons cru devoir établir.

En effet, les lois pénales répriment, d'une part, l'usage abusif de l'autorité dont est investi le titulaire d’une mission publique, d'autre part, les actes dolosifs qu'il accomplit à l’occasion de cette mission et qui prennent, par ce fait même, un caractère de particulière gravité. N'encourent donc les peines sanctionnant la première catégorie d'infractions, que les personnes pourvues d’une parcelle de l'autorité publique, soit, pour les Comités d’'Organisation, leurs « agents », alors que l’ensemble du personnel, agents et employés, sera assu-

jetti aux peines prévues pour les infractions caractérisant la deuxième.

C’est ainsi que les articles 183 et 197 du Code pénal nous semblent applicables uniquement aux Présidents et aux

(11) CHAUVEAU et FAUSTIN Hélie : Théorie du Code pénal, 5e édit. T, Il, p. 5& ets, }

membres délibérants des Comités d’Organisation, en tant qu'ils punissent, le premier, la partialité dont peut faire montre un administrateur dans l'accomplissement de ses fonctions, le deuxième, l'exercice de l’autorité illégalement anticipé ou prolongé (cas d’un Président par exemple, qui se maintiendrait en fonction, après avoir été destitué). Cet article 197 ne vise expressément.que les fonctionnaires publics, mais la Chambre correctionnelle de la Cour de Cassation a décidé qu’il fallait comprendre en ce cas, dans la désignation générale de fonctionnaire : « tous les citoyens qui, sous une dénomination quelconque, ont été investis d’un mandat dont l'exécution se lie à un intérêt d'ordre public et qui, à ce titre, est soumis à l'autorité du Gouvernement » (12).

Par contre, les articles du Code pénal visant la violation du domicile (art. 184), les soustractions commises par les dépositaires publics (art 164), et enfin, ceux réprimant la corruption de fonctionnaire (art. 177 et 178), intéressent l’ensemble du personnel des Comités et leurs ressortissants (art. 179). De ce fait, se trouvent garanties la liberté individuelle de ces derniers, l’honnête manipulation des deniers et l’impartiale gestion de la branche industrielle ou commerciale, en soustrayant par la crainte d’une condamnation pénale, les préposés des Comités d’Organisation aux tentations dont ils peuvent être l’objet.

Nous terminerons cet exposé de la responsabilité pénale que ‘peut encourir le personnel des Comités d'Organisation par l’examen des problèmes que pose l'application de l’article 378 du Code pénal, sur le secret professionnel. |

Après avoir énoncé le caractère juridique de celui-ci, nous aurons à préciser succinctement, quels sont les membres des Comités d'Organisation astreints au secret — les éléments constitutifs du délit — l’étendué de l'obligation imposée.

Le fondement de l’art. 378 réside dans la nécessité d’une confiance absolue témoignée à l'égard de certaines fonctions, par ceux qui, nécessairement, doivent entrer en rapport avec leurs titulaires. Ayant pour base un intérêt social, le secret professionnel est d'ordre public. Il s'impose à toutes person-

(12) Crim, 30 oct. 1886, D.P. 1887, p. 1507,

nes qui, à raison dé leur état ou de leur profession, sont à titre permanent ou temporaire, destinées à recevoir les secrets d'autrui, C’est donc cette notion du « confident nécessaire », qui permettra de déterminer quels sont les agents et employés des Comités d'Organisation, soumis à l'obligation du secret, considérée comme un devoir de leur état.

Il par aîtrait conforme à l'équité que l’ensemble du personnel des Comités dusse être assujetti à l’article 378. En effet, de par leurs fonctions, les Présidents, les membres délibérants, les administrateurs et même le personnel subalterne, ont connaissance des renseig ynements de tous ordres, statis-

tiques, techniques, commerciaux et autres, que leurs ressor-

tissants sont obligés de leur communiquer. !

La jurisprudence récente paraît cependant avoir tendance à interpréter restrictivement la notion de « confident nécessaire », C’est ainsi qu'il a été jugé qu’un comptable n'est pas tenu de garder le secret sur les actes de sa fonction (Crim. 14 jänvier 1933, D.H. 1933, 1.133).

En fait, le juge répressif se réserve d'apprécier dans chaque cas particulier le caractère obligatoire de la confidence en raison de la fonction de celui qui la reçoit. Toute solution à priori, tendant à classer le personnel des Comités selon qu'il est ou non passible des peines de l’art. 378 du Code pénal, est donc sujette à démenti. Notons à ce propos, qu'il en est de même des dispositions: des décrets soumettant les membres des Comités au secret professionnel. En l’occurrence, elles n’ont guère que la valeur d’un vœu, en vertu du principe essentiel de droit pénal déjà rencontré : « nulla

, pœna, nullum crimen, sine lege ».

Pour que le délit soit consommé, il ne suffit pas que le secret ait été divulgué par l'agent d'un Comité qui en aurait eu connaissance à l’occasion de sa fonction. Il faut encore que la révélation soit effective, volontaire, et que le révélaleur ait eu, la faisant, conscience d'accomplir un acte dé-

fendu. C'est ainsi que l’art. 378 ne s'applique pas si le secret,

soiadisant divulgué, est connu publiquement. Il n’y a pas davantage délit, si cette divulgation est involontaire, si elle

résulte, par exemple, d'une négligence : documents perdus.

ou dérobés, En ce cas, la responsabilité civile du Comité peut Ôôlre engagée, éventuellemnt celle du préposé, mais celui-ci

n'encourra aucune sanction pénale, Enfin, s’il n’est pas nécessaire que le révélateur ait eu l'intention de nuire (13) faut-il encore qu'il sache commettre une indiscrétion en communiquant à des tiers les renseignemn{s en sa possession (14).

IL nous reste à déterminer l'étendue de l'obligation au secret. Est-elle absolue, opposable à quiconque ou, au Contraire, seulement relative à l'encontre des personnes privées ?

Nous estimons, en premier lieu, que le personnel des Comités d'Organisation ne pourrait, excipant de Part. 378, se refuser à témoigner devant les tribunaux répressifs : l’obligation du secret professionnel, devant fléchir devant un intérêt d'ordre public (15). Nous pensons, par contre, que les employés et agents des Comités sont en droit de refuser leur témoignage devant les tribunaux civils dans les débats privés, aucun intérêt supérieur n'étant en jeu.

D'autre part, le secret ne doit être gardé que vis-à-vis du public. Si l'administration ne peut délier du secret les assujettis, car le secret appartient à une personne privée, seule qualifiée pour en libérer l’agent, celui-ci né pourrait davantage opposer son obligation professionnelle à des demandes de renseignements, émanant du ministère dont relève le Comité, par exemple.

Qui plus est, les articles 31 et 55 de la loi du 31 juillet 1920 (16) autorisent l'administration des contributions directes à obtenir « de tous les services publics, communication des renseignements recueillis par ceux-ci en vertu des lois existantes » en vue de l'établissement des divers impôts portant sur les revenus. De ce fait, les déclarations et rensèignements statistiques adressés aux Comités par leurs ressortissants sont susceptibles d’être utilisés par les agents des contributions directes. ,

De même, les divers documents énumérés dans les art. 22 (loi du 23 août 1871) et 7 (loi du 21 juin 1875) : pièces de comptabilité, regisires, et minutes d'actes concernant les

(13) Cass. 19 déc. 1885. Affaire Watelet.

(14) Cass. 9 mai 1913, D.P. 1914, 1-206.

(15) Cass. 5 nov. 1903, D.P. 1904, 1-85.

Comités devront être communiqués sans déplacement, aux : préposés de l'enregistrement (art. 1, Décret 4 messidor, An XIII).

Les règles que nous venons d’exposer concernant le personnel des Comités d'Organisation, s’inspirent de la double préoccupation d’une part de respecter leur caractère professionnel en leur assurant une latitude très grande dans le choix, les modes de recrutement, d'emploi et de rémunération de leurs agents, et d'autre part, d'assurer le fonctionnement du service public dont ils ont la charge et dont l’intérêt motive certaines restrictions quant à la qualité de leur personnel (nationalité, race, etc...) et aux obligations pénales qui lui incombent.

Nous devrions retrouver les mêmes considérations et conséquences, dans l’étude de leur régime financier.

En fait, la législation financière apparaît comme une branche relativement autonome du droit public, et notamment du droit administratif. C’est ainsi.que la notion de deniers publics ne recouvre pas exactement celle d'établissements publics, et qu'inversement, certains établissements d'utilité publique sont soumis aux règles des finances publiques, bien qu'’étant dé nature privée. ;

Il en est ainsi en dépit du décret du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique, qui pose dans son art. 1”, que les deniers des établissements publics, ou de bienfaisance, sont des deniers publics.

Cette observation préliminaire explique la raison pour laquelle les Comités d’Organisation, établissements publics professionnels, ont un régime financier relevant presque exclusivement du droit privé. Il n’est pas douteux que cette exception au principe général posé par le décret précité, n'ait été réalisée afin de renforcer le caractère professionnel de l'institution,

Quel que soit, cependant, l'intérêt politique qui s’attache à une tellé préoccupation, elle ne doit pas faire perdre de vue l’objet propre des Comités d'Organisation, qui est d’assurer la gestion d’un service public. Le fonctionnement de

celui-ci ne saurait être laissé à la discrétion d'intérêts individuels. N

Or, c’est en fait ce qui risque de se produire, puisqu'il dépend de ces derniers qu'un Comité d'Organisation soit paralysé, dans son action, par l'insuffisance des rentrées des cotisations. Par exemple, il n’est pas concevable qu'il doive, a légal d’un simple particulier, demander au juge d'autoriser l'emploi des voies d'exécution contre ses débiteurs.

D'autre part, les sommes relativement considérables qui sont en jeu, exigent que leur emploi soit contrôlé avec plus de rigueur qu'il ne l’est actuellement. Nous avons vu que ce contrôle s'exerce en fait, à posteriori : il manque donc d'effi- . cacité. De surcroît, il n’est même pas légalement obligatoire pour les Comités relevant de ministères autres que celui de la Production Industrielle (arrêté du 29 mars 194). On peut donc craindre sans pessimisme excessif, que les engagements des Comités n'aient pas toujours pour unique objet une dépense administrative, et-que les fonds de la communauté professionnelle, soient en certains cas, utilisés à des fins dont est exclu tout intérêt public, et même collectif.

Il en va, d’après nous, de l’avenir du principe corporatif, que les Comités d’Organisation ne deviennent pas comme les offices, avant la réforme de 1933-1935 : « la pépinière de tous les abus » (17). Pour cela, il nous paraît que leur régime financier doit être reconsidéré à la lumière de l'expérience, et des principes essentiels des finances publiques.

.Après avoir rappelé brièvement les traits dominants de celles-ci, nous envisagerons leur application partielle, aux Comités d’'Organisation.

La législation des offices et établissements publics autonome de l'Etat, est réglée par les art. 78 à 80 de la loi de Finances du 28 février 1933 (modifiée art. 39, Loi du 28 février 1934) et l’ensemble des décrets des 25 et 30 octobre 1935. Depuis la guerre, la loi du 18 septembre 1940 et le décret du 29 octobre 1940 ont coordonné le contrôle financier de l'Etat

(17) Cit. par CROQUEZ. Op. cit., p. 6.

ea

sur les organismes autonomes ; enfin, le décret du 29 octobre 1940, et l'arrêté du 29 mars 1941 y ont soumis les nouveaux groupements professionnels. ‘

Tel qu'il résulte de ces différents textes, le régime financier des collectivités publiques non territoriales, se présente ainsi :

Les offices et établissements publics de l'Etat limitativement désignés par un texte réglementaire (18) sont assujettis au contrôle financier de l'Etat. Leur budget doit être approuvé conjointement par le ministre intéressé, et le ministre des finances (art. 79 de la loi du 28 février 1933). Leur comptabilité est soumise aux règles de la comptabilité publique si ce sont des offices (décret du 25 octobre 1935) ; elle suit les règles établies par un règlement type de comptabilité, si ce sont des établissements publics autonomes (décret . du 15.décembre 1934) (19).

La description de leurs opérations et résultats financiers ‘doit figurer dans une section spéciale du compte général de l'administration des finances. Enfin, ils participent, par une contribution proportionnelle à leurs dépenses annuelles, aux frais du contrôle financier.

Quant aux principales règles de la comptabilité publique, elles peuvent se résumer, pour l'espèce qui nous intéresse, en quatre propositions :

1°) séparation des fonctions d’administrateurs et de comptables : l’incomptabilité est absolue, tout au moins en matière de dépenses ;

2°) les créances qui ne comportent pas un mode es de recouvrement, sont recouvrées par des états portant liquidation, rendus exécutoires jusqu'à opposition devant la juridiction compétente, par le visa du ministre qui exerce la tutelle (décret du 30 octobre 1935, art. 2) ; es

3° les dépenses sont soumises au contrôle des dépenses engagées, dont sont chargés les contrôleurs financiers ;

4°) les comptables relèvent du contrôle juridictionnel de

(18) Déc.-L. 25 oct. 1935. Déc. 29 oct. 1940. Arrêté 29 mars 41.

(19) En législation financière, la notion d'office correspond sensiblement à celle d'établissement public non industriel ni commercial en Droit administratif, et le terme d'établissement publie autonome est généralement réservé aux établissements industriels ou Commerciaux,

la Cour des Comptes et les collectivités bénéficient de privilèges et hypothèques sur leurs biens, meubles et immeubles (art. 2098 et 2121 du Code civil, Loi du 5 juillet 1807).

Il est évident que l’ensemble de ces dispositions ne pour-

rait s'appliquer aux Comités d'Organisation sans détruire le

caractère professionnel que le législateur entend leur conserver concurremment à celui de service public. Nous persistons toutefois à penser qu'il serait nécessaire de s’en inspirer pour amender le régime existant.

En cela, les Chambres de Commerce qui jouissent d’un statut financier particulier (20) respectant à la fois les nécessités de l'intérêt public et leur aspect professionnel, peuvent servir d'exemple. Il ne saurait d’ailleurs être question de calquer leur organisation. Bien au contraire, on doit tendre à réaliser une institution originale, laissant aux professions la conscience de leur autonomie, tout en les préservant contre les intérêts particuliers.

Pour ce faire, nous croyons qu'il y aurait avantage tout d’abord, à instituer les taxes à l'échelon famille professionnelle, et non au plan Comité. On éviterait ainsi dans une large mesure, les inconvénients qui résultent de la structure économique moderne, et provoquent les difficultés que nous connaissons quant à l’assujettissement d’une même entreprise à des taxes différentes : assiette, faux, mode de recouvrement. { |

En second lieu, ce dernier devrait être de la compétence exclusive de la Caisse Autonome de recouvrement des Comités d'Organisation, afin d'assurer une centralisation comptable des fonds, sans qu'il soit d’ailleurs nécessaire de réaliser la centralisation matérielle des déniers. Ainsi, les erreurs de versements (trop perçu d’un Comité au détriment d’un autre) se corrigeraient par un simple jeu d'écriture.

La Caisse Autonome surtout, devrait disposer de la procédure de l’arrêt de débet en cas de refus de paiement, après mise en demeure par lettre recommandée avec accusé de réception (21). Mais pour conserver à la cotisation son caractère professionnel, il est nécessaire que les dispositions ac-

(20) L. 9 avril 1898, art.

(21) Déc.-L. 30 oct. 1930, art. 1 et à,

tuelles de l’art. 7 de l’arrêté du 27 mai 1941, soient maintenues. Il importe, en effet, que les professions organisées, exercent une juridiction gracieuse à l’égard de leurs membres, et que, par suite, le PITEGENE de la Caisse, ne poursuive les cotisations arriérées, qu’à la demande de la communauté professionnelle elle-même.

‘Enfin, le contrôle financier devrait s'étendre à l’ensemble des Comités et porter, non seulement sur la vérification de la régularité des écritures, mais encore, sur celle de la conformité des dépenses aux prévisions budgétaires. Peut-être un organisme centralisateur des paiements importants, pourrait-il être envisagé à ce propos ?

Nous ne saurions, sans nous étendre inconsidérément en dehors de notre sujet, examiner dans le détail chacune de ces possibilités.

Il nous suffit d’avoir esquissé quelques modifications qui nous paraissent répondre aux exigences des finances collectives. Par là, nous croyons que le caractère propre des professions n’est pas menacé, et que l'autorité de leurs organes, s'en trouverait au contraire renforcée.