CHAPITRE VIII

Après avoir étudié les droits et pouvoirs dont disposent Jes Comités d'Organisation et qu'ils tiennent, tant des textes spéciaux exposés dans notre première partie (1) que du régime juridique résultant de leur nature, il nous reste à établir les règles du contrôle provoqué auxquelles ils sont soumis.

En effet, leur capacité indiiue les habilite à exercer leur He sous forme :

1°) de décisions prises en vertu de leur pouvoir réglemennié (2) 2°) d'obligations assurées en raison de leur capacité civile (3).

L'une et l’autre de ces manifestations peuvent faire v objet de recours suscités soit par leur illégalité, soit par le préjudice qu’elles causent aux tiers : particuliers, ou collectivités de droit public comme de droit privé.

Il est donc essentiel de déterminer dans quelle mesure les Comités d’Organisation peuvent être contraints au respect de la légalité et à la réparation des dommages qu'ils occasionnent par leur fonctionnement.

Get aspect de leur régime juridique est dominé par le caractère public de leur nature. Il s’agit en effet, pour une

(DEVASUp Cha pD'elRa LV (2) V. sup. p. 34 ets.

(3) V. sup. p. 124 ets.

très large part, de contrôler l'exercice de pouvoirs exorbitants du droit commun, En outre, même lorsque ces droits et pouvoirs s’apparentent à ceux de droit privé, ils se développent sur le plan de l'intérêt public et comme tels, échappent le plus souvent, aux procédures ordinaires de contrôle.

Aussi bien, leur caractère professionnel, s’il n'intervient pas dans la détermination des règles relatives aux recours dont ils sont l’objet : organe compétent, procédure suivie, droit positif appliqué, constitue, par contre, le fondement de leur interprétation.

Quel qu'il soit en effet, le juge ou l'administrateur qualifié pour connaître des réclamations dirigées contre les Comités d’'Organisation, doit s'inspirer dans sa décision, des mêmes considérations que celles ayant motivé les dispositions législatives ou réglementaires les concernant. En particulier, il nous paraît que leur nature d'organismes précorporatifs, doit servir de critère dans l'appréciation de leur activité. +

Nous ferons donc application de ces données en exposant le régime des recours auxquels ils sont assujettis et qui se classent en recours administratifs et recours contentieux, selon que le requérant s'adresse à un administrateur ou à un juge.

Un recours administratif est une requête portée devant un administrateur. Celui-ci peut être, tout d’abord, l’auteur de l'acte, Président du Comité d'Organisation, ou le Comité proprement dit en tant qu'organisme délibérant. Le recours, en ce cas, est dit gracieux, Il peut être également porté devant le supérieur du Président ou du Comité, et c’est alors, soit le Président du Comité Général, soit le Ministre. Il s’agit là d'un recours porté devant l’autorité de contrôle.

À l'appui de l’un ou de l’autre de ces recours, quels sont les arguments que peut développer le requérant qui estime, illégale une décision, ou qui se plaint d’un dommage personnel ?

Il dispose, évidemment, des arguments de droit, mais il

n'est pas tenu de se.limiter à eux (4). Il peut également invoquer des arguments d'équité, d'humanité, fondés sur l'esprit communautaire, tels que : ses connaissances techniques, l'ancienneté de son commerce, ses mérites personnels, l’aspect social de son activité, la modicité de ses revenus, etc...

En règle générale, ces considérations ne sont pas des droits, c'est-à-dire des intérêts confirmés par un texte juridique. Ils n’en ont pas moins une importance extrême et doivent peser dans les décisions que sont amenés à prendre les dirigeants des Comités d'Organisation à l’égard de leurs ressortissants.

On peut même assurer que l’esprit communautaire a son expression la plus évidente et la plus efficace dans ces rapports de la collectivité professionnelle avec ses membres, qui se présentent à elle en tant qu'êtres humains, et non pas seulement, comme titulaires de droits et sujets d'obligations.

Cependant, toutes les requêtes, juel que soit l’état d’esprit qui anime les administrateurs de la profession, ne peuvent être acceptées. Il se peut également, que ces derniers apprécient mal leur compétence, ou l'étendue de leur responsabilité, ou enfin, que sciemment, ils se refusent à revenir sur une décision dont ils connaissant l’illégalité, mais qu'ils maintiennent pour des fins personnelles.

En ce cas, il faut un arbitre entre le Comité d’ Organisation et son ressortissant ou le tiers qu’il a lésé (ce tiers pouvant être, nous l’avons vu, un simple particulier, ou une personne morale, publique ou privée). C’est le tribunal qui remplit ce rôle, et le recours formé devient un recours contentieux.

Mais du fait qu’il adopte ce mode de requête, l'intéressé doit la fonder, non plus sur des considérations personnelles, mais sur des arguments de droit. Les juges, en effel, ne peuvent qu'appliquer, en les interprétant, les règles édicties par le législateur ou avec son assentiment, et non se déterminer en fonction d'opinions subjectives.

Aussi, leurs sentences s'appuient d’abord, sur les règles du droit positif des conflits qui mettent en cause l’administration, et le caractère professionent n'intervient plus que comme critère d'interprétation.

(4) M. WALINE. Op. cit., p. 109,

Il nous appartient donc de dégager en premier lieu, le principe fondamental de compétence autour duquel s’organisent les recours tontentieux contre l'administration. Nous l’appliquerons ensuite, aux différentes réclamations dont les Comités d'Organisation sont l’objet, en distinguant les réclamations à fin d'annulation, des réclamations à fin d’indemnité. ]

La loi des 16-24 août 1790, dans son titre II, art. 13, a posé le principe de la séparation des pouvoirs, aux termes duquel : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeurent toujours séparées des fonctions administratives ». La conséquence directe de ce principe est que le contentieux des affaires administratives échappe le plus souvent à la compétence des tribunaux judiciaires, et relève des tribunaux administratifs. D'où la règle positive de compétence, résumée dans les célèbres conclusions déposées par le Commissaire du Gouvernement M. Romieu dans l'arrêt Terrier (5) qui appliquait et complétait la jurisprudence élaborée par le Tribunal des Conflits avec l’arrêt Blanco (6).

M. Romieu affirmait que : « tout ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement des services publics proprement dits, généraux ou locaux, soit que l'administration agisse par voie de contrat, soit qu’elle procède par voie d'autorité, constitue une opération administrative au point de vue des litiges de toutes sortes auxquels elle peut donner lieu ». i

Mais à ce principe général de compétence, un certain nombre d’exceptions ont été apportées, soit par la loi, soit par la règle jurisprudentielle, survivance de l’ancien critère distinguant les actes d'autorité des actes de gestion, et qui décide que lorsque : « la personne morale, même à l’occasion d’un service public proprement dit, renonce dans une hypothèse déterminée, aux procédés spéciaux mis à sa disposition pour employer les procédés de droit privé, les litiges relatifs à l'opération faite dans ces conditions, ne sont pas, à défaut d’un texte contraire, soustraits aux tribunaux judiciai-

(5) Cons. d'Etat. 6 fév. 1903, D.P. 1904, 3-65, (6) Conf. 8 février 1873, D. P, 73, 3-17,

res » (7). Il en est ainsi, par exemple, de la location d’un immeuble, pour l'installation des bureaux d’un service.

D'autre part, lorsque, à l'occasion d’un procès devant les tribunaux judiciaires, se pose la question d'apprécier la légalité d'une décision administrative, ou de l’interpréter pour déterminer son sens exact, la jurisprudence s’est établie ainsi (8) : Les tribunaux judiciaires doivent appliquer, mais non interpréter, ni apprécier la légalité des actes administraüfs individuels. Par contre, ils peuvent interpréter, sans toutefois en apprécier la légalité, les actes réglementaires, sauf s'il s’agit de réglements de police (art. 473 15° du Code Pénal).

Enfin, il reste comme dernière exception au principe de compétence posé par les arrêts Blanco, Terrier et Feutry, le cas des services publics industriels ou commerciaux, dont le contentieux relève des tribunaux judiciaires (9). Cette exception d’ailleurs, n’est que l'expression généralisée de la règle sus-énoncée, édictant la compétence des tribunaux judiciaires dans les contrats privés de l’administration. Elle ne saurait, au surplus, nous intéresser, car les Comités d'Organisation

.ne sont pas des établissements publics industriels ou commer-

ciaux, et nous avons vu qu'ils n'avaient le pouvoir que de créer des sociétés privées dont le contentieux relève des tribunaux judiciaires (10).

Si nous faisons application des règles de compétence que nous venons de résumer, aux Comités d'Organisation, nous voyons que : *

1°) toutes leurs décisions sont soumises à l’appréciation de légalité des tribunaux administratifs (Gonseil d'Etat, tribunal de droit commun) et jamais à telle des tribunaux judiciaires. Par contre, ces derniers pourront interpréter leurs décisions réglementaires.

-2°) les obligations qu’ils assument sont :

a) de la compétence administrative si elles sont de nature quasi-délictuelle (responsabilité) ;

(7) Conclusions M. ROMIEU. C. E. 6 II 1903.

(8) Conf. 16 juin 1923. Septfonds. D. P. 1924, 3-41.

(9) Conf. 11 juillet 1933. Dame Mélinette. D.P. 1933, 3-63.

(10) Cons. d'Etat. 23 oct. 1929. Sté Générale d'Armement, rec. 1981, p. 1109.

b) de la compétence judiciaire, si leur source est un contrat conclu dans les termes du droit privé, et de la compétence administrative, dans le cas contraire.

Après avoir déterminé l'organe juridictionnel qualifié pour connaître des contestations entre les Comités d’Organisation et les tiers en fonction de leur objet, il nous faut étudier pour chacune d'elles, les règles qui conditionnent la forme et le fond de la requête. Nous serons ainsi amenés à envisager à ce double point de vue, le contentieux objectif des réclamations à fin d'annulation, et le contentieux subjectif des réclamations à fin d’indemnité.

Les réclamations à fin d'annulation des décisions illégales d'une autorité administrative, en l’occurrence des Comités d'Organisation, sont généralement considérées comme constituant un contentieux objectif (11), c’est-à-dire, consacrant un droit objectif, droit né de la loi, par opposition au droit subjectif qui a été défini : « un droit né de la loi et d’un acte juridique subséquent » (12).

Ces réclamations sont portées devant le Conseil d'Etat par la procédure du recours pour excès de pouvoir en application de la loi du 18 décembre 1940, art. 28. Ce recours est par conséquent, une action en justice, par laquelle toute personne intéressée demande au tribunal d'annuler la décision illégale d’un administrateur.

Il faut de suile préciser que le requérant demande simplement par ce recours, la disparition de l'acte critiqué, et qu’en conséquence, aucune condamnation ne sera prononcée mi contre le Comité d'Organisalion, ni contre l’auteur de l’acte (13).

Nous examinerons successivement les conditions de recevabilité, les moyens d'annulation et les effets possibles du recours, en appliquant au Cas particulier qui nous occupe, les règles générales dégagées par la jurisprudence.

Le-recours pour excès de pouvoir tendant en fait, à une

(11) En sens contr. BONNARD, p. 95 ets, (12) WALINE. Op. cil., p: 186.

(13) WALINE. Op. cil., p. 131,

collaboration entre les particuliers et l'administration, les conditions de recevabilité sont très largement interprétées par le Conseil d'Etat. .

La capacité d'ester en justice est en principe nécessaire pour intenter le recours ; néanmoins, une association non déclarée a éte déclarée recevable (14). Il faut d'autre part. justifier d’un intérêt direct et personnel lésé. La jurisprudence a toutefois évolué de manière si libérale, qu’elle admet que la seule qualité d’habitant d’une commune rend recevable à demander l’annulation d’une décision ayant une répercussion sur les finances communales (15), comme elle admet le recours pour un préjudice purement moral (16).

Il n'est donc pas douteux que la qualité de ressortissant d’un Comité d'Organisation n'habilite, dans la majeure partie des cas, ledit resssortissant à introduire un recours à fin d'annulation d’une décision quelconque de son Comité. Une section de répartition, ou un Comité d’'Organisation nous paraissent également qualifiés pour intenter un tel recours, à condition que la décision attaquée vise un dofnaine connexe à celui qu’ils gèrent. Un ministre peut également former un recours contre les actes d’un Comité d'Organisation même dûment approuvés par le ministre compétent.

Le cas limite serait celui où un Comité entendrait former un recours, à raison d’une décision illégale d’un autre Comité, et concernant un industriel dépendant de l’un et de l’autre. La solution à intervenir appliquerait certainement la jurisprudence précédemment énoncée en matière de recours collectif (18). Le Comité intéressé ne serait pas admis à intenter l’action à la place de l'industriel, mais pourrait se porter partie intervenante au recours formé par celui-ci (19).

Indépendamiment des conditions propres au requérant, il en est, visant l’acte attaqué lui-même. Celui-ci doit être une décision exécutoire, émanant d'un agent administratif et de

(14) Cons. d'Etat. 21 mars 1919. Dame Polier, S. 1921, 3-58. (15) Cons. d'Etat. 29 mars 1901. Casanova, S. 1901, 3-73. - (16) Cons. d'Etat. 8 fév. 1908. Abbé Séliard, $S. 1908, 3-49. ) Cons. d'Etat. 10 mars 1933 et 2 nov. 1934. S. 1935, 3-105. ) V. sup. p. 132. Cons. d'Etat, 28 déc. 1906. S. 1907, 3-19. ) Cons. d'Etat. 21 avril 193. Ass. Gle des Victimes de la G. des

nature à faire grief (20). Par suite, ne sont pas sujets à recours, les enquêtes avant décision, les agissements, les ren- seignements, les avis donnés par lesomités d'Organisation, ainsi que les propositions de sanction ou de réquisition (art. 6 et 7 de la loi du 16 août 1940). Nous pensons de même qu’une décision non approuvée implicitement ou explicitement, par l'autorité administrative compétente n’est pas susceptible d'annulation contentieuse, car nous avons vu qu’une telle décision n’est que provisoire.

I1 faut enfin qu’elle fasse grief et par suite, si elle n’est pas opposable au requérant, ne peut-il en demander l’annulation. Ce serait le cas des circulaires adressées par un Comité à ses services, sauf si, sous forme de circulaire, celui-ci avait entendu prendre un véritable règlement.

Quant aux conditions de formes et de délais du recours, elles sont très simples.

La demande rédigée sur papier timbré, est enregistrée en débet au Secrétariat du Conseil d'Etat, le ministère d'un avocat aux Conseils étant facultatif.

Le délai est de deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. A défaut de notification (décision individuelle) ou de publication (décision réglementaire) le délai part du moment où elle a été portée d’une manière quelconque, à la connaissance de l’auteur du recours (21). Par contre, au cas où elle serait constituée par une décision implicite de rejet (silence de plus de quatre mois du Comité opposé à une demande formulée par un de ses ressortissants) (22), le Conseil d'Etat admettrait le recours pour excès de pouvoir dans les deux mois suivant l'expiration du délai de quatre mois imparti à l'administration pour répondre (23). Notons enfin, que si le requérant a adressé une requête hiérarchique au Ministre, dans les deux mois suivant la décision ineriminée, le délai pour recourir au Conseil d'Etat est suspendu, jusqu'à réception de la réponse du Ministre (24).

Quant à la cinquième condition de recévabilité, à savoir,

) L. ROLLAND, Op. cûl., p. 308.

) L. ROLLAND. Op. cil., p. 304.

) L, 18 déc. 1940, art. 45,

) L. 18 déc. 194, art. 47.

) L. ROLLAND, Op. cil., p. 306.

l'absence de recours parallèle, compte tenu de l’état actuel de la jurisprudence qui tend à réduire celte dernière condition de recevabilité d’une part, et d'autre part, de la nature juridique des Comités d'Organisation, elle ne saurait jouer en pratique en notre espèce.

Nous venons d'établir à quelles conditions, une décision d'un Comité pourrait être déférée au Conseil d'Etat à fin d'annulation.

Il nous reste à déterminer à quelles conditions celui-ci l’annulera, ou, en d’autres termes, quelles sont les ouvertures à recours pour excès de pouvoir.

Si nous nous plaçons au point de vue de l’objet de l'acte, l’illégalité dont se plaint le requérant pourra provenir du fait, soit que le Comité d’Organisation aura exercé son activité dans ün domaine qui n’était pas le sien, soit qu'’agissant dans la limite de ses attributions, il viole une règle de droit. Dans le premier cas, il y aura incompétence, dans le second, violation de la loi.

Sans violer la loi quant aux effets immédiats de sa décision, le Comité d’Organisation peut encore la ‘tourner dans les dispositions qu'elle édicte quant à la forme qu’elle impose aux actes. Le Comité d'Organisation commet alors un excès de pouvoir pour vice de forme.

Enfin, l’action des Comités peut être conditionnée par certains « antécédents légalement nécessaires » (25) et de plus, elle est toujours soumise au respect du but qui leur est assigné par le législateur, c’est-à-dire, à la concordance de l’intention des auteurs de l’acte, avec l'esprit de la loi, esprit dominé par la notion d'intérêt public. Selon que les organes du Comité d'Organisation se conforment ou non à ces motifs et s’inspirent de ce mobile dans les décisions qu’ils sont appelés à prendre, celles-ci sont légales ou, au contraire, entachées d’excès de pouvoir, par erreur de fait, absence de cause ou pour détournement de pouvoir.

Reprenons successivement ces différentes sources d’illégalités.

L’'incompétence d’un Comité peut porter tout d’abord sur le sujet de la décision ou sur le lieu où il prétend l'appliquer.

(25) BONNARD. Op. cit., p. 109 et s, < /

Les cas d’incompétence ratione temporis, sont peu concevables, en cequi concerne les Comités d’Organisation. Il y aura, par contre, incompétence ratione personnae si l’un d'eux s'avise à donner des ordres soit à un autre Comité, soit à une Section de répartition. Même incompétence si le Président d’un Comité à forme collégiale prend une décision réglementaire à titre personnel, alors que le pouvoir normatif appartient à l'assemblée. Sont également annulables, les mesures prises par un Comité et applicables à d’autres ressortissants que les siens. De cette hypothèse, se rapproche celle des décisions qu’un Comité voudrait étendre aux colonies, et qui constituerait une incompétence ratione loci.

Nous avons vu en deuxième lieu, que même dans le domaine qui leur est imparti, les Comités d’Organisation ne sont pas libres de l’objet de leur décision, qui demeure soumis à la loi. ;

Il faut, du reste, entendre celle-ci, non seulement au sens organique et formel, mais aussi, toutes règles posées par l'autorité supérieure à celle qui a fait l'acte attaqué (26). Qui plus est, la jurisprudence applique l’adage « legem portere quam fecisti » (27) et considère comme un excès de pouvoir, la violation de règles générales à l’occasion d’une mesure individuelle prise par l’autorité qui les a posées. Enfin, les principes généraux du droit public coutumier, tel que celui de l'égalité de tous devant la loi, sont également assimilés aux règles qui doivent être observées par les Comités d’ Organe sation sous peine d'illégalité.

Par suite, nous devons considérer comme sujette à recours la décision d’uneComité dans laquelle celui-ci édicte des sanctions différentes de celles prévues par l’art. 7 de la loi . du 16 août 1940 (par exemple : suppression des attributions de matières premières) ou pour des règlements dont l’objet est autre que ceux prévus par cet article : ainsi pour assurer le recouvrement des cotisations.

Il en est de même des mesures de contrôle chez leurs adhérents imposées par les Comités d'Organisation. Il est en

(26) ROLLAND. Op. cit., p. 309.

(27) Cons, d'Etat, 10 avr. 1930, Martin.

effet de jurisprudence constante, qu'il appartient au seul législateur de restreindre les libertés individuelles (28).

Le formalisme imposé par les décrets de création aux Comités d'Organisation, est généralement sommaire. La loi du 16 août 1940 ne contient aucune disposition à cet égard.

Nous avons vu que la valeur juridique de la décision prise par le Comité est dans le silence des décrets, indépendante du visa du Ministre ou du Commissaire du Gouvernement.

Il en va différemment des Comités pour lesquels les pou= voirs publics ont spécifié un mode implicite ou explicite d’approbation ‘de leurs décisions (29): Le défaut d'observation de la procédure prescrite peut entraîner l’illégalité de celles-ci, et de celles qui ne doivent être prises qu'après avis d’un organisme consultatif (30).

L'appréciation de l'opportunité d’un acte ne relève pas, en principe, du juge administratif, L'administration dispose généralement d’un pouvoir discrétionnaire qui s’analyse en une liberté de décision quant au point de savoir si elle doit agir ou non. Il se manifeste en pratique, par l’absencé d’indications dans la loi ou le règlement, des motifs ou antécédents, compte tenu desquels l’administration devra adopter une attitude préfixée.

Il en est ainsi pour les Comités d'Organisation auxquels ni la loi du 16 août 1940, ni les décrets subséquents, ne dictent les solutions à intervenir, en fonction de situation pré-définies. Ce pouvoir discrétionnaire ne fait cependant pas obstacle au contrôle juridictionnel que le Conseil d'Etat pourrait exercer sur les décisions d’un Comité, qui les auraient fondées par exemple, sur une erreur de fait (31). Notons, cependant, que le Conseil d'Etat refuse de contrôler l'avis des techniciens (32).

(28) V. sup. p. 33. Cf. C.E. 18 juin 1926. Bentain. Rev. Dt public, 1926, p. 704.

(29) C. O. Machinisme agricole. Déc. 9 janv. 41. J. O. 10 I 41.

C. O. Ind. Montre. Déc. 27 nov. 40 et Déc. 30 janv. 4. J. O. 29 XI 40 et 4 II 41.

(30) C. O. Ind. Machines de bureau, Déc. 25 mars 41. J. O. 29 III 41.

C. O. Brosserie, tabletterie. Déc. 30 janv. 41. J. O. 2 IE 41.

C. O. Ind. Brasserie, Malterie, Cce Houblon. Déc. 12 mai 41. J. O. 14 V 41. )

(31) C.E. 22 juil. 36. Dame Premé.

(32) C.E. 10 janv. 36. Jeannin.

Mais toutefois, cette notion de pouvoir discrétionnaire ne doit pas être interprétée comme une faculté pour les Comités d'Organisation d'agir dans le sens où ils le désirent. S'ils ont le plus souvent la liberté du choix du moment, ils n’ont nullement celui du but à atteindre ; toutes leurs attions ou décisions doivent converger à gérer le service public dont ils ont Ja charge, en vue de l'intérêt public.

De ce fait, les mesures, de décision ou d'exécution, prises par les Comités à des fins autres que celle-là sont annulables pour détournement de pouvoir.

Il en serait ainsi, par exemple, de la décision d’un Comité fixant une allure de marche à vertains ressortissants, fondée, non sur les exigences de la productivité, mais sur le désir d'éliminer des concurrents.

Une telle détermination de l'intention véritable exige des moyens d'investigation, tar il est évident que les auteurs de l’acte prendront bien soin de la dissimuler. La jurisprudence récente reconnaît le pouvoir au Conseil d'Etat de « rechercher les indices du détournement de pouvoir, non seulement dans les termes de la lettre ou de la notification, mais aussi dans les pièces au dossier : formalités, délibérations, etc... q@i ont précédé la décision » (33).

Or, il faut considérer que la procédure devant les juridictions administratives est écrite, qu'il n'y à pas d'interrogatoire sur faits et articles, que ni l’auteur de l’acte, ni autun témoin ne sont appelés à s'expliquer à la barre du Conseil d'Etat. Il importe par conséquent, que le requérant fournisse lui-même, à l’appui de son recours, toutes pièces : correspondances, notes, bilans, extraits de presse, etc. permettant au tribunal d'apprécier le bien fondé de sa réclamation.

Si celle-ci est fondée, quel sera l'effet du recours intenté ? On sait que la formation de celui-ci n’a pas d'effet sur la décision attaquée, notamment son exécution n'est pas nécessairement suspendue, bien que le Conseil d'Etat puisse ordonnér qu'il soit sursis à l'exécution. Il ne le fait, en pratique, que lorsque l'acte administratif est attaqué par des moyens

(33) C.E. 19 fév. 1909, Abbé Olivier.

WALINE. Op. cil., p. 166.

sérieux et que l'exécution provisoire est de nafure à provoquer un préjudice irréparable (34). C’est pourquoi les Comités d’Organisation ont intérêt à attendre le résultat du procès . pendant devant le Conseil d'Etat, pour exécuter la décision incriminée, car si celle-ci est annulée, des dommages intérêts pourront être alloués aux tiers lésés par cette exécution.

Rappelons enfin que l'annulation à effet « erga omnes » et que néanmoins, le Conseil d'Etat admet la tierce opposition si le requérant justifie de la violation d’un droit (35).

Après avoir étudié le contentieux objectif de l'annulation, auquel peut donner lieu l’activité normative des Comités d’Organisation, il nous reste à énoncer les principales règles du contentieux subjectif des réclamations à fin d’indemnités, réclamations qui se fondent sur des obligations contractuelles ou quasi-délictuelles.

Ce contentieux relève, nous l’avons vu (36), des tribunaux judiciaires ou des tribunaux administratifs, selon les formes et conditions privées ou publiques, des obligations assumées par les Comités d'Organisation. Il se pose donc, à cette occa- Sion, un problème de compétence juridictionnelle.

D'autre part, il nous paraît intéressant d'apporter quelques précisions, relativement au recours subjectif de l'indemnité porté devant le Consei! d’Etaf et dénommé, recours de pleine juridiction. |

Nous consacrerons un paragraphe à traiter chacune de ces questions, à l'exclusion de la procédüre devant les tribunaux de droit commun qui ne soulève aucune difficulté doctrinale.

En matière contractuelle, le partage de compétence entre tribunaux judiciaires et tribunaux administratifs, se fonde sur les clauses du contrat. L'examen de celui-ci permet donc de déterminer si les Comités d'Organisation ont entendu utiliser les procédés spéciaux de droit administratif, où au con-

CR dreu 086 DP 1986, 37€ | ) C.E. 29 déc. 1912. S. 1914, 3-33.

) V. sup. p. 157 ets.

traire, ont voulu conclure dans les mêmes formes et les mêmes conditions qu’en droit privé.

En pratique, nous savons que leur caractère professionnel, inverse en quelque manière, la présomption de contrats administratifs qui s'attache, sauf disposition contraire, aux contrats passés en vue d’un service public (37). De sorte que la presque totalité des conventions auxquelles ils sont parties, relèvent des tribunaux judiciaires dans les termes du droit commun, réserve faite des particularités de procédure que nous avons énoncées (38).

Il en sera ainsi notamment, en matière : de contrat de bail, pour user d’un immeubre nécessaire à leurs services, d'achat de meubles et de fournitures de bureaux, de louage de service, et même de recouvrement des cotisations si celui-ci a lieu par les modes de versement ordinaires : chèques postaux ou bancaires, traites (art. 634-638 du Code de Gommerce) etc.

Par contre, et bien qu'exceptionnel, le cas peut se présenter, si l’atte ou le contrat envisagé, contient des dispositions ou des clauses qui ne se rencontrent pas dans les actes ou contrats passés par les particuliers, on se trouve en présence d’un contrat administratif dont le contentieux relève du Conseil d'Etat (37) (sauf en matière de travaux publics, où le Conseil de préfecture est juge de droit commun en première instance). .

La distinction des obligations délictuelles au regard du tribunal compétent pour en connaître, peut en fait, présenter quelques difficultés. |

En principe les tribunaux judiciaires ont qualité pour connaître les dommages dus par l’accomplissement d’un acte pour lequel les Comités d'Organisation ont fait abandon de leurs prérogatives (39). C’est ainsi qu'ils sont compétents pour connaître des litiges nés des accidents du travail de leur personnel, comme ceux provoqués par leurs actes de gestion.

A l’opposé, leur responsabilité civile dans les termes du droit administratif doit être appréciée par le Conseil d'Etat

(37) L. ROLLAND. Op. citl., p. 259.

(38) L. ROLLAND, Op. Cit., p. 348. , (39) Cass. Req. 4 juin 1929. D.H. 1929, 1-396.

qu'il S'agisse d’une décision régulière, mais causant un préjJudice exceptionnel et spécial, ou d’une faute du service ou même d’une faute de service. |

Mais si la faute de service se confond avec la faute person-

nelle d’un agent ou employé d’un Comité d’Organisation, quel sera le tribunal compétent pour en connaître ? La jurisprudence adriettant le cumul des responsabilités, le plaignant disposera d& deux actions, l’une dirigée contre le Comité, portée devant le Conseil d'Etat par la voie du recours de plein contentieux, l’autre intentée contre le préposé et soumise au tribunal civil.

Si ce dernier condamne le coupable à la réparation totale ou partielle du dommage, le demandeur pourra exiger du Comité d'Organisation le paiement de l'indemnité qui lui est allouée, sous réserve de le subroger dans ses droits, afin de lui permettre une action récursoire contre son agent (40).

Enfin, un dernier cas mérite d’être étudié, c’est celui où le fait dommageable constitue une infraction pénale. L'action en indemnité dirigée contre le Comité, bien qu’elle se présente comme une action civile accessoire d’action pénale, reste normalement de la compétence du Conseil d'Etat (41).

Néanmoins, la chambre criminelle de la Cour de Cassation, si elle maintient sa jurisprudence antérieure, s’estimera compétente pour appliquer au Comité d'Organisation la responsabilité du commettant, résultant de l’art. 1384 du Code Civil. Cette jurisprudence, en contradiction avec les principes de compétence juridictionnelle que nous avons précédemment dégagés, est vivement critiquée par la doctrine.

Nous venons d'examiner les droits subjectifs que les tiers peuvent avoir à l'encontre des Comités d’Organisation, à raison de la capacité civile de ces derniers. Nous avons vu également, que les litiges relatifs à ces droits pouvaient, selon les hypothèses, relever dé la juridiction des tribunaux judiciaires, ou de celle du Conseil d'Etat. Il nous reste à déterminer les règles du contentieux de pleine juridiction qui permet au particulier lésé, d'obtenir réparation du dommage

(40) Conseil d'Etat. 26 juil. 1918. Lemonnier. D.P. 1918, 5-9 et Conseil

d'Etat. 9 nov. 1928. Rapin. D.P. 1929, 3-1.

(41) Conf. Champeil. 6 déc. 1937, p. 1117.

subi à l’occasion du fonctionnement des Comités d'Organisation.

Les recours formés devant le Conseil d'Etat à l’occasion des réclamations à fin d’indemnité, mettént en cause, non plus seulement la validité de l’acte, comme dans le contentieux de la légalité, mais encore, provoquent une réformation ou une substitution (42), et ‘même l'attribution d’une indemnité en réparation du préjudice qu'il a pu causer. C’est pour cela qu’un tel contentieux est dénommé contentieux de pleine juridiction, qui se distingue de l’excès de pouvoir, tant par la nature de la contestation que par celle de la décision.

Il y a lieu d'apporter en ce qui Concerne ce recours, des précisions au sujet : de la qualité du requérant, de la décision attaquée, et des effets du recours.

Puisque le contentieux de pleine juridiction est constitué par les contestations relatives aux droits subjectifs compris dans des situations juridiques individuelles, le recours subséquent devra être formé par le titulaire de l’une de ces situations individuelles. Lui seul a intérêt à la réalisation matérielle de l'obligation assumée par le Comité d’Organisation, et dont une contestation a suspendu l'exécution. De ce fait, ce recours est moins largement ouvert que celui de l'excès de pouvoir, et notamment un Comité d’Organisation ne peut poursuivre lui-même la réparation d’un dommage causé à l’un de ses membres.

De même que pour le contentieux de l’annulation, il faut, pour lier l'instance, que le requérant excipe d’une décision du Comité d'Organisation lui faisant grief, et les mêmes observations s'appliquent, quant au caractère définitif de la décision attaquée. Un industriel, par exemple, ayant subi un dommage, ne peut intenter une réclamation contentieuse sans avoir préalablement demandé audit Comité, réparation du préjudice.

La réponse faite par le Directeur ou le Président du Gomité, constitue cette décision préalable. Si en fait, le silence est opposé pendant plus de quatre mois à sa demande, celle-ei

(42) R. BC.NARD. Op. cit., p. 232 et 247 et s. \VALINE. Op. cit., p? 129.

est considérée comme rejetée. Le recours peut alors être intenté contre ce refus présumé.

L'arrêt du Conseil d'Etat modifie, confirme ou annule la décision préa:able et fixe le cas échéant, le montant de l’indemnité, à moins qu’il ne renvoie le demandeur devant le Comité défendeur, pour que celui-ci la fixe conformément à la constatation du juge (43).

(43) BONNARD. Op. cit., p. 248.

AO