TUTELLE ADMINISTRATIVE ET TUTELLE FINANCIÈRE

Il apparaît ainsi que la tutelle a pour objet essentiel de limiter et de coordonner l’activité des personnes morales décentralisées, dans l'intérêt général ; mais si cette directive reste toujours la même, les manifestations de la tutelle revêtent : tantôt un caractère plus particulièrement administratif, tantôt un aspect plus spécia-

lement financier.

Sous son angle « administratif » la tutelle concourt à la fois à la protection des autorités décentralisées, à la sauvegarde de l'intérêt général, au maintien de l’unité politique de l’État.

Elle assure tout d’abord la protection de la personne morale elle-même contre ses propres représentants. N’est-il pas nécessaire en effet de mettre les biens de celle-ci à l’abri de la négligence, de l’incapacité ou du gaspillage possible de ses représentants.

Par ailleurs, c’est aussi l’exécution. même du service que personnifie l’établissement public, qui doit être sauvegardé contre les tendances parfois trop exclusivement électorales de ceux qui

ont la charge de sa gestion.

Mais le rôle de la tutelle ne s’arrête pas à cet aspect, qui à lui seul d’ailleurs justifierait son nom ; il s’étend à l'intérêt général tout entier : intérêt des administrés et des minorités en particulier — protection d’autant plus nécessaire aujourd’hui, que les qualités d’électeurs et de contribuables tendent à se dissocier — intérêt de l’État aussi, car dans le domaine administratif tout ce qui

concerne les personnes autonomes intéresse l'État. Celui-ci contient toutes les personnes administratives, il a le même territoire, les mêmes administrés ; il se ressent directement de leur vie propre. Le pouvoir central a donc le devoir de veiller au respect de l’ordre sous toutes ses formes dans les localités et en général à la bonne

gestion de tous les services décentralisés.

Au point de vue politique enfin, il ne faut pas que l'unité de l'État se trouve menacée par la trop grande autonomie des personnes : morales. Le souci de l’unité nationale doit primer toute autre considération et à cet égard la tutelle apparaît indispensable ; elle l’est encore à l’égard d’une autre notion voisine de l'unité politique, celle de la solidarité entre les diverses entités qui composent l'État.

Il est en effet malaisé de tracer une ligne de démarcation nette et absolue entre les affaires d'intérêt national et celles d'intérêt régional ou local.

Il existe entre toutes les régions une solidarité telle, que les affaires qui en apparence ont une portée strictement locale, comme l’hygiène, la voirie, l’assistance par exemple, présentent cependant un caractère d'ordre général. Une trop grande latitude laissée aux collectivités conduirait à permettre à certaines de celles-ci, d'abandonner la charge des services publics, ce qui serait préjudiciable non seulement aux habitants de ces localités, mais encore

aux habitants voisins et à l’ensemble du pays.

Aussi la nécessité s’impose-t-elle, de prendre des mesures pour que la gestion des affaires locales soit à peu près identique d’une partie à l’autre du territoire, quelles que soient les inégalités de ressources entre les différentes régions et pour que soit maintenu jusque sur le plan local, un certain minimum d'institutions en faveur de tous les citoyens.

Envisagée sous son aspect « financier », la tutelle a pour but de sauvegarder tout à la fois : les intérêts financiers de l’État et ceux des contribuables.

«En ce qui concerne les personnes territoriales, on peut faire remarquer que leurs contribuables sont également les contribuables de l'État et que l'aménagement des ressources locales, aura par suite une répercussion très directe sur la rentrée des impôts d’État ; l'État doit intervenir pour sauvegarder ses recettes futures, veiller à empêcher le gaspillage et guider les autorités élues dans le choix de la matière imposable et du mode d'imposition.

D'autre part il ne faut pas oublier que les personnes décentralisées, sont chargées de la gestion de certains services d'intérêt général : c’est ainsi que le département et la commune ont un rôle particulièrement important dans l'exécution administrative et financière des lois d’assistance et d’hygiène ; une gestion imprudente de la part de ces collectivités risque d’entraver le fonctionnement de ces services et de multiplier le montant des subventions de l’État.

Pour les établissements publics, l'importance financière de la tutelle est encore, s’il se peut, plus grande. La marche de ces services est assurée par des deniers publics ; ils se trouvent néanmoins soustraits à certaines règles budgétaires protectrices des finances publiques, alors que souvent, des capitaux considérables ont été nécessaires pour constituer l'actif et le fonds de roulement du service.

Aussi est-ce en matière financière, que les droits les plus importants ont été conférés aux autorités de tutelle. C’est à cet égard en effet, qu’il est nécessaire de contrôler l’exécution des délibérations des autorités décentralisées et de mettre un frein aux

entreprises hasardeuses ! »

1. Maspgrios et LAROQUE. Tutelle administrative, p. 16 et 17.

Après avoir montré les deux aspects sous lesquels se présente la tutelle, il serait certainement vain de rejetter désormais le premier aspect pour s'attacher uniquement au second. Ces deux aspects sont dans la réalité inséparables.

C’est ainsi par exemple que la tutelle administrative qui s’exerce sur le choix des agents destinés à diriger certains établissements publics, peut dans une certaine mesure, concourir à assurer une bonne gestion financière de ces établissements.

En sens inverse, certains procédés de tutelle financière : tels que ceux de la dépense obligatoire ou de la subvention conditionnelle, peuvent amener les organes décentralisés à agir dans tel sens, à s'engager dans telle voie voulue par l’autorité supérieure.

S'il est vrai par ailleurs qu’administrer c’est dépenser, tout acte d’administration en apparence sans lien avec les finances publiques, devient par là même un acte financier et la tutelle administrative en vient à se confondre avec la tutelle financière.

Aussi l’étude de la tutelle financière du Préfet pour être vraiment compréhensive, doit-elle faire état non seulement de l’aspect strictement financier du problème, mais encore se placer à un point de vue plus large et englober tout ce qui dans le fonctionnement des personnes morales décentralisées, est susceptible d'entraîner directement ou indirectement des conséquences financières.