PRINCIPES GÉNÉRAUX GOUVERNANT L'ORGANISATION DE LA TUTELLE

La tutelle s'adapte tout naturellement aux trois aspects principaux que revêt la décentralisation.

Décentraliser un service, cela consiste tout d’abord à laisser aux autorités chargées de le gérer, une certaine « indépendance », c'est-à-dire à ne plus faire dépendre leur nomination du pouvoir central.

La décentralisation tend en second lieu, à confier des « attributions » à ces autorités moins dépendantes du pouvoir central, autrement dit, à leur donner compétence pour régler un certain nombre d’affaires antérieurement réservées à l’État.

Un troisième aspect de la décentralisation enfin, consiste à donner aux organismes locaux ou spéciaux des « pouvoirs » plus ou moins étendus, en d’autres termes, à leur permettre de prendre des décisions sur les affaires qui rentrent dans leurs attributions.

C’est ainsi que l’existence d’une commune est une manifestation de la décentralisation, parce qu’elle a un Conseil Municipal élu, donc indépendant en principe, un certain nombres d’attributions que lui a donné la loi du 5 avril 1884, qu’elle a enfin dans la limite de ses attributions, le pouvoir de prendre des décisions exécutoires pour trancher les affaires qui lui sont confiées.

Indépendance, attributions, pouvoirs, tels sont les trois moyens nécessaires à la décentralisation. La tutelle en s’adaptant étroi-

tement à la décentralisation la limite sous ces trois aspects.

En premier lieu elle limite |’ « indépendance » des autorités locales ou des établissements spéciaux.

À l'égard des collectivités locales, dont les Assemblées délibérantes sont issues du suffrage universel et par conséquent soustraites à l'emprise du pouvoir central, l’État s’est réservé certains droits de contrôle assez modérés d’ailleurs, afin d'éviter de porter une atteinte trop grave à la liberté d’assemblées, qui dans une certaine mesure ont un caractère politique.

Le droit de dissolution de ces assemblées délibérantes en particulier est entouré d’un assez grand nombre de garanties.

Si l’on passe aux organes d'exécution, la tutelle, au contraire, a sur leur indépendance une action très marquée.

C’est ainsi que le Maire, bien qu’élu, ne dispose pas de l’indépendance absolue que laisserait supposer son mode de nomination. - Très nombreux, en effet, sont les cas où l’autorité chargée de la tutelle peut suspendre ou révoquer un Maire.

En outre, les agents financiers chargés de l’exécution comptable des budgets des communes ou des établissements publics communaux, sont toujours soumis à un contrôle sévère de l'Etat.

En ce qui concerne les établissements autonomes, la question est quelque peu différente, parce qu’il ne s’agit plus de collectivités dont les attributions sont d’ordre général, mais de corps autonomes spécialisés à compétence précise et particulière.

Dès lors, leur indépendance ne peut résulter que des modalités adoptées pour la nomination des membres chargés de leur gestion.

Pour assurer à ces organismes une certaine autonomie vis-à-vis du pouvoir central, tout en conservant les garanties nécessaires, le législateur a procédé de façons très variées : tantôt, les membres de ces établissements sont élus par des collèges restreints, tantôt

ils sont désignés par le Gouvernement ou la loi, mais selon des

modalités diverses : soit qu’il y ait désignation d’office — soit que le Gouvernement se borne à préciser la catégorie de personnes parmi lesquelles il faudra choisir, soit enfin que la désignation des membres soit laissée à l’entière discrétion de l’autorité de tutelle. On passe ainsi par toutes les nuances du contrôle préventif, depuis

l'indépendance très large jusqu’à la dépendance sans réserve.

A côté des différents conseils et commissions chargés de la gestion de l’établissement, il existe une autorité exécutive : Directeur, Secrétaire général, Secrétaire administratif, le plus

souvent nommée par l’autorité supérieure.

Il arrive cependant, dans certains cas, que l’on accorde aux autorités exécutives elles-mêmes une certaine indépendance visà-vis du pouvoir central, en obligeant l’autorité de tutelle à choisir le Directeur parmi les membres d’une liste établie par le Conseil de l’établissement ou en ne permettant sa révocation que sur la

proposition et après délibération d’une Commission de surveillance.

Il n’en demeure pas moins que la tutelle sur les agents

d'exécution reste très forte.

En outre, il existe auprès des établissements autonomes un agent financier relevant de l’autorité supérieure, et qui exerce son contrôle sur le fonctionnement des services et la gestion de l'établissement.

Déjà limitées dans leur indépendance, les collectivités locales ou spéciales trouvent, dans l’exercice de la tutelle, une limitation encore plus forte de leurs « attributions ».

Pour les collectivités locales, les lois organiques de 1871 et 1884 semblent à première vue consacrer le principe de leur compétence absolue. Maïs en réalité, elles renferment une série de dispositions,

qui viennent atténuer singulièrement la portée de ce principe,

et qui tantôt restreignent, sur un point déterminé, la liberté d’agir des collectivités locales, tantôt limitent leur liberté de s’abstenir.

Les limitations à la liberté d'agir peuvent être directes ou indirectes.

Les limitations directes interdisent tantôt aux collectivités locales d'engager des dépenses pour des buts que la loi ne reconnaît pas : telles les subventions aux cultes et aux écoles libres ; tantôt d’exercer leur action dans un domaine réservé à ?’Etat : tel l’enseignement ou la police ;

tantôt enfin de se livrer à l’exercice de l’industrie ou du commerce dans des cas susceptibles de concurrencer, sans motif valable, l'initiative privée.

Les limitations indirectes, qui sont d’ailleurs notablement plus efficaces, résultent de ce fait que les collectivités ne disposant que de moyens financiers limités, ne sauraient avoir qu’un champ d'action assez restreint.

Du point de vue des ressources, tout d’abord, les collectivités décentralisées ne sont autorisées à créer des impôts que dans le cadre de la loi et des réglements. Elles doivent, ou bien comprendre parmi leurs recettes celles que l'Etat met à leur disposition, ou bien choisir l’une des taxes prévues par la loi et dans les limites fixées par la loi, sauf l'hypothèse où une autorisation spéciale du pouvoir central leur permet de dépasser les maxima édictés.

De même, elles ne peuvent contracter des emprunts que dans des conditions déterminées quant à la quotité et à la durée de l'emprunt et quant au montant des ressources nécessaires pour en assurer le service.

A cette limitation du pouvoir de créer des ressources s'ajoute fréquemment l'obligation d’affecter certaines de celles-ci à des dépenses déterminées.

Cette obligation d'affectation, qui permet à l’autorité de tutelle

d’exercer son contrôle sur les budgets des collectivités, entrave dans une très large mesure leur liberté d’action.

Un second groupe de dispositions contraint les collectivités à agir d’une certaine façon: ce sont des limitations à la liberté de s’abstenir.

L'un des procédés utilisés pour obliger les organes décentralisés à entreprendre une action déterminée consiste dans la dépense obligatoire. C’est le procédé le plus direct et le plus. efficace ; il est d’ailleurs très fréquemment utilisé et comporte une sanction, du fait que l’autorité de tutelle a le droit d'inscrire d’office au budget de la collectivité les crédits correspondants à ces dépenses obligatoires, s'ils ont été omis.

, Un second procédé, moins rigoureux, consiste à accorder au budget local une aide financière de l'Etat, si la localité crée un service déterminé et se soumet en outre au contrôle de l'autorité supérieure : c’est la subvention conditionnelle.

Des limitations de même nature se rencontrent en ce qui concerne les établissements autonomes. |

Une première limitation à la liberté d’agir de ces institutions provient de ce fait que leur compétence ne peut s'étendre qu’à l’objet même, pour lequel elles ont été créées par la loi.

Cette restriction de la compétence des corps autonomes est en outre complétée, au moins pour certains d’entre eux, par une répartition géographique bien limitée. La compétence d'attribution se trouve alors renforcée par une compétence territoriale.

Une seconde limitation imposée aux attributions des établie sements autonomes est la limitation de leurs ressources : la loi

prévoit les catégories de recette auxquelles peuvent recourir ces organismes, ainsi que le maximum qui ne peut être dépassé, et

l'autorité de tutelle est chargée d’assurer le respect de ces règles.

En matière d'emprunt enfin, les établissements autonomes sont également liés, sauf autorisation spéciale, par les dispositions prévues dans leurs statuts. |

% + * Il n’a pas paru suffisant de limiter, en même temps que l’indépendance, les attributions des organes, décentralisés ; le législateur a voulu de plus que, même dans le cadre de leurs attributions ainsi

diminuées, les collectivités locales ou spéciales ne jouissent pas d’un pouvoir de décision entièrement discrétionnaire. C'est à ce

but que répond le troisième aspect de la tutelle : la limitation des « pouvoirs ».

A l'égard des collectivités locales, ce contrôle de l’autorité supérieure s'exerce non seulement sur les décisions des assemblées délibérantes, mais encore sur celles des agents d'exécution. Pour les décisions des assemblées délibérantes, il en est qui sont exécutoires par elles-mêmes, c’est-à-dire qui sont définitives si, dans un certain délai très court, l’annulation n’en a pas été demandée au Conseil d'Etat, pour violation de la loi ou pour excès de pouvoir ; ce sont d’ailleurs les plus nombreuses, mais il en est d’autres qui, pour être exécutoires, doivent être, au préalable, approuvées par l’autorité de tutelle, et ce sont les plus importantes. | Les décisions des agénts d’exécution sont aussi soumises à la tutelle, en ce sens que ces agents peuvent, dans un certain nombre de cas, être suspendus par l'autorité supérieure. Des règles analogues s’appliquent aux établissements autonomes,

pour limiter les « pouvoirs » de leurs assemblées délibérantes, comme

de leurs agents d’exécution.

+ + * A la lumière de ces idées générales peut maintenant être

entreprise l'étude détaillée et spécifiquement financière de la tutelle du Préfet sur les communes et les établissements publics

départementaux et communaux.

LA TUTELLE DU PRÉFET SUR LES FINANCES DES COMMUNES ET DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DÉPARTEMENTAUX ET COMMUNAUX

Le contrôle financier du Préfet s'étend à l’ensemble des finances de la commune, mais il prend un aspect quelque peu différent selon qu'il s'applique au budget communal proprement dit, ou aux finances des établissements publics municipaux.

Il apparaît donc nécessaire d’étudier, sous des rubriques distinctes, ces deux catégories de contrôles, et de joindre à celui qui s'exerce sur les établissements communaux le contrôle très sensiblement identique que requièrent les établissements publics du département.

a) Contrôle du budget communal

La tutelle du Préfet sur le budget communal se révèle à trois stades différents par un contrôle préventif d’abord, concomitant ensuite, a posteriori enfin.

Le contrôle « préventif » sur le budget communal réside essentiellement dans l'obligation pour la commune de faire approuver son budget, par l’autorité de tutelle.

Le budget communal en effet, après avoir été préparé par le Maire et voté par le Conseil Municipal, ne devient pas exécutoire,

comme le budget de l'Etat ; il faut encore qu’il soit approuvé par

le Préfet — ou par le sous-Préfet — si, dans les trois dernières années, les recettes ordinaires n’ont pas dépassé 10 millions. A cet effet, sitôt le budget voté par le Conseil Municipal, le budget est transmis par le Maire au Préfet, ou au sous-Préfet, en trois exemplaires. L'un de ces exemplaires est conservé par l’autorité supérieure, les deux autres sont retournés au Maire et au Receveur Municipal après approbation. |

Certaines pièces doivent être jointes au budget ; ce sont, d’une part : le compte administratif du Maire et le compte de gestion du Receveur, concernant le dernier exercice clos — d’autre part, le rapport établi par le Maire lorsqu'il a présenté son projet de budget au Conseil Municipal, ainsi que les délibérations ‘prises par le Conseil à ce sujet. Tout ceci est exigé pour éclairer l’autorité de tutelle sur la valeur et sur la régularité des articles du budget.

En possession de ces documents, le Préfet est chargé d’exercer

un contrôle minutieux, tant sur les recettes que sur les dépenses.

Recettes

Dans l'examen des recettes communales, le Préfet exerce sa tutelle à la fois sur le choix, le montant et l’évaluation de celles-ci.

En ce qui concerne le « choix » des recettes communales, les autorités locales n’ont qu’une liberté assez restreinte.

Tout d’abord, il en est sur lesquelles le Conseil Municipal n’a aucune influence : dans cette catégorie rentrent les fonds communs, les différents impôts d'Etat qui prévoient une participation locale : chevaux et voitures, permis de chasse, redevance des mines, etc...

Il en est d’autres qui sont obligatoires, tels la taxe sur les chiens et le 8 centimes additionnels aux patentes ; ou bien affectées à

certaines dépenses : tels les ressources spéciales aux chemins vicinaux

et ruraux.

Il en est enfin qui sont facultatives et laissées à la libre disposition des autorités décentralisées, mais leur choix ne peut se porter sur n'importe quelle catégorie de recettes, c’est un choix à effectuer sur une liste limitative.

C'est ainsi qu’en dehors des recettes provenant du patrimoine communal, et qui sont à mettre à part, le Conseil Municipal peut recourir aux centimes additionnels et aux nombreuses taxes communales existant avant la loi du 13 août 1926 ou créées depuis cette date.

Les centimes additionnels eux-mêmes ne viennent pas en addition à n'importe quel impôt d'Etat ; ils se juxtaposent à des impôts ayant cessé d’être perçus pour le compte de l'Etat ; tels la patente et la contribution mobilière, ou à des impôts encore perçus aujourd’hui, mais sur des bases différentes de celles qui servent au calcul des centimes additionnels, et c’est le cas de la contribution foncière.

Quant aux taxes communales, leur liste, pour être longue, n’en est pas moins limitative,et le Préfet ne pourraitapprouver le recours à une taxe qui ne se maintiendrait pas dans ces limites.

En ce qui concerne la seule taxe indirecte laissée à l’usage des communes : l’octroi, c’est même une autorité supérieure au Préfet, le Conseil d'Etat, qui en autorise la création. |

Il est d’usage enfin, lorsqu'on parle de recettes, de comprendre à côté des ressources fiscales ou autres qui constituent des ressources définitives, les emprunts qui, selon l’expression de M. Jèze, ne sont en réalité que des « entrées de Caisse » et des sources de dépenses.

Quoi qu'il en soit, lorsqu'une commune décide de recourir à l'emprunt, cette décision, avant d’être exécutée, doit toujours, au préalable, être approuvée par le Préfet, sauf dans un cas : celui où l'amortissement de l'emprunt peut être effectué au moyen de l’excédent des ressources ordinaires sur les dépenses de même nature

ou au moyen d’une imposition extraordinaire, dans la limite du

maximum fixé chaque année par le Conseil Général ; cas évidemment assez rare.

Par contre, la désignation des organismes auprès desquels l'emprunt sera contracté est laissée au libre choix du Conseil Municipal.

Il y a d’ailleurs des établissements et sociétés, qui se sont fait, dans une certaine mesure, une spécialité des prêts aux communes, tels : le Crédit Foncier, la Caisse des Dépôts et Consignations, certaines sociétés d’assurance et de prévoyance, mais il n’est pas interdit aux communes d'emprunter à quelques particuliers avec lesquels elles passent un traité de gré à gré.

Le rôle du Préfet ne se borne pas à constater que le choix des ressources communales s’est bien exercé dans le cadre imposé par les lois et les réglements, il consiste encore à s’assurer que le «montant » des ressources votées ne sort pas des limites permises.

C’est surtout à l'égard des centimes additionnels que cette limitation du quantum va jouer.

Le Conseil Municipal, en effet, n’est pas libre de voter le nombre de centimes qui lui conviendrait. Tantôt il y a des limites posées par la loi, tantôt les représentants de la commune doivent s’entendre avec le Préfet et faire approuver leur délibération avant qu’elle puisse recevoir exécution : tout dépend de la destination donnée aux centimes.

Ainsi, le Conseil Municipal peut voter sans autorisation :

les centimes (sans limitation) qui sont nécessaires pour assurer le traitement du garde-champêtre ;

les centimes (sans limitation) qui sont nécessaires pour les dépenses de l’assistance médicale gratuite ;

les centimes (5 au maximum) pour les chemins vicinaux de

toutes catégories ;

les centimes (3 au maximum) pour les chemins vicinaux ordinaires, etc.

Lorsque ces centimes, qui ont tous une affectation spéciale, ne sont pas suffisants pour assurer l'équilibre des recettes et des dépenses, le Conseil Municipal peut faire appel aux centimes pour insuffisance de revenu, qui, sans affectation spéciale, servent à payer l’ensemble des dépenses communales, et aux centimes extraordinaires, qui sont en quelque sorte des centimes pour insuffisance de revenu servant à doter des dépenses extraordinaires telles que : remboursement d'emprunt, gros travaux, etc.

Dans ces deux cas, le contrôle du Préfet se manifeste d’une

manière particulière, pour éviter les taxations exagérées ou inutiles.

Si les centimes pour insuffisance des revenus ordinaires, réunis aux centimes extraordinaires, dépassent un certain chiffre (qui peut d’ailleurs varier dans le temps), le Préfet peut diminuer le nombre des centimes votés et au besoin réduire les dépenses afin d’assurer l’équilibre budgétaire.

À l'égard de l’octroi, la tutelle préfectorale se manifeste pour augmenter ou proroger les taxes conformes au tarif général, mais

établies pour plus de cinq ans.

Pour ce qui est des taxes communales, leur tarif doit être voté par le Conseil Municipal, puis approuvé par l'autorité supérieure :

en principe le Préfet, mais quelquefois le chef de l'Etat.

Pour l'emprunt, l’autorisation est donnée par le Préfet toutes les fois que la durée d'amortissement ne dépasse pas 30 ans, ou que l'emprunt seul ou ajouté aux autres emprunts à rembourser n'excède pas 6 millions ; dans l’autre cas, un décret en Conseil

d'Etat est nécessaire.

« L'évaluation » correcte des ressources, enfin, ne doit pas échapper à la vigilance du Préfet, à cet égard, il a toute liberté

pour réduire ou augmenter une recette donf la quotité lui semble avoir été mal appréciée par le Conseil Municipal.

À vrai dire, les redressements de ces évaluations ne sont pas toujours aisés, nous sommes ici au stade de la prévision budgétaire, et tout ce qui porte sur le futur contient par là-même une large part d’incertitude.

Cependant, pour certaines ressources, l'évaluation est en quelque sorte automatique, parce qu’elle résulte de titres certains, c’est le cas pour le patrimoine et les centimes additionnels.

Pour les ressources patrimoniales provenant de rentes ou fermages, le Conseil Municipal dispose, en effet, de titres et contrats qui lui permettent d'évaluer avec une exactitude presque mathématique les recettes escomptées ; l’autorité de tutelle n’a qu’à se reporter à ces documents pour apprécier l’exactitude des évaluations.

Pour les centimes additionnels, la Municipalité dispose également de bases certaines. Chaque année, la direction des Contributions directes informe le Maire de la valeur du centime, c’est-à-dire de la somme qu'est susceptible de produire, au moment où il sera recouvré, un centime additionnel aux trois contributions.

Il est alors très simple, pour les représentants de la commune, de déterminer, d’après leurs besoins, le nombre de centimes à

recouvrer.

La direction des Contributions directes ne se borne pas, d’ailleurs,

à notifier la valeur du centime, elle indique également les différents éléments qui servent à le déterminer, c’est-à-dire qu’elle donne les montants respectifs des principaux de la contribution foncière des propriétés bâties et non bâties, de la contribution mobilière et des patentes.

Ce détail a son importance, car si, en principe, le centime est la centième partie de trois principaux dont il suflrait, par conséquent, de connaître le total, il en est d’autres qui ne portent

que sur un ou deux principaux : tels les 8 centimes additionnels

aux patentes ou les 5 centimes additionnels aux contributions foncière et mobilière ; il est évident que dans ce cas, le centime n’est que la centième partie du seul principal ou des deux principaux envisagés.

Grâce à ce détail, d’ailleurs très simple, fourni par l’administration des Contributions directes, le Préfet a tous les éléments

d'appréciation nécessaires pour redresser les évaluations incorrectes.

Pour les fonds communs, les attributions sur divers impôts et les subventions, les bases d’évaluation, doivent reposer sur la dernière répartition encaissée, c’est en quelque sorte le meilleur

moyen d'éviter l'arbitraire.

Quant aux autres impôts, octroi et taxes locales, seuls les résultats du dernier compte administratif connu peuvent servir de fondement à des évaluations, et à cet égard le Préfet n’a pas,

a priori, de bases plus sérieuses pour changer ces évaluations.

Dépenses

Si une bonne prévision des recettes est indispensable pour assurer un équilibre budgétaire sincère, la correcte appréciation des dépenses

a, s’il se peut, encore plus d'importance.

Aussi bien, le Préfet est-il appelé à exercer un contrôle strict sur leur existence d’abord, sur leur nature ensuite, sur leur montant

et leur évaluation enfin.

++ Il peut paraître paradoxal que, dans un budget où des dépenses excessives sont à craindre, l’on commence précisément par rechercher si des dépenses n’ont pas été oubliées. Ce contrôle de

l'existence de certaines dépenses se justifie cependant par le fait

que ces dépenses « obligatoires » s’appliquent à des institutions

tellement importantes que la préoccupation financière s’efface devant la nécessité du service.

Et ces dépenses obligatoires tendent même à se multiplier :

Ce sont d’abord les contingents à fournir par la commune en vue de certains services publics organisés dans le cadre national ou départemental : service de l’enseignement primaire, lois d'assistance obligatoire, etc...

Ce sont ainsi de nombreuses dépenses à caractère nettement communal ; l’article 176 de la loi du 5 avril 1884 en a dressé une liste qui n’est d’ailleurs pas complète : beaucoup concernent des services dont l'exécution importe plus encore à l'Etat qu’à la commune : frais de recensement de la population, frais des registres de l’état-civil, mobilier et local des justices de paix, etc...

La sanction de ces dépenses obligatoires réside dans le fait que le Préfet peut les inscrire d'office au budget si elles ont été omises.

Si l’on ajoute à ces dépenses légalement obligatoires les dépenses pratiquement obligatoires pour toute municipalité dont la gestion veut être au moins normale, et si l’on ajoute d’autre part que certaines recettes sont affectées nécessairement, par application de règles législatives expresses, à des dépenses déterminées, on conçoit que les communes ont une liberté bien restreinte pour engager des dépenses facultatives.

Cette liberté est pourtant suffisante pour justifier un contrôle sur le «montant » des dépenses de cette catégorie ; mais, au préalable, l’autorité de tutelle intervient pour vérifier la nature des dépenses

proposées.

Il ne s’agit pas d’ailleurs ici, pour le Préfet, de se substituer au Conseil Municipal pour remplacer telle catégorie de dépenses par telle autre, sous prétexte qu’elles sont plus opportunes ; la décentralisation, instrument de liberté, s’effacerait totalement

dans ce cas devant l'institution de tutelle, et ce n’est pas ce qu’a

voulu le législateur, mais bien plutôt que le Préfet intervienne pour empêcher une catégorie de dépenses très particulières : les subventions aux cultes et aux écoles libres.

C'est en effet à cette survivance d’une séparation mal comprise entre l'Eglise et l'Etat que se borne pratiquement l’examen préalable

de la nature des dépenses communales.

Autrement plus importante est la limitation de leur « montant » ; c’est, en effet, la question qui importe le plus à une bonne gestion financière de la commune.

Le Préfet peut réduire les dépenses facultatives, ou même les rejeter si elles sont illégales, toutefois, il ne peut les diminuer si le budget, convenablement équilibré, ne fait appel à aucune ressource extraordinaire.

Mais il ne peut augmenter les dépenses ou en introduire de nouvelles, qu’autant qu'il s’agit de faire face à des dépenses obligatoires et suivant une procédure qui est déterminée par la loi. |

Il n’y a là rien que de très normal ; il serait illogique, en effet, de permettre à l’autorité de tutelle de se montrer plus prodigue que la collectivité qu'elle est chargée de protéger.

La procédure destinée à augmenter les crédits pour dépenses obligatoires ou à les inscrire d'office est la suivante : le Conseil Municipal doit tout d’abord être appelé à voter le crédit, à cet effet le Préfet met le Maire en demeure d'inviter l’Assemblée à prendre une délibération spéciale à ce sujet ; au besoin le Maire doit convoquer spécialement l’Assemblée dans le délai prescrit. En cas de refus ou d'inertie du Maire, il y serait procédé d'office par le Préfet.

Si le Conseil n’alloue pas les fonds exigés ou s’il n’alloue qu’une somme insuffisante, le crédit est inscrit d’office au budget par arrêté du Préfet.

Si à la suite de l'inscription d'office un déficit apparaît au budget, il doit y être pourvu par le Conseil Municipal ; sinon le Préfet rétablit l’équilibre budgétaire soit en supprimant des dépenses facultatives, soit en provoquant une imposition d'office.

Cette imposition qui ne peut être établie qu'après une mise en demeure adressée au Conseil et distincte de celle qui précède

l'inscription du crédit, nécessite l'intervention d’un décret en Conseil d'État.

Contrôle « concomitant »

Le budget communal une fois voté et approuvé, reste à l’exécuter. Ici encore intervient le tutelle préfectorale, non point à la manière d’un véritable contrôle sur chaque stade de l’exécution budgétaire, ce n’est pas le rôle du Préfet et il n’en a pas la possibilité, c’est une intervention plus discrète, survenant après les approbations initiales pour les confirmer, les sanctionner et quelquefois même les suppléer.

Tout d’abord il est des recettes qui pour être recouvrées, nécessitent l’homologation de leurs rôles par le Préfet.

C’est le cas des centimes additionnels et de toutes les taxes additionnelles à des impôts d’État, qui sont réclamés aux contribuables par des agents de l’État.

Le rôle nominatif qui comprend les noms de tous les assujettis est préparé par l’Administration des Contributions directes, il est homologué par le Préfet, mis en recouvrement à la date fixée par celui-ci et notifié au contribuable par le percepteur, au moyen d’avertissements.

L'intervention du Préfet en cette matière est donc identique

à celle qui existe en matière de recettes de PÉtat,

… S'agissant de dépenses, l’action du Préfet en cours d'exécution budgétaire, se réfère essentiellement au contrôle des dépenses obligatoires.

Il ne suffit pas, en effet, à l’autorité de tutelle, d'inscrire d’office au budget communal, un crédit pour dépense obligatoire, pour qu’elle soit assurée que cette dépense sera réellement effectuée. Au stade de l’exécution le Maire peut refuser d'engager la dépense, ou l'ayant engagé, refuser de la payer. Aussi le Préfet peut-il dans le premier cas, avoir recours à un délégué spécial, dans le second cas, prendre un arrêté tenant lieu de mandat du Maire.

Enfin quelque soit le soin avec lequel ait été préparé le budget de la commune, il est prévu que des besoins nouveaux peuvent se révéler : c’est à ce souci que répond l'institution du budget supplémentaire et même après le vote du budget supplémentaire,

l’existence des crédits additionnels.

Il est évident que ce budget et ces crédits nouveaux qui doivent être votés par le Conseil Municipal, dans les mêmes conditions que les crédits primitifs, doivent être également approuvés par l’autorité de tutelle ; et le Préfet pour donner cette approbation doit se placer aux mêmes points de vue que ceux auxquels il s’était

placé pour approuver les crédits primitifs.

Après l'exercice d’un contrôle préventif très minutieux, d’un contrôle concomitant moins strict, il ne reste plus au Préfet, qu’à s'assurer par un contrôle a posteriori que ses directives ont bien été respectées.

Le budget n’était qu’un état de prévisions, il s’agit maintenant de constater comment et dans quelle mesure ces prévisions se

\\ . r LA sont réalisées. Cette constation est opérée au moyen de comptes.

Comme la comptabilité communale requiert l'intervention de deux agents : le Maire et le Receveur Municipal. Il y a deux sortes de comptes : le compte de l’administrateur ou compte administratif et celui du gestionnaire des deniers ou compte de

gestion.

Seul le compte administratif intéresse la tutelle préfectorale, . le compte du receveur municipal est en effet apuré soit par le Conseil de Préfecture, soit par la Cour des Comptes sans que le Préfet n’ait à intervenir.

Après avoir été présenté au Conseil Municipal, le compte administratif du Maire doit être envoyé au Préfet pour qu'il le revête de son approbation. C’est en principe le Maire qui transmet au Préfet la délibération du Conseil Municipal concernant le compte administratif ; toutefois si le Président du Conseil Municipal a des raisons de supposer que le Maire n’effectuerait pas cette transmission, il prend de lui-même l'initiative d’envoyer la délibération au Préfet.

En possession des documents qui lui sont fournis, le Préfet qui a réglé et approuvé le budget est à même de contrôler la manière dont ce dernier a été exécuté.

Si des négligences, des erreurs ou même des irrégularités sont constatées dans la gestion du Maire, celui-ci ne peut-être l’objet que de sanctions administratives, qui sont d’ailleurs très graves, puisqu'il s’agit de la suspension ou de la révocation. Il en est ainsi parce qu’en principe l’ordonnateur est pécuniairement irresponsable, à l'encontre du comptable dont la responsabilité pécuniaire est au contraire la règle. Toutefois dans le cas exceptionnels où le Maire peut-être considéré comme gestionnaire de fait, sa responsabilité pécuniaire peut se trouver engagée, elle ne l'est d’ailleurs point devant le Préfet, mais devant la Cour des Comptes qui

assimile alors le Maire à un Comptable de fait.

b) La tutelle du Préfet sur les établissements publics communaux et départementaux

Les manifestations de la décentralisation par « services » qu’elles revêtent la forme d'établissements publics administratifs ayant la personnalité morale, ou de régies industrielles ou commerciales n’ayant souvent que l’autonomie financière, nécessitent un contrôle financier au moins aussi strict que celui qui intervient sur les collectivités locales.

Qu'il s'agisse d’établissements publics communaux ou départementaux, c’est en principe le Préfet qui est compétent pour exercér cette tutelle.

A l’égard des communes, il est tout naturel, en effet, qu’exerçant son contrôle sur la vie communale, il le prolonge sur les démembrements de la commune que constituent les établissements publics municipaux.

A l'égard des établissements publics départementaux par ailleurs, la tutelle du Préfet intervient en vertu des pouvoirs que lui confère son rôle d’agent de l’État.

Si la division entre établissements départementaux et communaux correspond non seulement à des cadres géographiques différents, mais encore le plus souvent à des activités diverses, la tutelle préfectorale faisant abstraction de ces divergences, s'exerce sur les uns et sur les autres selon les mêmes procédés. De telle sorte qu'il suffit d'étudier avec quelques détails la tutelle financière sur les établissements publics communaux, pour connaître du même coup les règles applicables aux établissements publics

départementaux.

Tous les établissements publics créés dans le cadre du dépar-

tement et de la commune, n’offrent pas les mêmes aspects : certains

ont un caractère administratif, d’autres se présentent avec une

forme industrielle ou commerciale.

Etablissements publics administratifs

Parmi les divers établissements publics à caractère « administratif » le contrôle préfectoral qui s’exerce sur les hospices et hôpitaux communaux, peut être considéré comme le type de la tutelle sur les organes décentralisés assurant l'exécution de services dont le principe et les conditions de fonctionnement

sont imposés par le pouvoir central.

Cette tutelle s'exerce tant sur le choix du personnel que sur

la gestion administrative et la gestion financière. ;

Créélpartun, décretren Conseil d'État, sur la demande des municipalités, l'hôpital est administré par une commission administrative composée en principe de sept membres, le Maire en est de droit le président, mais le Préfet nomme la majorité des membres. C’est le Préfet qui nomme également le Receveur ; quant à la révocation du personnel autre que celui de la commission, elle est soumise à l’approbation du Préfet.

La tutelle qui se manifeste par des procédés énergiques dans la désignation des représentants de la personne morale, se fait

sentir également dans le cercle des attributions qui lui sont

conférées.

A l'égard de la gestion administrative c’est la commission qui est chargée de la direction des services hospitaliers, c’est elle qui doit fixer le règlement intérieur de l'établissement, mais comme il est soumis à l’approbation du Préfet, celui-ci exerce dès le début une tutelle préventive très forte sur toute l’organisation

du service.

Du point de vue strictement: financier, le contrôle préfectoral est encore plus étroit. Sans doute est-ce la commission administrative qui est chargée de la gestion des biens, mais rares sont les hypothèses où elle est appelée à se prononcer par des décisions définitives ; il ne s’agit alors que d’actes courants d'administration : baux de moins de 18 ans, marchés et travaux de peu d’importance. Ces décisions définitives peuvent d’ailleurs être annulées par le

Préfet en cas d’illégalité.

Le principe est la délibération soumise à approbation ; elle est d’abord soumise à l’avis du Conseil Municipal, puis le Préfet

rejette ou approuve la décision ainsi prise.

La même règle s'applique au budget ; le budget voté par la commission administrative est soumis à l’avis du Conseil Municipal puis à l’approbation du Préfet. Son exécution a lieu dans des formes

analogues à celles du budget communal.

Les règles qui viennent d’être dégagées pour le cas particuliers des hospices et hôpitaux communaux, peuvent se retrouver dans les grandes lignes, dans tous les autres établissements publics administratifs, qu'ils soient encore communaux ou départementaux : comme les offices publics d'habitations à bon marché, les

chambres d’agriculture, les offices agricoles départementaux, etc.

Ce n’est donc pas avec une entière liberté que fonctionnent ces établissements administratifs, leur autonomie se trouve fréquemment tempérée par l'intervention de l’autorité supérieure et le législateur en confiant au Préfet la sauvegarde de leurs intérêts financiers, paraît bien lui avoir fourni en fait les moyens de l’assurer efficacement.

Cette sauvegarde financière apparaît encore plus désirable si l’on passe aux établissements publics à caractère industriel ou commercial.

Etablissements publics à caractère industriel ou commercial Les Régies

Remettre à des spécialistes la direction d’une entreprise publique c'est souvent en compromettre l'équilibre financier. C’est une tendance toute naturelle des techniciens d’accorder à leur art une importance qui justifie toutes les dépenses. Contre ce danger il faut que l'autorité centrale s’arme de pouvoirs importants, plus particulièrement du point de vue financier.

Aussi bien la tutelle qui s'exerce sur les établissements publics à caractère industriel ou commercial pour être du même ordre que celle qui intervient sur les établissements administratifs, semble Cependant encore plus minutieuse. C’est ce qui ressort de l’étude des régies municipales et se trouverait confirmé par celle des régies départementales, puisqu'elles suivent des règles

sensiblement identiques.

Les Régies municipales

Jusqu'en 1926 l’activité économique des communes était réduite à sa plus simple expression, parce que le principe que la commune ne peut faire aucune opération commerciale s’opposait à la création de services publics municipaux, industriels ou commerciaux.

Depuis les décrets-lois de 1926 et le décret du 17 février 1930, qui donnent, au contraire, cette possibilité sous certaines conditions, un très grand nombre d’organismes municipaux de cette nature se sont créés, la plupart exploités en régie.

Cés régies municipales, bien qu'elles n’aient pas la personnalité morale, ont une organisation indépendante et un budget propre

distinct de celui de la commune ; mais leurs finances influent

directement sur celles des communes, car l’excédent net des recettes ou des dépenses figure au budget communal, de telle sorte qu'il est impossible, si l’on veut assurer la bonne gestion des finances

municipales, de laisser à ces organismes leur entière liberté.

C'est à ce souci que répond essentiellement l'intervention du Préfet : à la création de la régie d’abord, dans son organisation

et son fonctionnement ensuite, au moment de la cessation enfin.

Création

Il est naturel que l’acte initial qui crée la régie municipale soit soumis à l’autorité de tutelle ; à cet égard, tout une procédure a été prévue.

C’est au Conseil Municipal qu'il appartient de prendre l'initiative de la création d’une régie à caractère industriel ou commercial, mais en aucun Cas la délibération prise par le Conseil Municipal, en vue de l'exploitation d’un service en régie, n’est exécutoire par elle-même, elle doit toujours être soumise à l’approbation de l’autorité supérieure qui peut être, suivant les cas, soit le Préfet,

soit les Ministres de l’Intérieur et des Finances.

Les délibérations sont approuvées par le Préfet lorsque, d’une part, le réglement intérieur proposé par le Conseil Municipal est conforme à l’un des règlements-types approuvés par décret en Conseil d'Etat, et lorsque d’autre part le service à exécuter en régie est susceptible d’être concédé. Dans le cas contraire, ce sont les Ministres de l’Intérieur et des Finances qui sont compétents.

Si l’on remarque que, dans la pratique, la plupart des régies portent sur les services susceptibles d’être concédés, et ont un règlement intérieur conforme à l’un des règlements-types approuvés

par décret en Conseil d'Etat, on peut dire qu’en principe, dans la

grande majorité des cas, c’est le Préfet qui a qualité pour approuver les délibérations des Conseils Municipaux, instituant des régies municipales.

Pratiquement, cette approbation intervient dans les conditions suivantes :

La délibération du Conseil Municipal proposant la création de la régie et arrêtant les dispositions du règlement intérieur est adressée en double expédition, dans la huitaine, au sous-Préfet, par le Maire.

Le sous-Préfet constate la réception sur un registre et délivre immédiatement récépissé.

Dans les dix jours qui suivent l’enregistrement à la sous-

Préfecture, le sous-Préfet transmet cette délibération au Préfet, accompagnée de son avis motivé.

Le Préfet fait procéder, dans la commune, à une enquête, dans les formes et conditions prévues par l’ordonnance du 23 août 1835. Cette enquête est ouverte dans les huit jours qui suivent l’arrivée des délibérations à la Préfecture.

Le public est averti par voie d'affiches apposées à la porte de la Mairie et aux autres emplacements habituels.

Le Président de la Chambre de Commerce et, s’il y a lieu, le Président de ia Chambre d’Agriculture, dans le ressort desquels se trouve la commune intéressée, sont avisés par le Préfet des dates d'ouverture et de clôture de l’enquête et sont admis à présenter leurs observations.

C’est au terme de cette longue procédure que le Préfet doit statuer ; il doit y procéder dans le délai de trois mois à dater de la délivrance du récépissé par le sous-Préfet.

Ainsi éclairé, le Préfet peut statuer avec une entière liberté, il peut accorder la création de la régie, mais il peut aussi la refuser

purement et simplement, même pour simple raison d'opportunité,

sans que la commune puisse se pourvoir contre ce refus devant

la juridiction contentieuse.

Ainsi, dès le début, peuvent se trouver arrêtées des velléités d'entreprises peut-être hasardeuses et compromettantes pour

les finances municipales.

Organisation et fonctionnement

Mais pour celles dont l'autorisation est accordée, il est indispensable que la tutelle se prolonge au-delà de cette autorisation et permette au Préfet d'exercer sa surveillance à la fois sur l’organi-

sation et le fonctionnement de la Régie.

À cet égard, étant donné le caractère industriel et commercial de l’entreprise, très différent donc de la gestion des finances normales de la Municipalité, les règles de contrôle et d'approbation qui président au choix du personnel de la régie ont, même du point de vue financier, plus d'importance encore que le contrôle budgétaire de l’entreprise, aussi est-ce plus particulièrement dans cet ordre d’idée que le Préfet a mission d’intervenir au cours de l’organisation et du fonctionnement de la régie.

Chaque régie municipale instituée pour la gestion d’un service d'intérêt public, à caractère industriel ou commercial, est administrée sous l’autorité du Maire par un Conseil d'exploitation et par un Directeur.

Les membres du Conseil d'exploitation sont nommés. un quart

par le Préfet et le surplus par le Maire, mais avec l’agrément du Préfet.

Ils ne peuvent être relevés de leurs fonctions que dans les mêmes formes.

Quant au Directeur, il est nommé par le Maire, mais ici encore est requis l’agrément du Préfet. Il ne peut être révoqué que par le Préfet, sur l’avis du Maire et du Conseil d'exploitation.

Son traitement est fixé par le Conseil Municipal, sur la proposition du Maire, après avis du Conseil d'exploitation ; dans un but de sauvegarde financière, l’agrément du Préfet est ici obligatoire.

En dehors du personnel de Direction, la régie peut avoir un receveur spécial ; c’est le Préfet qui le nomme sur la proposition du Maire.

Une fois le personnel nommé, et la régie organisée, le Préfet doit, de plus, connaître, soit pour les viser, soit pour les approuver, les différentes délibérations prises par le Conseil Municipal, relatives au fonctionnement de la régie.

C’est ainsi qu'il doit approuver les délibérations par lesquelles le Conseil Municipal, dans les limites prévues par le règlement intérieur règle les conditions de recrutement, de licenciement et de rémunération du personnel, fixe les tarifs ou les modalités d'établissement des prix. C’est ici également que se place le droit du Préfet d'approuver le vote du budget de la régie et la délibération sur les comptes. Cette tutelle financière s’exerce de la même manière

et en même temps que celle qui intervient sur le budget communal. % * * Cessation

L'intervention du Préfet, pour mettre fin à la régie municipale, ne présenterait, à la vérité, qu’un médiocre intérêt, s’il ne s’agissait par ailleurs d’un organisme industriel ou commercial dont il peut être urgent, d’une part, de faire cesser l’exploitation dans certains cas, sous peine de compromettre pour l'avenir l'équilibre financier de la commune, et dont il faut, d’autre part, quelle que soit la cause

de cessation, assurer la liquidation au mieux des finances communales.

S'inspirant de ces idées, le législateur a tout d’abord permis au Conseil Municipal de la commune qui a créé la régie de renoncer à toute époque à l’exploitation en régie de ce service, et la délibération du Conseil Municipal décidant de renoncer à l’exploitation par voie de régie est exécutoire par elle-même, elle n’a en aucun cas besoin d’être approuvée.

Mais le Préfet, cependant, ne perd pas tout droit en cette matière. Il peut, de son côté, retirer l’autorisation qu’il a accordée, cette autorisation n'étant, en effet, nullement irrévocable ; mais elle doit être retirée suivant une certaine procédure et après que le Conseil Municipal a été entendu.

En raison des formalités à observer, le retrait de l’autorisation peut demander un certain temps, cependant il peut y avoir un intérêt à faire cesser immédiatement les opérations de la régie. Le décret du 17 février 1930 a reconnu formellement au Préfet le droit de suspendre provisoirement les opérations de la régie lorsque son fonctionnement compromet la « sécurité » publique, terme suffisamment large pour que le Préfet puisse en jouer dans nombre de cas.

Une fois la renonciation décidée, il faut encore liquider la régie. La décision portant renonciation ou retrait de l’autorisation doit déterminer à quelle date prendront fin les opérations de la régie.

Le compte administratif du Maire est alors arrêté à cette date. Le Maire est chargé de procéder à la liquidation de la régie. Il désigne un liquidateur, mais ce choix doit, dans tous les cas, être approuvé par le Préfet.

Ainsi, soit à l’égard des budgets communaux, soit à l'égard des

finances des établissements décentralisés, l'intervention préfec-

torale apparaît si fréquente et souvent si étroite que la décentralisation instrument de liberté peut sembler un vain mot.

Sans doute est-il nécessaire, si l’on veut assurer un contrôle efficace des deniers gérés par les collectivités, que la tutelle du Préfet ait les moyens de s’exercer, mais ne peut-on craindre parfois que le but ne soit dépassé. C’est à parer à ce danger que le législateur s’est préoccupé de poser à l’exercice de la tutelle préfectorale

des limites précises.

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ÉTAAR DESLET

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