MaspEerioz et LAROQUE. Tutelle administrative, D

C'est ainsi qu’à l’égard de la tutelle qui s'exerce sur les régies communales ou départementales, le procédé de l'avis préalable, est très souvent requis. Par exemple : Le directeur d’une régie ne peut être révoqué par le Préfet qu'après avis du Maire et du Conseil d’exploitation, son traitement ne peut être fixé par le Préfet qu'après avis du Conseil d'exploitation. De même le Préfet ne peut faire cesser une régie par le retrait de son autorisation qu'après avoir entendu le Conseil Municipal.

La mise en demeure préalable constitue encore une limitation à la liberté de tutelle du Préfet ; on en trouve un exemple très net dans la procédure de l'inscription d'office. De même qu'il faut un texte pour procéder à l'inscription d’office d’une dépense, de même il est nécessaire avant d’y procéder de recourir à une mise en demeure préalable.

Pratiquement en effet, le Conseil Municipal doit être appelé à voter le crédit. A cet effet le Préfet met le. Maire en demeure d'appeler l’Assemblée à prendre une délibération spéciale à ce sujet, et ce n’est qu’au cas où le Conseil n’alloue pas les fonds exigés, ou n’alloue qu’une somme insuffisante que le crédit est inscrit d'office au budget par arrêté du Préfet.

Si d’ailleurs à la suite de l'inscription d'office, un déficit apparaît au budget, il doit y être pourvu par le Conseil Municipal. Dans le cas contraire le Préfet rétablit l’équilibre budgétaire soit en supprimant des dépenses facultatives, soit en provoquant une imposition d'office ; mais dans ce cas encore cette imposition ne peut être établie qu'après une mise en demeure adressée au Conseil et distincte de celle qui précède l'inscription du crédit.

Au nombre des règles de forme restrictives de la ‘liberté de tutelle, il convient encore de placer les délais impartis à l’autorité supérieure pour accomplir sa mission ; et si l'inobservation des délais n’a pas toujours la même gravité, très généralement elle est sanctionnée par la nullité. Le délai prend une importance

particulière en matière d'approbation du budget communal.

Si le budget communal ne peut être exécuté qu'après avoir reçu l'approbation préfectorale, il ne faut point que ce procédé de tutelle aboutisse à retarder sans motif l'exécution du budget. Les finances communales loin d’être protégées se trouveraient au contraire compromises. C’est pourquoi le législateur a fixé à l'autorité de tutelle un délai de 40 jours pour régler et approuver le budget. Si donc le Préfet n’avait pas fait connaître sa décision : approbation ou refus d'approbation du budget dans un délai de 40 jours, à dater du dépôt de ce document à la Préfecture, l'administration municipale serait en droit de revendiquer le bénéfice de l’article 69 de la loi du 5 avril 1884, modifié par le décret du 5 novembre 1926 et de considérer le dit budget comme approuvé.

Il n’est pas que des règles de forme pour s'opposer à une trop grande liberté de l'autorité de tutelle, il est encore des règles de fond qui se réfèrent au but dans lequel doivent être exercés le pouvoir de tutelle.

Aucun acte de tutelle ne peut être accompli, que dans le but précis en vue duquel la loi a permis de le faire et tout acte doit être annulé dès lors qu’il résulte des pièces du dossier qu’il a été fait dans un but différent, alors même que ce but en lui-même serait légal.

En pratique le Conseil d’État est souvent amené à faire application de ces principes notamment à l’occasion du règlement des budgets communaux, et les cas les plus fréquents de détournement de pouvoir se présentent tout naturellement dans les questions présentant un caractère politique plus ou moins net ; les baux des presbytères en particulier donnent lieu à une abondante jurisprudence. C’est ainsi que pour obliger les communes à louer leur presbytère certains Préfets se refusent parfois à procéder au règlement du budget communal ou décident de supprimer

un crédit jusqu’à ce qu’il ait été procédé à cette location. On trouve

dans ce cas et dans de nombreux autres la manifestation très nette de la tendance des autorités de tutelle à étendre constamment leur champ d'action, à employer les moyens dont ils disposent dans un but autre que celui pour lequel la loi les autorise à en user dès lors qu’une question politique est en jeu.

Mais le Conseil d'État en intervenant a toujours montré sa volonté d’enfermer les autorités de tutelle dans la stricte observation de la légalité.

Désormais les limites apportées à l’exercice de la tutelle apparaissent nettement. D'une part en effet en raison du principe admis, de l'autonomie des personnes morales décentralisées, la tutelle prend un caractère exceptionnel et ne peut s’exercer qu’en vertu d’un texte exprès ; d’autre part alors même que ce texte existe le Préfet doit respecter les règles de formes et de délai qui lui sont imparties et surtout prendre garde à ne pas user de ses pouvoirs

dans un but autre que celui en vue duquel la loi les lui a conférés.

Pour que ces limitations ne demeurent pas platoniques il était nécessaire de les sanctionner, autrement dit il fallait que toute violation de ces limites ouvre aux intéressés un moyen d'assurer les respect des règles établies. Le législateur a donné ces moyens aux intéressés sous la forme de recours administratifs et de recours contentieux.

Il n’y a là rien qui soit spéciale à la tutelle financière du Préfet mais seulement une application des principes généraux du droit administratif, aussi bien suffira-t-il de schématiser brièvement ces recours possibles contre les actes de tutelle.

Les recours administratifs se ramènent à deux types : le recours gracieux et le recours hiérarchique ; ils ne sont pas exclusifs l’un

de l’autre mais plutôt complémentaires.

Le recours gracieux est le recours porté devant l'autorité même qui a accompli l’acte critiqué ou qui s’est abstenue de prendre la décision demandée. Lorque le Maire demande par exemple au Préfet de revenir sur sa décision, de rejetter du budget communal un crédit donné, il s’agit là d’un recours gracieux.

Tout différent est le recours hiérarchique qui repose sur ce principe fondamental que tout supérieur hiérarchique a qualité, sauf texte contraire, pour annuler ou réformer les actes de ses subordonnés. C’est ainsi que lorsque le Préfet refuse son approbation à la décision du Conseil Municipal — en matière de vote budgétaire par exemple — celui-ci peut se pourvoir devant le Ministre de l'Intérieur, supérieur hiérarchique du Préfet.

Ces recours administratifs pour utiles qu’ils soient n’ont cependant d’efficacité que dans la mesure où le Préfet ou son supérieur hiérarchique veulent bien leur donner la suite qu’ils comportent:

La possibilité de recours contentieux s’imposait pour assurer effectivement le respect des limites posées par la loi.

En fait ces recours contentieux ont pris une extension considérable et sous la forme du recours pour excès de pouvoir, le Conseil d’État a réussi à mettre en œuvre une procédure, qui par sa souplesse et son efficacité, semble bien avoir donné une solution judicieuse au problème qui se présentait.

L'étude de la technique financière nous a renseignés à la fois sur les devoirs du Préfet et sur les moyens mis à sa disposition pour agir dans le domaine des finances de l'Etat, du département ou des communes et de leurs démenbrements.

Ce rôle financier du Préfet est, selon les cas, plus ou moins large, ses pouvoirs destinés à assurer la correcte gestion des deniers publics plus ou moins efficaces, mais l’enjeu est, dans tous les cas, d’une importance considérable : plusieurs milliards pour les dépenses engagées et mandatées en province sur crédits délégués, environ 7 milliards pour les budgets départementaux et 19 milliards pour les budgets communaux, d’après le projet de 1937.

C’est donc une masse budgétaire d’environ 30 milliards qui, chaque année, est en quelque mesure sous la dépendance plus ou moins directe de l’autorité préfectorale.

La législation et la réglementation en vigueur, pour aussi minutieuses qu’elles soient, définissent le rôle du Préfet à l’égard de ces questions financières, elle ne présume pas la manière dont il va s’en acquitter.

Aussi bien, en guise de conclusion, rous a-t-il paru nécessaire de sortir du domaine de la technique, qui consacre par les lois et règlements « ce qui doit être », pour s’essayer à pénétrer dans le

domaine des faits « ce qui est » en réalité.

es Des considérations sérieuses ne laissent pas de faire supposer a priori que la politique financière du Préfet ne saurait s'exercer

sous des auspices favorables.

Le Préfet et ses collaborateurs ne sont pas, tant s’en faut, des financiers ; par ailleurs, le rôle essentiellement « politique » dévolu

au Préfet risque de se concilier difficilement avec sa tâche financière.

Tout Préfet trouve son origine dans un simple .décret du Président de la République. Aucune condition technique n’est exigée de lui, si ce n’est d’être citoyen français, majeur, jouissant de ses droits civils et politiques.

Cette désignation autoritaire des Préfets par le pouvoir central ne laisse pas d’être toute naturelle pour un agent de l'Etat destiné à le représenter, et surtout à assurer l’unité « politique » et administrative du pays ; elle ne confère pas a priori les qualités financières nécessaires pour exercer une activité favorable sur un patrimoine

important.

Les collaborateurs direets du Préfet : secrétaires généraux ou chefs du cabinet, ne sont généralement, pas plus que le Préfet lui-même, particulièrement orientés dans la voie des finances publiques. Destinés pratiquement les uns et les autres à devenir Préfets. il est normal que les questions politiques ou de pure administration qui constituent l'essence même de l'action préfectorale

accaparent leur activité au détriment des questions financières.

Quant aux bureaux de Préfecture, quelle que soit leur importance et le nombre de divisions, aucune spécialisation financière ne s’y révèle ; tout ce qui a trait au rôle financier du Préfet est expédié comme les affaires courantes d'administration, selon les mêmes modalités et par le même personnel.

Toutes ces considérations ne prendraient d’ailleurs qu’une importance relative, si la vie financière de l'Etat et des collectivités était restée ce qu'elle était jusqu’en 1914.

Mais depuis la guerre et surtout les années récentes, les problèmes

financiers se présentent avec une telle complexité, et la fiscalité

en particulier subit des réformes si profondes et si fréquentes que les techniciens eux-mêmes ont peine à suivre cette évolution. N’est-il pas à craindre qu’un personnel qui, très normalement, de par ses fonctions, n’est pas orienté vers les problèmes de finances, ne soit débordé par une activité qu’il a cependant pour mission

de diriger.

Mais surtout, le Préfet est un personnage « politique ». Comme le fait remarquer M. Jéze, « les textes législatifs ou réglementaires confèrent aux Préfets français des pouvoirs multiples : ils font de lui un personnage considérable. Le Préfet est le représentant du Gouvernement dans le département, il est l’administrateur du patrimoine départemental, il est le guide et le tuteur des agents communaux. Chose curieuse, les textes laissent de côté la mission essentielle des Préfets. Ils ne permettent même pas de deviner que le Préfet est essentiellement en France un agent électoral pour le compte du Gouvernement... 1»

Ce rôle politique et plus précisément électoral a pris, au cours de son évolution, une telle prépondérance que le rôle financier ne peut, semble-t-il, qu'être relégué au second plan.

Il est plus grave encore de constater qu’une saine politique financière ne saurait se concilier aisément avec des préoccupations principalement électorales.

A l’égard des finances du département, le Préfet risque de ne pas avoir l'indépendance d’esprit nécessaire, pour mettre au premier plan l'intérêt général.

A l'égard de la tutelle, et principalement de celle qui s'exerce sur les grandes villes, la bonne volonté du Préfet peut se trouver paralysée à son tour par des considérations de politique locale,

auxquelles il ne saurait résister.