LE PROBLÈME DU CONTROLE SUR LES ORDONNATEURS SECONDAIRES
Pour apprécier toute l’étendue de la lacune qui existe en matière de contrôle sur les ordonnances secondaires, il convient tout d’abord de marquer l'importance et l'efficacité de celui qui intervient sur les ordonnateurs principaux.
Le Ministre, dans ses dépenses, n’a pas une compétence entièrement discrétionnaire, il est lié par les limites précises qui résultent du vote du Parlement et qui lui assignent la nature, le quantum, et la durée de la dépense.
Pour assurer le respect de ces limites, la procédure compliquée de la dépense publique ne pouvait être efficace qu’à la condition d’être sanctionnée, et elle ne peut être sanctionnée que si elle est contrôlée.
Toutes les phases de la procédure nécessitent un contrôle, mais ilenestune qui, par son importance, requerait l’organisation d’un contrôle spécial, c’est : l'engagement, parce qu'il est l’acte juridique qui fait naître la dette à la charge de l'Etat et qu'une fois née, régulièrement ou irrégulièrement, il faut la payer.
De cette nécessité est né le contrôle des dépenses engagées qui a pris dans notre droit budgétaire une importance particulière.
La difficulté avec laquelle il est parvenu à s’imposer et à s’organiser, et la résistance qu'il a rencontré dès l’origine de la part des Ministres ordonnateurs, fait déjà présumer tout l’intérêt d’une telle
institution.
Toute la difficulté consiste à concilier la liberté nécessaire d’un Ministre responsable avec l'intérêt des finances publiques, qui exige une gestion correcte.
Aussi, les tous premiers efforts tendent-ils à créer auprès du Ministre un service de renseignements plutôt que de contrôle, on veut que l'administrateur connaisse la valeur exacte, les conséquences budgétaires de l’engagement qu'il va prendre, mais le contrôleur est un agent du Ministre intéressé, celui-ci n’a donc aucune autorité, c’est un employé du Ministre. Un tel système devait fatalement se révéler dépourvu d'efficacité, aussi, dans une seconde phase, le Ministre continue à nommer le contrôleur, mais l’homologation du Ministre des Finances devient nécessaire, c’est un progrès ; il ne devait se parachever que dans la loi du 10 août 1922 créant le service du contrôle des dépenses engagées, service ne dépendant désormais que du seul Ministre des Finances, et auquel la loi de 1922 a donné son organisation moderne.
Actuellement, le contrôle des dépenses engagées est un contrôle préventif permanent et effectué pour le compte du Ministre des Finances sous son autorité directe.
Son personnel est nommé par décret contresigné par le seul Ministre des Finances, et ceci assure la pleine indépendance des contrôleurs.
La loi de 1922 a prescrit qu'ils ne pourront être choisis que parmi certaines catégories de fonctionnaires dépendant tous du Ministre des Finances : chefs de bureaux, inspecteurs des finances, ou parmi des membres de la Cour des Comptes.
Les moyens d’action sont doubles : d’une part, tenue d’une comptabilité des dépenses engagées, d’autre part, obligation d’apposer sur l’acte d'engagement : le visa du contrôleur pour que J’acte soit valable.
Tout d’abord, le contrôleur des dépenses engagées tient contradictoirement avec le Ministre auprès duquel il est placé une compta-
bilité sur le registre des dépenses engagées, tenue par chapitres et par articles.
Il y inscrit tous les crédits dans la limite desquels peut intervenir les engagements de dépenses.
Dès le 1eT janvier sont inscrites toutes les dépenses permanentes obligatoires ou déjà engagées automatiquement, le solde représente alors le crédit total disponible pour les dépenses éventuelles.
C’est alors qu’intervient le second moyen de contrôle : aucun engagement de dépense n’est valable s’il n’a été soumis au visa préalable du contrôleur des dépenses engagées. |
Le contrôleur est donc en principe saisi de tous les actes d’engagement, mais il n’a pas une liberté d'appréciation complète et ne peut s’opposer à la dépense pour toutes sortes de raisons.
Il doit se placer à certains points de vue : point de vue de l’imputation par chapitre et par exercice pour éviter les interversions de chapitres ou d’exercice.
En outre, il doit examiner la disponibilité du crédit, c’est-à-dire se préoccuper de savoir s’il y a un «disponible » suffisant pour engager la dépense. Il est à même de le savoir, grâce à la comptabilité qu'il tient.
Il examine encore si l’évaluation qui a été faite de la dépense est correcte, si elle correspond bien à la réalité et si visiblement il n’y aura pas de dépassements.
Il se place enfin au point de vue de la régularité financière de la dépense, et se reporte à cet effet aux développements budgétaires contenus dans les volumes annexés à la loi des finances pour s’assurer que la dépense est bien dans la nature de celles qu’a prévues le Parlement.
Mais il n’a pas à apprécier l'utilité ou l’opportunité de la dépense c’est le rôle du Ministre.
Il n’en demeure pas moins qu’au total, son droit de regard est
singulièrement large.
La sanction de ce contrôle, c’est la possibilité pour le contrôleur de refuser son visa si l’acte d'engagement ne lui paraît pas correct aux points de vue auxquels il a à se placer.
Le Ministre ordonnateur engage sa responsabilité pécuniaire s’il n’a pas obtenu le visa du contrôleur des dépenses engagées.
Dans le cas normal, le Ministre peut soit renoncer à la dépense, soit en appeler au Ministre des Finances qui décide souverainement en relevant le contrôleur des dépenses engagées de sa propre responsabilité.
Cette obligation du visa donne théoriquement au contrôle une grande efficacité, mais il fallait la doubler d’une autre garantie qui, non plus théoriquement mais effectivement, assurerait la régularité de la dépense.
Il fallait s’assurer, en effet, que tous les engagements de dépense seraient bien soumis au visa du contrôleur, qu'aucun ne lui serait soustrait, c’est le rôle du contrôle de l’ordonnancement de donner cette nouvelle garantie.
C’est le même fonctionnaire : le contrôleur des dépenses engagées, qui en est chargé pour qu'il y trouve le renforcement et le complément de son premier contrôle. Il va pouvoir en effet s’assurer que les ordonnances correspondent toutes à des engagements de dépenses précédemment visés par lui ; il retrouve donc à ce stade les irrégularités qui ont pu être commises au stade de l'engagement, et dans ce cas, il n’est pas à craindre qu'une partie des ordonnances soit soustraite au visa du contrôleur, car l'ordonnance est nécessaire pour provoquer le paiement et le comptable ne paierait pas si l’ordonnance était irrégulière, c’est-à-dire non revêtue du visa du contrôleur des dépenses engagées.
L'action de ce contrôle sur les organes des administrations centrales s’est, en pratique, révélé fort efficace : sans doute, il ne peut empêcher toute irrégularité, tout dépassement de crédit,
comme le pensait le législateur de 1922 lorsqu'il créa ce service
sous sa forme nouvelle, mais il n’en demeure pas moins que de tous les contrôles préventifs, le contrôle des dépenses engagées est l’un des plus utiles pour assurer le respect de la procédure de la dépense.
Mais si l’on passe de l’administration centrale à la province, c'est-à-dire des Ministres ordonnateurs primaires, aux ordonnances secondaires et en particulier aux Préfets, on s'aperçoit que tout ce contrôle des dépenses engagées disparaît et, ce qui est plus grave, qu'il est particulièrement difficile d’en organiser un.
Les contrôleurs des dépenses engagées ne sont installés qu’à Paris, dans les départements ministériels qu’ils ont à surveiller ; ils ne connaissent donc des opérations qui se font en province que le total des crédits qui sont délégués aux ordonnateurs secondaires, mais les crédits une fois délégués ils perdent tout droit de regard sur le détail des opérations qui vont être effectuées au moyen de ces crédits et peut-être au-delà.
Il en résulte que les Préfets ont en province une latitude beaucoup plus grande que les Ministres pour agencer leurs dépenses comme ils l’entendent, et peuvent dans certains cas être tentés d'engager sciemment des dépenses au-delà des crédits délégués, mettant ainsi l'Etat devant le fait accompli et l’obligeant à voter des crédits complémentaires pour y faire face.
Sans doute, il s’agit avant tout d’une question de personnes, et l’absence totale de contrôle ne conduit pas fatalement dans tous les départements à une gestion irrégulière des deniers de l'Etat, si le Préfet a soin d’être à lui-même son propre contrôleur de dépenses en tenant clairement une comptabilité à jour, lui donnant à chaque instant le solde disponible pour les nouveaux engagements. Si ces engagements sont calculés correctement de
façon qu'aucune surprise ne vienne se révéler au moment du
paiement, le mécanisme de l’ordonnance de délégation peut très bien par lui-même n’amener aucun mécompte.
Sans doute, les ordonnateurs secondaires doivent, au terme de l’article 8 du décret du 15 juin 1923, communiquer tous les mois à l'administration centrale dont ils dépendent la situation de leurs engagements, dont le contrôleur peut demander à avoir connaissance mais ce n’est là qu’une transmission a posteriori, et le visa préventif du contrôleur ne joue pas ici.
C’est à ce difficile problème que s’est attaquée la loi de finances du 16 avril 1930 dans son article 133, qui a décidé que le contrôle serait étendu aux dépenses engagées par les ordonnateurs secondaires sur les crédits du budget général de l'Etat et des budgets annexes.
Le soin de réaliser cette réforme a été laissé à un règlement d'administration publique qui n’a jamais encore été publié. Il semble que le législateur, en posant le principe d’une réforme effectivement très utile, n’ait pas soupçonné les difficultés que devait rencontrer sa réalisation. Il faudrait tout d’abord un personnel très nombreux, au moins un contrôleur par département en ce qui concerne la surveillance du Préfet, et encore de nombreux autres contrôleurs pour être placés auprès des ordonnateurs secondaires spécialisés : ingénieurs des Ponts et Chaussées, etc.
Or, la création de nouveaux fonctionnaires, surtout en nombre important, cadre difficilement, semble-t-il, avec les idées nouvelles qui ont cours sur la réforme de l'Etat.
Mais il faudrait encore, en admettant qu'on se décide à créer ces fonctionnaires, qu’on les revête d’une autorité suffisante pour exercer un contrôle efficace sur tous les chefs de service et hauts
fonctionnaires, y compris les Préfets ; or, c’est peut-être le point le plus délicat de la réforme.
Si par ailleurs, par souci d'économie, on cherche, pour remplir le rôle de contrôleur des dépenses engagées, à utiliser les fonctionnaires du cadre départemental, c’est se résigner par avance à leur enlever en même temps que toute autorité, toute indépendance puisqu'ils dépendent tous du Préfet. Ce serait en somme revenir aux errements du contrôle des dépenses engagées en 1890, qui laissait aux Ministres le soin de nommer leurs propres contrôleurs ; seul, peut-être, le Trésorier Payeur Général, qui vise déjà aujourd’hui les mandats avant paiement, serait à même d'’exercer le contrôle avec l’indépendance désirable.
Mais la règle traditionnelle de la séparation des ordonnateurs et des compatbles serait ouvertement transgressée, le visa des engagements a en effet un tout autre caractère que celui des titres
de paiement qui ne porte que sur la régularité des pièces comptables.
Le contrôleur des dépenses engagées a un rôle plus nuancé, moins mathématique en quelque sorte, il apprécie l’exactitude des devis, mais surtout la régularité administrative de la dépense, et à cet égard tient l’ordonnateur sous sa dépendance.
Aussi bien, est-ce à un compromis que s’est rallié le décret du 25 juin 1934. Il n’a pas donné aux comptables chargés de viser les mandats toutes les attributions des contrôleurs des dépenses engagées, mais il a créé une procédure qui renforce la valeur du visa préventif du mandatement en donnant aux comptables la
possibilité de suivre l’engagement du crédit délégué.
Les articles 2 et 3 qui instituent cette innovation sont ainsi
rédigés :
ARTICLE 2. — Les ordonnateurs secondaires tiennent une comptabilité d'engagement des dépenses, ils envoient tous les dix jours aux comptables payeurs copie intégrale de la partie de cette comptabilité qui concerne les dépenses de matériel.
ARTICLE 3. — Les mandats de paiement doivent porter une mention de référence à la comptabilité d'engagement.
Avant de viser les mandats, les comptables payeurs s’assurent que la dépense est comprise dans la comptabilité des dépenses qui leur a été adressée. Ils peuvent suspendre le paiement dans le cas où cette condition n’est pas remplie, sauf exercice du droit de réquisition de l’ordonnateur.
Le décret du 25 juin 1934 renforce incontestablement le contrôle sur les ordonnateurs secondaires, mais il n’arrive pas cependant à remplacer avec la même efficacité le contrôle des dépenses engagées.
Un nouveau décret survenu le 30 octobre 1935 fait intervenir à nouveau le contrôleur des dépenses engagées en matière d’ordonnateurs secondaires, mais la mesure qu’il prend vise plutôt à assurer une centralisation comptable claire et méthodique qu’à organiser
un contrôle préventif sur les délégués des Ministres.
En effet, ce décret qui porte « réforme de la comptabilité administrative » prescrit que désormais la comptabilité administrative sera tenue dans chaque ministère, selon les règles uniformes tracées par le Ministre des Finances, et c’est au contrôleur des dépenses engagées que sera dévolu dans chaque Ministère le soin de diriger
le service de la comptabilité administrative.
En application de ce principe, pour que le contrôleur ait sur la comptabilité administrative une vue générale, et non une vue fragmentaire sur la comptabilité de la seule administration centrale à Paris, l’article 6 du décret du 30 octobre 1935 prescrit aux ordonnateurs secondaires d'adresser chaque trimestre au contrôleur des dépenses engagées, le relevé général des titres de recettes qu'ils ont émis, des engagements de dépenses qu'ils ont contractés et des mandats qu'ils ont délivrés.
Ils joignent à ces relevés un extrait développé par chapitres
de la comptabilité des visas des dépenses publiques, tenue distinctement dans chaque poste comptable.
Le contrôleur incorpore ces relevés dans ses propres écritures, et forme une récapitulation générale de ses opérations, qu’il adresse
au Ministre des Finances.
Avec le décret du 30 novembre 1935, se termine en l’état actuel de la question l'effort tenté par les pouvoirs publics pour organiser un contrôle efficace sur les opérations des ordonnateurs secondaires.
Malgré les progrès, incontestablement réalisés en cette voie, il faut bien reconnaître que la multiplicité des solutions partielles qui se succèdent depuis 1922, constitue implicitement l’aveu qu'aucune réforme vraiment satisfaisante n’est encore intervenue.
D'’années en années, les améliorations se précisent, mais le
problème reste posé.
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