CHAPITRE Ii

. Les redevances

pour occupation du domaine public

Le bail inclus dans un cahier des charges de conces-

sion de service public est considéré comme disposition indépendante du contrat de concession, et soumis au droit particulier de 1 %, le droit de marché de 1,50 % s'appliquant toutes les fois que l’indépendance des travaux à effectuer ou des fournitures à faire permet de ne pas considérer les charges comme accessoires du bail.

, Dans nombre de concessions de service public, sinon dans toutes, sont contenus par ailleurs des baux d’un genre spécial et portant sur l’occupalion par le concessionnaire de fractions du domaine public, moyennant une redevance payée annuellement au concédant.

C’est le cas par exemple, d’une Compagnie d’Electricité, qui aura, pour l'exploitation de service public, l’autorisation d'occuper la voie publique, soit en y enterrant. des canalisations, soit en y plaçant des pylônes ou poteaux de soutien des lignes, ou en y posant des’ transformateurs.

De même en est-il pour une Compagnie concessionnaire d’un service de distribution d’eau, pour une Compagnie gazière, ou pour un concessionnaire de transports en commun.

Cette autorisation d'occuper sera délivrée, suivant la nécessité ou le besoin, sur le domaine public, communal,

départemental ou national et à chaque cas, correspondront en général des redevances. L'Administration et la jurisprudence les ont longtemps assujetties au droit de 1 % sur les baux auxquels on croyait pouvoir les assimiler.

Le régime tarifaire de ces redevances d’une part, la nature juridique fiscale que leur donne une jurisprudence tout à fait récente, d'autre part, tendent à les exempter de l'impôt.

C’est plutôt à notre avis, de la dépendance des deux faits juridiques que sont la concession et l'occupation du domaine publie, que l’on doit tirer motif, pour soustraire à l’Enregistrement des clauses sans lesquelles la concession

de distribution ne saurait exister.

Secriox 1. — RÉGIME DE CES REDEVANCES

Comment sont fixées les redevances que le concessionnalre aura à payer, en contre-partie de l’occupation du domaine public ?

Elles ne sont pas fixes, mais généralement proporlionnelles à l'occupation elle-même, elles naissent done suivant létendué dw droit concédé.

Plus longues seront les lignes établies, plus important le nombre des supports, plus grande la surface du domaine public occupé par les installations diverses (transformateurs, ete.), plus lourde sera la redevance.

Celle-ci figure au cahier des charges, et garde apparemment un caractère contractuel. Mais, sauf peut-être dans quelques concessions peu importantes, ce n’est là qu'une apparence, la tendance se fait de plus et plus nette à la fixation tarifaire des redevances.

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Ainsi, pour les Gccupalions du domaine public national par des entreprises de distribution et de transport d’énergie électrique, deux décrets du gouvernement Laval, en date des 16 juillet et 30 octobre 1935 ont établi un régime ‘entièrement nouveau, el d'où toute discussion pré-contrac- .luelle est exclue”; l’ancien régime de 1927 déjà assez forfaitaire, fixait les redevances en fonction de quatre éléments ; la population des communes traversées, la longueur des lignes, le nombre des supports, la superficie des ouvrages occupant le domaine public.

Le régime était proportionné au développement des installations et à l'importance de la distribution électrique, il était souple et jouissait d’une certaine élasticité.

Le nouveau régime, au contraire, établi en 1935, cristallise les redevances tant anciennes que nouvelles, et les fixe pour l'avenir à une somme invariable, 6t indépendante de l'importance des installations et de l’occupation ellemême du domaine publie.

1 apparait dès lors impossible de voir là un loyer, pour les deux raisons, que le tarif est fixé unilatéralement, et qu'il est fixe en fait.

Pour les concessions dont les ouvrages ont été établis antérieurement au 1° janvier 1935, la redevance est fixée à une somme égale à celle perçue en 1934... et pour les, entreprises dont les ouvrages ont été ov sercnt établis depuis cette même date, un nouveau (larif est établi, eu égard seulement à la population.

Telle est la tendance actuelle de la législation, qui aura son écho dans les délibérations.des assemblées locales.

Les discussions qui se sont élevées pour dégager la nature juridique des redevances ainsi payées, doivent s’éclairér à la lumière de ce nouvel élément.

Secrion >. — NATURE JURIDIQUE DE LA REDEVANCE POUR OCCUPATION DÙU DOMAINE PUBLIC

L'occupation temporaire du domaine public, considérée à un point de vue général se réalise par plusieurs procédés administratifs d'autorisation : aux simples permis de stationnement ayant trait à des occupations ne nécessitant aucune incorporation au sol, s'opposent les permissions de voiries et les con@essions simples ou déclarées d'utilité publique) qui se rapportent à des occupations néeessitant au Contraire une incorporation au domaine public.

Les permis de stalionnement temporaires sont, ou graluits (stationnement ‘dit « momentané ») ou délivrés moyennant une redevance en argent.

Ces redevances ont en principe la nature de taxes indirectes, ou de péages : c’est l’opinion de M. Hauriou (Pr. de Droit administratif et de Droit Public, 1°° édition, p. 858) et celle de M. Jèze (Cours élémentaire de Science Financière). Les tarifs sont en effet établis par l'autorité municipale, et ils ne correspondent en rien à une utilisation privative du domaine : les occupations de ce type, en effet, ne comportent qu’un droit d'usage « salva rerum superficie », et ne permettent aucune modification de: l’assiette du domaine, .ce qui les distingue des occupations temporaires proprement dites, consenties à litre privatif, et entraînant modification de l'assiette.

Le régime de la distribution de l'énergie électrique fut fixé d’abord par la loi Berthelot (15 juin 1906) puis par la loi du 27 février 1925 qui devait modifier la loi Berthelot, en ce qui concerne les permissions de voirie.

Alors que le régime très libéral des permissions pouvait être accordé primitivement à des entrepreneurs de dis-

tribution d'énergie électrique, la loi de 1925 a rapproché très sensiblement le-système dés permissions de voirie de celui des concessions, en accentuant la réglementation des permissions accordées.

Les entrepreneurs de distribution d'énergie électrique sont donc titulaires de droits privatifs d'utilisation du domaine public, résultant, soit de la permission de voirie, soit de la concession. -

La question se pose alors de savoir quelle est la nature des droits accordés, et si le domaine public peut souffrir une utilisation privative, qui donne naissance à une situation du concessionnaire ou du permissionnaire, analogue à celle du bailleur, en droit civil.

Peut-on considérer les redevances payées comme des loyers, où au contraire ne sont-elles que des taxes ?

Dans ce cas elles seront exemptes du droit d’enregistrement de 1 %.

La discussion sur ce point est longue, de vieille date, et nous semble assez stérile ; la difficulté se résout plus aisément pour nous, dans les arguments que nous produirons à la fin de ce chapitre.

Néanmoins, il est intéressant de connaître les positions des auteurs et celles &e la jurisprudence. Disons tout de suite que la jurisprudence la plus récente s'accorde à exempter du droit de r % les redevances versées en contrepartie d’une occupation privative du domaine public, qu'elle considère comme des taxes.

À. — La théorie de M, Hauriou

M. le doyen Hauriou voit dans les occupations temporaires consenties sur le domaine public (permissions de

voirie ou concession) de véritables baux.

« S'il est vrai, écrit-il à la page 859 de son Précis de Droit Administratif, 1° édition, que l'occupation du domaine soit précaire vis-à-vis de l’Administration, cependant comme elle porte sur un objet de propriété, elle comporte, au profit de l’occupant, une emprise du sol qui lui permet de faire des établissements modifiant l'assiette, el qui lui confère un droit réel de nature administrative analogue à l’emphytéose, avec cette différence qu’il est rachetable à toute époque ou rénovable pour les besoins du service ».

Et les redevances ont pour M. Hauriou, « très logiquement » dit-il, le caractère de loyers.

Et le doyen de la faculté de Droit de Toners construit alors sa théorie des droits réels administratifs, qui dans les dix années qui ont précédé la guerre, a jeté une grande clarté sur la nature si spéciale des rapports, que le Droit Administratif régit.

Le domaine public apparaît à M. Hauriou, comme susceptible de bail ; la règle de l’inaliénabilité ne s’oppose qu’au presse des ris du domaine public dans le commerce privé, et qu'à la constitution des droits réels civils ; elle ne s'oppose pas au commerce de la vie administrative (1), pas plus qu’à la constitution de ce que M. Haurou appelle « les droits réels administratifs ».

(1) M. Duguit, dans son célèbre « Droit Constitutionnel » (2e éd., Tome III, p. 345 et ss.) s'élève avec force contre la règle de l’inaliénabilité, du domaine public, dont l'intérêt pour lui est tout historique. Autrefois, le roi étant propriétaire du domaine, elle était une garantie pour la nation contre les transmissions de fiefs royaux aux étrangers. Aujourd'hui, la nation elle-même a la propriété du domaine public, la règle n'existe plus en son vieux sens, mais n’a de signification qu’en ce qu’elle ramène l’utilisation du domaine public au profit d’un service public à des conditions optima. C’est l'idée du service public et non plus celle de propriété publique — trop étroite — qui limite l'utilisation du domaine public, et elle seule. -