LES CLAUSES ÉCONOMIQUES DES TRAITÉS DE PAIX

Le régime commercial que l’Allemagne, l’Autriche, la Hongrie, la Bulgarie et la Turquie ont dû, pour un temps, consentir sans contre-partie aux Alliés victorieux fut déterminé par les Traités de Paix (1) signés à Versailles (28 juin 1919), à Saint-Germain-en-Laye (19 septembre 1919), à Neuilly (27 novembre 1919),

(1) La pratique qui consiste à insérer des dispositions d’ordre commercial dans les traités de paix est très ancienne. Outre l’article 11 du traité de Francfort du 10 mai 1871, on peut citer les articles 5, 42, 13 et 18 des traités de Paris du 30 mai 1814, 108 à 116 de l'acte final du traité de Vienne (9 juin 1815), et surtout l’article 35 du traité de Paris du 39 mars 1856, dont voie le texte :

« Jusqu'à ce que les traités ou conventions qui existaient avant la « guerre entre les Puissances, belligérantes aient été renouvelés ou « remplacés par des actes nouveaux, le commerce d'importation ou « d'exportation aura lieu réciproquement sur le pied des règlements en « vigueur avant la guerre ; et leurs sujets, en toute autre matière, se- « raient respectivement traités sur le pied de la nation la plus favorisée, »

' au Château de Trianon (4 juin 1920), à Sèvres (10 août 1920) (1).

La durée des clauses économiques du traité de Versailles fut fixée à cinq ans ; celles contenues dans les autres conventions valaient pour trois années seulement.

Dans chacun de ces traités, les dispositions d’ordre commercial visent la plupart des objets habituellement repris dans les conventions de commerce entre deux États (droits de douane, taxes intérieures, prohibitions, transports, transit, navigation, concurrence déloyale, régime des ressortissants, etc.). Ces clauses n’ont'pas, à vrai dire, un caractère contractuel ; il s’agit, selon l’expression employée à l’article 280 du traité de Versailles, d’« obligations imposées » unilatéralement aux vaincus.

Quelles sont, avec leurs conséquences, les obligations imposées à l’Allemagne dans la partie X du traité de Versailles, qui a servi de modèle aux dispositions correspondantes des traités de paix avec les autres puissances ennemies ?

La partie X comporte 48 articles (264 à 312) et huit sections (2). Seuls, les cinq chapitres de la première . section correspondent aux matières ordinairement visées dans les conventions commerciales entre deux Etats (3).

(1) Traité de Versailles : décret du 10 janvier 4920 (J. O. du 11 janvier 1920, page 458); traité de Saint-Germain : décret du 20 juillet 1920 (J. O. du 26 juillet 1920, page 10681) ; traité de Neuilly : décret du 12 août 1920 (J. O. du 17 août 1920, page 12.062) ; traité de Trianon : décret du 18 août 1921 (J. O. du 26 août 1921, page 9887).

(2) Relations commerciales ; traités ; dettes ; biens, droits et intérêts ; contrats provisoires et jugements ; propriété industrielle ; assurances sociales et assurances-crédit dans les territoires cédés ; tribunal arbitral

mixte.

(3) Chapitre 1 : Réglementation, taxes et westrictions douanières

L’ensemble des dispositions des chapitres IT, IIT et IV, en dehors de leur caractère unilatéral (la plupart des articles commencent par des expressions telles que : «l'Allemagne s’engage.. les Puissances alliées et associées se réservent. »), ne consacrent aucune exception anormale au droit commun. Certes, les Alliés acquièrent des garanties écrites pour l'exercice de l’activité commerciale de leurs ressortissants, mais ces stipulations sont celles-là mêmes qui figurent habituellement dans les conventions commerciales bilatérales : certains articles du traité de Versailles ont même servi de modèle aux accords ultérieurs, avec une simple adaptation de forme, destinée à rendre réciproques les dispositions adoptées. Mais l’Allemagne pouvait normalement escompter que le plus souvent ses navires ou ses ressortissants, par exemple, se verraient appliquer par les pays alliés un régime de droit commun très voisin du statut conventionnel prévu dans le traité.

Il n’en est pas de même pour les questions douanières qui font l’objet du chapitre 1er. Par les articles 264, 265, k66 et 267 , l'Allemagne accorde aux marchandises originaires et en provenance de l’un quelconque des États alliés ou associés la clause de la nation la plus favorisée en matière de droits de douane, de taxes intérieures, de réglementation douanière, de droits de sortie, de prohibitions, de transit, de réexportation, etc...

Par l’article 269, l'Allemagne s'engage à consolider ses tarifs dans des conditions et pour des délais déter-

(art. 264 à 270) ; Chapitre 11 : Traitement de la navigation (art. 270 à 273) ; Chapitre nr : Concurrence déloyale (art. 274 et 275); Chapitre 1v : Traitement des ressortissants alliés (art, 276 à 279) ; Chapitre v : Clauses générales (art. 280 et 281).

minés. Par l’article 268, elle s’oblige à admettre en franchise certains contingents de produits en provenance de lAlsace, du Grand-Duché de Luxembourg, des provinces cédées à la Pologne, et en général de tous les territoires détachés du Zollverein. Les Alliés se réservent, à l’article 270, la possibilité d’instituer un régime douanier spécial pour les territoires occupés. (Ce droit fut exercé de 1921 à 1924).

Aucune contre-partie n’est prévue.

En conséquence, les Alliés demeurent libres d’agir à leur guise en toute hypothèse, et notamment d’appliquer aux produits importés d'Allemagne un régime de diserimination par rapport à celui appliqué par eux aux autres pays.

Au lendemain des traités de paix, la France avait donc, selon son désir, toute liberté d'action à l’égard de l’Allemagne, et elle disposait d’un délai de cinq années pour effectuer le redressement de sa politique contractuelle préparé par la dénonciation de ses conventions commerciales.

Dans la pratique, les produits français bénéficièrent jusqu’au 15 juillet 1920 des tarifs allemands en vigueur avant 1914. Cet avantage fut maintenu jusqu’au 15 janvier 1923 pour les marchandises reprises à la section À du tarif allemand du 25 décembre 1902 (produits agricoles), ainsi que pour les vins, les huiles végétales et les soies (article 269). De toute manière, la clause de la nation la plus favorisée était assurée jusqu’au 15 janvier 1925 à tous les articles français importés en Allemagne (article 264).

De son côté, la France était libre de surtaxer ou de prohiber le transit des produits allemands sur son territoire. En fait, le tarif le plus élevé, le {arif général fut

appliqué aux produits allemands, ce qui équivalait, le 15 janvier 1920, au moment de la mise en vigueur du traité, à des droits de 50 % plus élevés, dans la plupart des cas, que ceux du tarif minimum. Jugeant plus tard cette surtaxe insuffisante, le gouvernement français put, sans que l’Allemagne fût fondée à présenter des objections, relever le tarif général en le fixant, dans l’ensemble, au quadruple des droits minima. (Décret du 28 mars 1921) (1).

En somme, les clauses commerciales des traités de paix sont la mise en pratique de l’article IT de la section B des résolutions arrêtées par la conférence économique des gouvernements alliés le 15 juin 1916 et qui déterminaient, on le sait, la conduite que ces gouvernements s’engageaient à tenir pendant la période de reconstitution économique : « Constatant, lit-on dans « les Résolutions de 1916, que la guerre a mis fin à tous « les traités de commerce qui les liaient aux puissances « ennèmies, et considérant qu'il est d’un intérêt essentiel « que pendant la période de reconstitution économique « qui suivra la cessation des hostilités, la liberté d’aucun « des Alliés ne soit gênée par la prétention que pourraient « émettre les puissances ennemies de réclamer le traite- « ment de la nation la plus favorisée, les Alliés con- « viennent que le bénéfice de ce traitement ne pourra « être accordé à ces puissances pendant un nombre « d’années qui sera déterminé par voie d’ententes « entre eux. »

Comme l’a montré à la Chambre, le 16 septembre 1919, M. Clémentel, l’instigateur de la réunion de 1916 et l’un des négociateurs, en tant que ministre du commerce,

(1) Voir ci-dessous, section III, pages 61 et 62.

des clauses économiques, ce régime de discrimination était rendu nécessaire par suite des dévastations causées par là guerre en territoire français : les mines étaient détruites, les usines sans matériel, les machines ayant été transportées en Allemagne ; les routes, les canaux, les chemins de fer étaient inutilisables pour de longs mois. (eût été consacrer au profit du vaincu un avantage effectif, que d'établir une égalité de fait entre la France et l’Allemagne. La reconstitution des régions dévastées n'aurait pu se faire rapidement à cause de la concurrence de l’industrie allemande dont le potentiel de production demeurait intact. Quelque exorbitant que puisse paraître, en droit, le régime unilatéral imposé à l'Allemagne, la valeur de ces arguments est incontestable, et l’on ne peut que suivre les conclusions de M. Clémentel (1).

Cette nécessité de reconstitution ne s'imposait pas avec une égale force à l’égard de l’Autriche, de la Hongrie de la Bulgarie (2). La concurrence de ces États était - certainement moins redoutable. C’est ce qui explique que les délais fixés pour l’expiration des clauses économiques aient été plus courts. La France, d’ailleurs, n’était pas menacée en l’espèce : il s’agissait surtout de garantir la production des pays alliés de l’Europe Centrale, Serbie, Roumanie, etc... (3).

(1) Séance du 16 septembre 1919, J. O. du 17 sept., déb parl. Chambre, page 4351.

(2) Pour la Turquie, le traité de Sèvres, rejeté par la Grande Assemblée, fut remplacé par celui de Lausanne.

(3) Des dispositions spéciales, par contre, permettaient de resserrer éventuellement certains liens entre les États successeurs de l’ancienne Monarchie : article 222 du traité de Saint-Germain, article 203 du traité de Trianon.

Les idées et les événements, enfin, ont évolué rapidement entre le 15 janvier 1920, date de la mise en vigueur du traité de Versailles, et le 15 janvier 1925, jour où devenaient caduques douanières les dispositions douanières de la partie X. Au moment même où le gouvernement français aurait pu, conformément à l’article 280, introduire une demande de renouvellement de ces stipulations, c’est-à-dire en janvier 1924, il ne paraissait pas possible d'obtenir de la Société des Nations une décision en ce sens, car l'Angleterre et la Tchécoslovaquie avaient déjà accordé aux produits allemands le régime de la nation la plus favorisée, et la Belgique même allait se refuser à ratifier la convention du 12 mai 1923 avec la France, parce qu’elle lui semblait rendre impossible la reprise des relations normales avec l’Allemagne.

Section III

LA LOI DU 6 MAI 1916 ET SON APPLICATION APRÈS LA GUERRE : LE RÉGIME DES COEFFICIENTS, LE RELÈVE- MENT DU TARIF GÉNÉRAL.

Au lendemain du traité, et malgré le régime draconien imposé aux vaincus en matière économique, le gouvernement français dut se préoccuper non seulement du problème des relations contractuelles avec les États étrangers, mais aussi de la protection douanière à donner la production française. Ce problème devait nécessairement venir au premier plan. Par suite de la dépréciation de la monnaie, des ruines de la guerre et de l’état précaire de l’industrie renaissante, les tarifs de 1892 rectifiés en

1910 étaient évidemment insuffisants. Néanmoins, à proprement parler, aucune révision des lois douanières n'intervint. La mise au point des tableaux des droits résulte dans ses principes de deux actes principaux, le décret du 8 juillet 1919 et le décret du 29 mars 1921, rendus lun et l’autre en fonction de la loi du 6 mai 1916 (1), loi de guerre autorisant le gouvernement, pendant la durée des hostilités, à prohiber l’entrée des marchandises et à augmenter les droits de douane (2).

Pendant les hostilités, un grand nombre de prohibitions furent décrétées en fonction de la loi du 6 mai 1916. L’ensemble du commerce étant aux mains des États,

(1) D'après la loi du 6 mai 1916, les majorations de droits de douane appliquées par décision du Gouvernement devaient être déférées à l'approbation des Chambres trois mois après la promulgation au Journal Officiel du décret y afférent, si les Chambres étaient réunies, ou, dans le cas contraire, dès le début de la session. Un très grand nombre de projets de loi ont été déposés en ce sens en ce qui concerne les coetficients. Mais il est à remarquer, comme nous le ferons plus loin, que le très important décret du 29 mars 1921, qui conditionne encore nos rapports avec les États-Unis d'Amérique et le Canada, et sur lequel reposent, en général, toutes les conventions comportant des droits intermédiaires, n’a jamais été soumis à l’approbation des Chambres : il n'existe ni projet de loi, ni rapports. Deux législatures ont passé depuis lors sans qu’elles soient seulement saisies.

(2) La durée de la loi du 6 mai 1916 était limitée, comme celle des lois d'exception déférant au gouvernement des pouvoirs appartenant normalement aux Chambres. Déclarée d’abord valable pour la durée des hostilités, elle fut prorogée jusqu’au 1€T janvier 1922 par la loi du 31 décembre 1920 et jusqu’au 127 Janvier 1923 par la loi du 31 décembre 1921 qui donnait au gouvernement non plus seulement le droit d'augmenter les droits de douane, mais celui de les modifier. Cette nuance a son importance, puisque c’est d’après ce texte nouveau que purent être conclues les deux conventions du 8 juillet 1922 avec l'Espagne et du 12 novembre 1922 avec l'Italie (voir chapitre vir,

pages 203 et suiv.). :

l'importation et l'exportation des marchandises cessèrent en fait d’être libres.

Le 14 juin 1919, le gouvernement français, en même temps qu'il levait la prohibition sur la plupart des marchandises qui y étaient soumises, promulgua un décret frappant de surtaxes ad valorem, fixées à un maximum de 40 0, l’ensemble des marchandises importées, Le 8 juillet 1919, intervenait un nouveau décret portant remplacement des surtaxes ad valorem par des coefficients de majoration des droits spécifiques (1). Cette mesure avait pour objet de majorer les droits de douane afin de les mettre en rapport avec la valeur des produits en tenant compte de la dépréciation monétaire et de l’augmentation des prix, de manière à assurer à chaque produit une protection identique à celle dont il jouissait avant la guerre. Le décret instituait une commission des coefficients, composée de fonctionnaires, d’industriels et de commerçants. Cette commission écartait ou acceptait souverainement les demandes de modifications de droits qui lui étaient soumises. C’est par ce moyen qu’à la suite de décrets successifs le tarif

(1) Fixé d’abord au maximum de 3, le taux des coefficients a rapidement dépassé ce chiffre sans qu'intervienne un nouveau décret. La commission des coefficients accorda des majorations de droits allant jusqu’à huit fois les droits d’avant-œuerre, estimant qu'elle devait avant tout majorer les droits en fonction de la dépréciation monétaire, et tenir compte, en second lieu, des conditions souvent plus défavorables de l’après-guerre. |

Le travail de la commission des coefficients a été maintes fois critiqué. Il faut noter qu’en général les coefficients accordés à l’agriculture ont été sensiblement inférieurs à 3, alors que la moyenne des coefficients industriels était plus élevée. D'où un déséquilibre qui provoqua, à la longue, un certain malaise, et aboutit à une majoration quasi-générale des tarifs concernant l’agriculture, par la loi du 2 mars 1998.

français fut ajusté de juillet 1919 au 31 décembre 1922(1).

Le décret du 28 mars 1921 réalisa le relèvement du tarif général des douanes à l’importation, à raison d’un écart maximum de 300 % entre ce tarif et le tarif minimum (2). |

Cet écart maximum a été le plus souvent adopté, surtout en ce qui concerne les produits industriels. On peut citer quelques exceptions, et notamment les droits sur les céréales et les sucres, pour lesquels est maintenue lidentité des deux tarifs.

La différence de 300 % entre les tarifs est celle qui figure également dans les projets ultérieurs de modifications des droits de douane, établis à la suite d'accords commerciaux ou sur initiative gouvernementale.

Le décret du 28 mars 1921 avait pour objet principal d'augmenter les droits à l'égard des pays . de l’Europe Centrale dont les importations ‘étaient alors particulièrement redoutables à cause de la dépréciation des monnaies de ces divers États ; naturellement, on cherchait surtout à atteindre l’Allemagne dont le mark commençait alors à fléchir rapidement. Cet état de choses ayant actuellement disparu et la stabilité monétaire étant la règle, l’écart entre les tarifs est actuellement

(1) Il faut noter la loi du 7 octobre 1919, modifiant à la fois la nomenclature et la tarification douanières applicables aux produits chimiques importés en France. Les droits inscrits dans cette loi et qui correspondaient aux besoins de l’industrie chimique en 1919 furent eux aussi majorés par la suite au moyen de coefficients parfois très élevés (coefficient 8).

(2) Cf. notamment le projet 713, 13€ législature, et le projet 5343, même législature, dit « additif douanier ». Au contraire le projet de revision générale N° 3352 (132 législature) fixait, en général, l'écart entre les deux tarifs à 200 % seulement.

jugé exagéré par beaucoup, le projet de loi portant revision du tarif déposé en 1926, le réduisait d’un tiers. Le décret de 1921 devait encore permettre, comme l'indique la note au Président de la République qui l’accompagne (1), de négocier plus facilement selon la formule prévue par la loi du ?9 juillet 1919. Nous verrons que c'était là une illusion. Notons que ce décret n’a jamais été approuvé par les Chambres, contrairement à la loi du 6 mai 1916.

Ainsi, grâce à cette loi du 6 mai 1916, loi exceptionnelle qui ne devait valoir que pour la durée des hostilités, il s’est produit ce phénomène remarquable que les droits, de douane pouvaient être librement augmentés, par décret, et cela au moment même où intervenait la loi du 29 juillet 1919 qui, dans l'esprit de ses auteurs, avait pour objet de limiter les pouvoirs du gouvernement en matière contractuelle. Les concessions qui seraient faites dans ces conditions aux importations étrangères s’avéraient singulièrement précaires.

Section IV