LA LOI DU 29 JUILLET 1919. SON APPLICATION. SA PORTÉE

La dénonciation des accords commerciaux ainsi que les clauses économiques des traités de paix, en tant qu’elles refusent aux pays ennemis toute garantie contractuelle, sont en somme des mesures négatives.

Le gouvernement, avant d’entreprendre une œuvre

(1) J. O. du 3 avril 1921, page 4155.

de

LPSC

constructive, crut d’abord devoir obtenir des Chambres le vote d’une disposition spéciale : la loi du 29 juillet 1919, qui devait lui permettre de négocier des conventions commerciales conçues sur une base nouvelle (1).

S'il s’est écoulé plus d’un an entre la décision du Conseil des ministres relative à dénonciation générale des accords commerciaux et la promulgation de cette loi, c’est que, pendant les derniers mois de 1918, on put quelque temps placer un espoir raisonnable dans le maintien de la coopération intéralliée, tandis que, d'autre part, l’élaboration du pacte de la Société des Nations (2) laissait entrevoir la possibilité d’une sorte

(1) Le gouvernement était autorisé à créer des tarifs intermédiaires avant la loi du 29 juillet 1919 par l’article 8 de la loi du 29 mars 1910 qui a une portée générale, bien qu'il n’ait été utilisé, conjointement avec l’article unique d’une seconde loi du 29 mars 1910, qu’à l’égard des États-Unis d'Amérique. Cet article subsiste toujours.

Le projet voté par la Chambre (article 5, qui devait devenir l’article 8 de la loi. Sénat : année 1909, annexe n9 314), était beaucoup plus voisin encore du texte soumis aux Chambres en février 1919 (voir page suivante, note 3). Le 2€ alinéa en était ainsi conçu :

« Le’ gouvernement pourra aussi consentir exceptionnellement à « tout ou partie des marchandises originaires des pays qui accorde- « raient aux produits français des avantages équivalents des taxes « intermédiaires entre celles inscrites au tarif général et celles qui « figurent au tarif minimum tels que ces deux tarifs sont établis au » tableau des droits ».

L'article 5 fut amendé sur l'observation de M. Noël, sénateur, qui redoutait de voir le gouvernement perdre de ce fait sa liberté tarifaire (voir PALLAIN, op. cit., page 259 et Sénat, année 1910, annexe n° 66). Ce prototype peu connu de la loi du 29 juillet 1919 montre combien l'interprétation de cet acte au lendemain de sa promulgation était ambitieuse, car en 1910 le gouvernement, en soutenant un texte presque semblable, n'avait pas de telles prétentions.

(2) Cf. notamment le 13€ des Quatorze Points du Président Wilson : Suppression autant que possible de toutes les barrières économiques, et

d’internationalisation de la politique commerciale (1).

Au début de 1919, quand il devint évident que, dans le domaine économique, la France ne devait compter que sur ses propres forces, et avant même toute autre mesure tarifaire puisque le commerce international était encore sous le contrôle de l'État, le gouvernement déposa sur le bureau de la Chambre (2) le projet de loi qui, quelques mois plus tard, légèrement amendé, devait devenir la loi du 29 juillet.

Voici l’énoncé du texte définitivement adopté :

« Le gouvernement est aulorisé à négocier avec les « pays étrangers, pour une durée délerminée, la concession « de réductions de droits sur le tarif général, calculées en « pourcentages sur l'écart existant entre ce tarif de droit « commun el le larif minimum.

« Les réduclions accordées dans ces conditions pourront, « en échange d'avantages corrélalifs, être mises provisot- « rement en application par décrets rendus en Conseil des « ministres. Dans ces cas, les accords conclus devront être « soumis à la ralificalion des Chambres, immédiatement « si elles sont réunies, sinon dès l’ouverlure de la session « suivanle (3) ».

établissement de conditions commerciales égales pour toutes les Nations consentant à la paix et s’associant pour son maintien, dont l'idée essentielle a été reprise dès le début des travaux de la Conférence de la Paix, dans l’article 23 du Pacte.

(1) Cf. C.-J. Grenoux, op. cit., pages 22, 28 et 67.

(2) Séance du 13 février 1919 (N° 5694, 11€ législ.).

(3) Le texte du projet primitif est ainsi conçu :

« Le Gouvernement est autorisé à négocier avec les pays étrangers et « dans l'intervalle compris entre le tarif général et le tarif minimum, la « concession de pourcentages de réduction de droits en partant du tarif

Dans l'esprit de ses premiers commentateurs, ainsi qu’il ressort de l’exposé des motifs du projet de loi et des

« de droit commun, et pour une durée déterminée. Dans ces cus, les « accords conclus devront ete... ».

Le libellé finalement adopté fut proposé, au nom de la Commission des Douanes du Sénat, par M. Jean Morel, rapporteur (séance du 3 juin, Sénat, année 1919, N°0 248). La formule du projet de loi et celle de l'amendement diffèrent sur trois points.

D'abord, la forme légale dans laquelle seront promulgués les accords est précisée. Il s'agira d’un décret rendu en Conseil des ministres.

Mais surtout le rapport Jean Morel insiste sur ce point que les réductions consenties devront être caleulées sur « l'écart existant entre ce tarif de droit commun et le tarif minimum » et ceci pour que soit bien stipulé qu’en aucun cas un tarif inférieur au tarif minimum ne pourrait être consenti par rapport au tarif de droit commun. Sans porter atteinte à ce principe, l’administration des Douanes, par le décret du 6 octobre 1926 (J. ©. du 8 octobre) a, sur ce point particulier, apporté à la loi du 29 juillet 1919 une modification de forme, reprise d'ailleurs à l’article 15 du décret du 28 décembre 1926, portant codification de la législation douanière (J. O. du 31 décembre). « Le gouvernement est autorisé à négocier... la concession de droits calculés en fonction du tarif général ». Bien que le décret du 6 octobre soit ce qu'on a parfois appelé un « décret-loi », puisqu'il est basé sur la loi du 3 août 1926 donnant au gouvernement des pouvoirs exceptionnels, on peut s'étonner que. sur ce point particulier, un texte d'initiative parlementaire ait été aussi nettement contredit par décret. Aucune simplification réelle n'en est d’ailleurs résultée, les pourcentages prévus dans les conventions antérieures du 6 octobre 1926 devant nécessairement continuer à être appliqués sur les anciennes bases.

Enfin, en troisième lieu, le projet du 13 février 1919 n’obligeait pas le gouvernement à obtenir, en échange de réductions consenties, des avantages corrélatifs. En obtenant l'insertion de ces mots empruntés à la loi du 41 janvier 1892, M. Jean Morel cherchait certainement à indiquer que le Sénat entendait remplacer la législation antérieure par Ja nouvelle loi. Bien que cette intention ne soit pas précisée dans le rapport N° 248, elle ressort du rapport supplémentaire N°0 6430 dans lequel M. le duc de la Trémoille fait connaître à la Chambre que, consulté par le Sénat, « le ministre du Commerce et de l’Industrie fit observer que la loi de douane du 11 janvier 1892 donnait déjà une

J. NaAupIin. 5

rapports présentés au nom des Commissions des Douanes de la Chambre et du Sénat, par MM. de la Trémoille et Jean Morel, la loi du 29 juillet 1919 avait un double

objet (1) :

1° Établir dans les faits une jusle réciprocité. Les concessions faites par la France seraient proportionnées aux conditions de la production dans chaque pays, ainsi qu'aux avantages douaniers consentis aux produits

français (2).

20 Écarter complètement des futurs accords l’application inconditionnelle de la clause de la nation la plus

délégation générale au gouvernement pour accorder à un pays étranger, contre des avantages corrélatifs, l’ensemble des taxes du tarif minimum ». Le maintien, par la Commission des Douanes du Sénat, du texte proposé par elle confirme donc l’opinion ci-dessus.

(1) La loi ayant été votée sans débat, on ne peut se référer à la discussion devant les Chambres, mais seulement aux documents parlementaires, exposé des motifs, rapports de M.. de la Trémoille à la Chambre, rapport de M. Jean Morel au Sénat.

(2) Le système proposé par le gouvernement « nous donnera la « possibilité de conclure des accords économiques basés sur une juste « réciprocité par un dosage de concessions équivalentes à celles dont « notre pays serait éventuellement bénéficiaire ». (Rapport Jean Morel, Doc. Parl., Sénat, année 1919, page 343, col. 3).

« Il appartiendrait à nos négociateurs d'en faire l'application (du « régime nouveau) en tenant compte des conditions propres à chaque « pays et en limitant les réductions aux produits que ce pays peut « exporter en raison de sa (situation économique propre ». (Exposé des motifs, Doc. Parl., Chambre, année 1919, page 808, col. 2).

« Notre intérêt bien compris exige que nous établissions nos droits « de douane sur le barême de ceux qui nous sont imposés à nous- «mêmes, » (Rapport N° 5872 par M. le duc de la Trémoille, Doc. Parl., Chambre, année 1919, page 1021).

favorisée, qui ne permettrait pas de réaliser l’équilibre des concessions (1).

Comment cette interprétation a-t-elle pu être donnée ?

Du point de vue des pouvoirs réciproques des Chambres et du gouvernement, la loi du 29 juillet 1919 donne au pouvoir exécutif la faculté d'établir des droits autres que ceux fixés dans les tarifs légaux, à la condition que ces droits restent dans les limites tracées légalement par les tarifs maximum et minimum. Le négociateur se trouve ainsi, en quelque sorte, comme le juge en matière pénale, qui peut librement et équitablement statuer sur la peine dans le cadre tracé par le Code.

Plus précise que la loi de 1893, la nouvelle loi indique clairement la forme dans laquelle se fera la promulgation des conventions (un décret rendu en Conseil des ministres) et le délai dans lequel ces actes devront être

(1) On lit dans l'exposé des motifs : « À la suite d’une étude très « attentive des avantages que peut présenter la clause de la nation la « plus favorisée et des inconvénients qui lui sont inhérents, il a été « reconnu que, pour autant qu'elle a une portée générale, elle doit être « écartée des conventions commerciales. » (J. O., Doc. Parl., Chambre, année 1919, page 808, col. 2).

Le gouvernement, d’après ce texte, entend bien que le projet de loi lui donnera la possibilité d’exclure la clause de la nation la plus favorisée, puisque, après avoir exposé, à l’alinéa qui précède le paragraphe ci-dessus cité, « les inconvénients inhérents » à l’application de la clause de la nation la plus favorisée, il déclare : « Mais à l’avenir, il n’en sera plus ainsi. »

Et M. Jean Morel, après avoir reproduit une argumentation analogue à celle de l’exposé des motifs, écrit dans son rapport :

« Le système proposé par le gouvernement permettra, par une « application judicieuse des mesures qu’il comporte, d’écarter de nos « conventions commerciales la clause générale de la nation la plus « favorisée. » (Doc. Parl., Sénat, année 1919, page 343, col, 3).

soumis à l’approbation des Chambres (dans les trois mois si elles sont réunies, et sinon dès leur rentrée).

Combinée avec les principes de la loi de 1892, la loi du ?9 juillet aboutissait ainsi, dans l’esprit de ses auteurs, à obliger les négociateurs français

A refuser la clause de la nation la plus favorisée ou à ne l’accorder — en concédant le tarif minimum — que pour un nombre limité d’articles (1).

À ne jamais modifier le tarif minimum, obligation d'autant plus péremptoire que le gouvernement disposait désormais de toute une échelle de tarifs permettant l’établissement de droits réciproques, en basant toutes les réductions douanières sur l’écart entre les deux tarifs.

À ne jamais consolider les droits qui sont calculés en pourcentages ; la loi confirme, par conséquent, le principe de l’autonomie tarifaire puisque les taxes intermédiaires doivent être modifiées chaque fois que l’un ou l’autre des tarifs se trouve changé.

Rigoureusement conforme à l'esprit de la loi, cette interprétation paraît en droit moins justifiable, puisque la loi du 29 décembre 1891 et surtout celle du 11 janvier 1392 ne sont pas abrogées, et que le gouvernement conserve de ce fait, avant comme après la loi de 1919, le droit de consentir et d’appliquer intégralement le

(1) Le rapporteur de la Chambre n'exclut pas cette éventualité : « Aux pays dont le taux de protection est à peu près égal à celui du tarif «minimum, on concèdera ce tarif. Pour les autres, pour ceux qui, tout «en nous accordant quelques faveurs, frapperont nos produits de taxes (plus élevées que les nôtres proportionnellement à leur valeur, il (le «gouvernement) établira une. série de droits intermédiaires entre les

« deux tarifs .» (rapport N° 5872, J. O., Doc. Parl., page 1021).

tarif minimum, c’est-à-dire la clause de la nation la plus favorisée, aux importations d’un pays donné, à la condition que ce pays consente aux marchandises françaises des avantages corrélatifs.

Les pouvoirs constitutionnels du gouvernement demeurent également intacts, malgré les tendances restrictives de la nouvelle loi.

Dès 1924, l'insuffisance des textes apparaît à tous. On convient que les interprétations antérieurement données à la loi du 29 juillet sont nées des circonstances : « La possibilité de négocier entre les deux tarifs « n’est pasle seul apaisement qu’on leur ait donné (aux « partisans de la réciprocité). On y a joint, non par la « loi, — et j'y insiste, — mais par une sorte de juris- « prudence, la condamnation de la clause de la nation « la plus favorisée : à quoi bon, en effet, établir des « tarifs intermédiaires et individuels, si, par le jeu de « cette clause, on les ruine d'avance ? (1) ».

M. Serruys, commentant cette déclaration ajoutait (2) :

« À un moment donné, la jurisprudence s’établit sur « la loi de 1919 et elle s'établit dans la nécessité des cir- « constances. C’est elle qui nous a permis pendant quatre « ans de faire face, sans tomber dans une protection exces- « sive à des circonstances qui eussent été délétères « pour la France qui se reconstituait (3) ».

(1) « Les instruments de l’expansion économique », conférence de M. C.-J. Gignoux et réponse de M. Serruys à la Société des Anciens Élèves et Élèves de l’École libre des Sciences Politiques, réunies par la librairie Alcan sous le titre : Notre diplomatie économique, Paris, 1925, page 67).

(2) Ibid., page 87.

(3) En fait, comme l’a indiqué également M. Serruys (lbid. pages 86 et 87), c’est en avril 1921, au moment où la première conven-

La prétention affirmée par la France d’exclure la clause de la nation la plus favorisée souleva en Europe certaines protestations, notamment à la conférence de Gênes en 1922. Les délégués français firent valoir que la possibilité d'établir des tarifs différentiels permettait de maintenir le ‘tarif minimum à des taux assez bas, tandis que l'obligation d’accorder à tous ce tarif en aurait nécessité le relèvement. Ils citaient l’exemple des pays européens qui, pratiquant la clause de la nation la plus favorisée, préféraient renoncer à abaisser leur tarification plutôt que d’être contraints, par le jeu de cette clause, à appliquer à tous les tarifs conventionnels. C'est ce qu’on appelait, par une métaphore facile à comprendre, «l'égalité devant la porte fermée ».

D'un autre côté, les déclarations de M. Serruys en 1924 laissent entendre qu’on espéra quelque temps pouvoir éviter de relever le tarif minimum à l’occasion des accords avec l’Allemagne en appliquant à ce pays des tarifs intermédiaires, ce qui aurait laissé à l’industrie française la faculté de s’habituer à la concurrence allemande à l’abri de droits assez élevés, et ce qui aurait aussi permis de ne pas majorer les taxes perçues à l'importation des marchandises d’autres pays (et spécialement de la Grande-Bretagne, de la Belgique, de la Suisse et de l'Italie) (1).

tion franco-tchèque fut soumise aux Commissions parlementaires, que cette doctrine fut affirméelavec force, le Sénat se refusant à approuver un accord dans lequel se trouvait contenue une disposition accordant à la Tchécoslovaquie l'extension immédiate et inconditionnelle des pourcentages plus favorables qui pourraient être consentis à d’autres États (art. 3, $ 3 de la convention du 4 novembre 1920, voir J. O., du 2 mai 1921, voir également ci-dessous page 133). : (1) Cf. D. Serruys, op. cit., page 90.

Des documents plus récents (1) donnent à la loi du 29 juillet 1919, et même à l’ensemble des lois douanières françaises, une portée toute différente. Le gouvernement aurait la faculté d'accorder la clause de la nation la plus favorisée non pas de jure, mais de facto. C’est ainsi que l’on peut lire dans l’exposé des motifs du projet de loi portant révision du tarif général des douanes :

« Si le système même du double tarif est difficilement « compatible avec l'octroi de jure de la clause de la « nation la plus favorisée, du moins la France peut-elle « accorder ce traitement de facto et l’étendre de telle « sorte qu'aucun État contractant avec elle n’ait motif « de se plaindre d’une injuste discrimination (2) ».

Malgré l’autorité d’un document contresigné par quatre ministres, on ne peut trouver ici aucun fondement ni juridique, ni pratique à cette doctrine. En droit, le

(1) On ne peut invoquer l’autorité de M. Jean Morel. Si l'honorable sénateur souhaite de voir « écarter des conventions commerciales la clause générale du traitement de la nation la plus favorisée, dont nous avons signalé les méfaits », il s'attaque à coup sûr à son application en droit comme à son application en fait. Le sénateur de la Loire rejette cette disposition en pensant qu’on pourra ainsi éviter dans l’avenir les discriminations arbitraires ; il rappelle la taxation préférentielle des vaches importées de Suisse en Allemagne, celle des chevaux de races ardennaise et brabançconne (que nous devions reprendre pour notre part dans les accords franco-belges). Mais l'honorable rapporteur déclare dès l’abord qu’ « appliqué avec une parfaite loyauté, ce système (de la clause de la nation la plus favorisée) présenterait plus d’avantages que d’inconvénients. » C’est donc la pratique et non le principe que condamne M. Jean Morel. On pouvait admettre selon lui la clause générale, mais seulement sous réserve que les conditions de la production soient analogues dans les divers pays ; c’est la tendance à l’heure actuelle.

(2) Cf. Projet de loi N° 3352, 13€ législ., annexe au procès-verbal de la séance du 11 août 1926.

tarif minimum peut toujours, on l’a vu, être accordé intéoralement contre des avantages corrélatifs. En pratique, si même on admet que la clause de la nation la plus favorisée doive être bannie, on ne voit pas quel avantage il y a à le faire s’il n’en résulte pas de discriminations qui accroissent la protection accordée à la production framçaise. Par contre, à refuser cette clause seulement de jure, il n’y a que des inconvénients, les négociateurs étrangers attachant nécessairement du prix à cette concession, car, s’ils ne peuvent l’obtenir, ils sont normalement enclins à considérer une restriction dont les effets sont partiquement nuls, comme une preuve de mauvaise volonté politique à l’égard de leur pays en praticulier, puisque le tarif minimum intégral continue à être appliqué à d’autres États, conformément à la législation même qui leur est opposée.

La portée de l’article unique de la loi du 29 juillet 1919 est aujourd’hui restreinte en général à son interprétation littérale, qui est d'autoriser le gouvernement à mettre en vigueur par décret des conventions commerciales comportant des droits intermédiaires entre les tarifs extrêmes légalement fixés, mais non pas de l’y obliger en toutes circonstances, ce qui aurait entraîné l’abrogation du paragraphe ? de l’article 1e de la loi du 11 janvier 1892 et celle de l’article 2 de la loi du 29 décembre 1891. L'article 15 du décret portant codification des lois douanières limite bien ainsi la compréhension des dispositions dela loi du 29 juillet 1919. On doit conclure que c’est l’interprétation officielle de l'administration des Douanes qui, chargée d’appliquer les lois, en définit lextension. :

À noter que le décret portant codification des lois

douanières ne doit comporter aucune innovation. Il se borne donc à reprendre les textes anciens, et c’est leur disposition et leur conjonction qui permettent de définir exactement le sens de la loi du 29 juillet 1919.

Parue un mois après la signature du traité de paix avec l’Allemagne, la loi du 29 juillet a certainement été adoptée pour permettre de réaliser, au point de vue économique, la discrimination entre les alliés et les neutres pour qu'il soit possible plus tard, à l’expiration des clauses économiques des traités de paix, d’écarter dans une mesure convenable les produits des pays exennemis.

En fait, le quadruplement du tarif général résultant du décret du 28 mars 1921, en augmentant d’une façon considérable l'écart entre les deux tarifs, a rendu impossible une appplication rationnelle du système.

On peut penser même que ce décret a eu pour conséquence directe la faillite de la législation de 1919, dont il paraît à première vue faciliter l’application. En effet, les discriminations deviennent si importantes après la création du nouveau tarif général que les États contractants ne les peuvent tolérer. Il faut obtenir des réductions équivalant à près de 83 % de l'écart entre les deux tarifs, pour bénéficier seulement de l’ancien tarif général. Pour pouvoir exporter avec quelque chance de succès, les pays étrangers devaient se voir accorder des abattements de 90 / sur l’écart entre les deux tarifs, et de fait, ils ne recevaient de concession effective qu’en obtenant de tels pourcentages dont l’importance chiffrée impressionnait défavorablement l’industrie française.

Les négociateurs étrangers insistèrent d’autant plus pour obtenir le tarif minimum. Faute de pouvoir imposer

des surcharges modérées et réellement proportionnées aux différences du coût de la production entre les divers pays d'Europe, on en vint rapidement à accorder à chaque pays, sous une forme ou sous une autre, et avec des délais plus ou moins longs, la clause de la nation la plus favorisée, c’est-à-dire le tarif minimum, pourtous le cas intéressant l'exportation de ce pays. Rapidement même la concession du tarif légal le plus bas ne fut plus jugée suffisante; il fallut, malgré les obstacles résultant de la législation antérieure à 1919, consentir des consolidations de droits et des réductions de tarif.