GÉNÉRALITÉS

« L'Allemagne étant vaincue, le traité de Francfort « annulé, on allait enfin pouvoir supprimer son fameux article 11. On vota donc une loi qui devait interdire à « tout jamais la clause de la nation la plus favorisée. « C’était introduire dans les négociations futures un « obstacle pernicieux qu’il faudrait souvent s’ingénier « à tourner (1). »

.Cette opinion de M. Auguste Isaac qui, ministre du commerce en 1920, a été appelé à signer la première convention commerciale conclue par la France après le vote de la loi du 29 juillet 1919, n’est pas une simple boutade.

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(1) M. Auguste Isaac, dans sa préface au livre de M. Chatin-Ollier sur La Politique douanière et la stabilité dans les relations commerciales. Librairie Dalloz, année 1925 (page IV).

Ce n’est pas sans raison que tous les pays civilisés ont fait de la concession réciproque de la clause de la nation la plus favorisée la base de leurs traités de commerce.

« Il est toujours important pour un État d’être « assuré que le traitement que ses nationaux reçoivent « d’un autre État ne sera pas moins favorable que le « traitement accordé par ce dernier État aux ressor- « tissants d’une tierce Puissance. Le principe du trai- « tement de la nation la plus favorisée repose sur la « conception selon laquelle un État a droit, dans les « rapports commerciaux, à l’égalité de traitement, el « doit, de son côté, accorder celle même égalité. À titre de « précaution contre tout oubli au moment des négocia- « tions et pour éviter la nécessité de pourparlers ulté- « rieurs, on a institué la disposition dite « clause de la « nation la plus favorisée » en vue d’assurer aux « Puissances contractantes, non seulement le bénéfice « de concessions antérieurement accordées mais aussi « la jouissance de celles que pourrait consentir l’un ou « l’autre des États contractants (1). »

Ce serait une erreur de croire que les diplomates français aient renoncé d’une manière générale à cette précieuse garantie de l’égalité réciproque dans le présent et dans le futur, à cette sauvegarde contre les erreurs et les omissions que constitue la clause de la nation la plus favorisée.

(1) International Economic Policies, par William Smith Culbertson, page 56, cité par M. Wickersham dans son rapport présenté au Comité d'expert, pour la codification progressive du droit international à propos de la clause de la nation la plus favorisée (Genève 9 mai 1927) C, 205. M. 79. 1927. (Publications de la S. D. N. Questions juridiques, 5- 10. 1927).

Bien que l’article 11 du traité de Francfort, si fréquemment incriminé, ait eu une portée très générale, et stipulât pour l’ensemble des relations commerciales entre la France et l'Allemagne (1), bien que la dénonciation des accords commerciaux ait porté sur « des traités et conventions concernant la navigation commerciale, la réglementation douanière, le régime des voyageurs de commerce » etc... ce qui semblerait indiquer le désir de réformer sur tous ces points les pratiques antérieures en abandonnant la clause de la nation la plus favorisée, ce n’est qu’en matière de taxes douanières que des efforts ont été tentés par la France pour en restreindre l’emploi ; partout ailleurs on continue, après comme avant la guerre, à recourir explicitement à cette stipulation.

(1) Traité du 10 mai 1871. Article 11. — Les traités de commerce avec les différents États de l'Allemagne ayant été annulés par la guerre, le Gouvernement français et le Gouvernement allemand prendront pour base de leurs relations commerciales le régime du traitement réciproque sur le pied de la nation la plus favorisée. \

Sont compris dans cette règle les droits d'entrée et de sortie, le transit, les formalités douanières, l'admission et le traitement des sujets des deux nations ainsi que de leurs agents.

Toutefois, seront exceptées de la règle susdite les faveurs qu’une des Parties Contractantes, par des traités de commerce, a accordées ou accordera à des États autres que ceux qui suivent : l'Angleterre, la Belgique, les Pays-Bas, la Suisse, l'Autriche, la Russie.

Les Traités de navigation ainsi que la Convention relative au service international des chemins de fer dans ses rapports avec la douane et la Convention pour la garantie réciproque de la propriété des œuvres d'esprit et d’art seront remis en vigueur,

Néanmoins, le Gouvernement français se réserve la faculté d’établir sur les navires allemands et leurs cargaisons des droits de tonnage et de pavillon sous la réserve que ces droits ne soient pas plus élevés que ceux qui grèveront les bâtiments et les cargaisons des nations susmentionnées.

Le législateur de 1919 lui-même a borné son effort à essayer d'empêcher « la concession intégrale du tarif minimum ».

D'autre part, on a toujours admis en France que les produits exportés à destination de notre pays ne devaient pas subir de discriminations douanières lors de leur importàtion en territoire étranger, puisque la loi de 1892 a imposé au gouvernement français l’obligation d’obtenir la clause de la nation la plus favorisée dans les conventions signées par lui (1).

Bien mieux, en 1919, les adversaires les plus convaincus de l’article 11 du traité de Francfort lui reprochaient surtout de ne pas avoir assez garanti la France contre les spécialisations excessives du tarif allemand de 1902, modifiées par les diverses conventions de l’Allemagne avec les autres pays. On rejetait en somme la clause de la nation la plus favorisée parce qu’elle ne permettait pas de maintenir la relation entre les tarifs telle qu’elle existait de part et d’autre au jour de la signature des conventions (2).

(4) «Le tarif minimum pourra être appliqué aux marchandises originaires des pays. qui leur {aux marchandises françaises) appliqueront leurs tarifs les plus réduits » (art. Ier de la loi du 11 janvier 1892).

«La condition absolue sans laquelle le tarif minimum ne peut jamais être concédé aux produits d’un pays étranger consiste dans l’obliga- Lion où se trouve ce pays d'accorder aux produits français le traitement de la nation la plus favorisée ». (Jean Morel, rapport n° 248, J. O. Doc. Parl. Sénat, page 341).

(2) « Le régime général du traitement de la nation la plus favorisée « comporte des avantages certains, mais il présente parfois des incon- « vénients sérieux.

« Lorsque l’une des Puissances contractantes s'ingénie, par exemple, « par des procédés obliques ou astucieux, à en éluder les obligations

ou à en restreindre artificiellement la portée, cette clause générale

Aïnsi la France, tout en se refusant pour sa part à consentir son tarif minimum en entier aux importations étrangères, devait demander aux pays avec lesquels elle concluait une convention commerciale le régime de la nation la plus favorisée en matière douanière (1).

Cette situation était paradoxale. Les états contractants ont toujours désiré « l'égalité de traitement » sur le marché français comme la France pour son compte n’a jamais manqué de la réclamer au dehors. Les plénipotentiaires étrangers ont pu, eu égard aux particularités de la doctrine et de la législation françaises, admettre

« devient insupportable pour l’autre Partie. Elle peut devenir suscep- « tible d’engendrer de véritables conflits et de provoquer, par la suite, « des mesures de rétorsion nuisibles à la sécurité publique et dange- « reuses pour la paix internationale.

« La France en a éprouvé, à plusieurs reprises, les conséquences « périlleuses dans ses rapports avec l'Allemagne. Les conventions com- « merciales conclues par l Empire germanique à la suite de la promulga- « tion de son tarif général du 25 décembre 1902 font preuve, à cet «égard, d’une remarquable ingéniosité,.

« L'art des spécialisations y est poussé à ses dernières limites. Grâce « à cet artifice, le gouvernement de Berlin a pu consentir d'importants « abaissements de tarif en faveur de ses co-contractants tout en éli- « minant par une distinction spécieuse l’article français, voisin ou con- « current, du bénéfice des taxes réduites. (Jean Morel, rapport n° 248).

(1) Le duc de la Trémoille paraît admettre néanmoins que la France, puisqu'elle renoncera à stipuler pour sa part la clause générale de la nation la plus favorisée, sera amenée également à se contenter de ne l'obtenir que partiellement.

« Nos diplomates pourront au contraire la stipuler pour quelques « produits (la clause de la nation la plus favorisée) et en échange la con- « céder pour certains autres. Il est des articles en effet dont l'exportation « est d'une importance capitale ; pour leur assurer une situation pri- « vilégiée, des concessions parfois onéreuses auront été accordées. On « ne peut risquer d’être privé d'avantages chèrement achetés. » (Rap-

port n° 5872).

que « la clause » leur fût refusée en apparence, ils se devaient et devaient à leur pays de l’obtenir effectivement. 11 leur fallait s’ingénier à lourner l’obstacle : on peut dire qu’ils y ont réussi.

Les’ procédés employés, soit isolément, soit séparément, par les négociateurs, pour aboutir à ce résultat peuvent se ramèner à trois.

19 Les droits les plus réduits — le tarif minimum — ne sont effectivement accordés qu’à une liste de marchandises, mais sur cette liste sont repris la totalité des articles que chaque puissance contractante est susceptible d'exporter à destination de la France (1).

2° Les principaux produits de l’exportation de l’État avec lequel contracte la France sont conventionnellement admis au tarif minimum comme il est dit ci-dessus. Néanmoins certains objets, matières ou denrées que ce pays paraît susceptible de vendre en France sont soumis à des tarifs intermédiaires : c’est alors à ces larifs spéciaux que l’on décide d'appliquer dans l'avenir la clause de la nation la plus favorisée. Parfois aussi le tarif minimum est accordé dès l’abord, mais seulement dans la limite de contingents déterminés.

L'octroi de la clause de la nation la plus favorisée se trouve différé dans ces deux cas. Assez restrictifs en apparence, ces procédés, appliqués spécialement à l'égard du Canada et des pays de l’Europe centrale, ont

(1) Dans cette catégorie on peut ranger : les conventions conclues, avec les États issus du démembrement de la Russie : Finlande, Esthonie Lettonie, Pologne (le 2€ accord avec la Pologne rentre plutôt dans la catégorie 2€) ou avec les puissances méditerranéennes : Espagne, Grèce (accord du 8 s:ptembre 1926), Turquie, et Bulgarie, ou bien avec des pays d’outre mer : Guatemala, Haïti.

cependant à la longue entrainé la disparition presque complète des tarifs intermédiaires, le tarif minimum leur étant peu à peu substitué (surtout en ce qui concerne les pays de l’Europe centrale).

Enfin, si contraire à l’opinion générale que cela puisse sembler, il est des cas où la clause de la nation la plus favorisée n’est pas nécessaire, et où les parties contractantes peuvent juger que des tarifs intermédiaires convenablement établis ne comportent aucune discrimination réelle : nous en donnerons plus loin quelques exemples.

3° La clause de la nation la plus favorisée à l’importation en France n’est pas stipulée, mais la convention nouvelle proroge, pour sa durée et sur ce seul point, des accords antérieurs à la guerre et dans lesquels cette disposition est inscrite (1).

Ces différents moyens d'éviter d’effectives discriminations n’ont pas été employés indifféremment par les puissances. Ils ont au contraire été adaptés d’après les caractéristiques de nos échanges avec les divers états contractants. #

Faute d’avoir trouvé un compromis, la France a dû revenir avec toute sorte de réticences, en employant simultanément les divers moyens ci-dessus, à la concession pure et simple de la clause de la nation la plus favorisée lorsqu'elle a traité avec l’Allemagne.

L'accord du 17 août 1927 est ainsi le résumé des traités antérieurs, alors même qu’il en consacre la faillite. Il marque une étape décisive dans nos conventions,

(1) Ts’agit des accords ou conventions avec la Belgique et le Luxembourg, l'Italie, le Portugal et la Grèce (accord de 1924) et plus

récemment de l’accord franco-suisse du 21 janvier 1928.

sa conséquence logique étant le retour, pour ce qui concerne la France, à la pratique de la clause de la nation la plus favorisée : aussi l’examinerons-nous à part en manière de conclusion.

Section II