LE RENOUVELLEMENT DES CONVENTIONS ANCIENNES

La France a consenti implicitement, et sous une forme détournée, la clause de la nation la plus favorisée à l'Italie, à la Belgique et au Luxembourg (qui forment l'Union économique belgo-luxembourgeoise), au Portugal et à la Grèce (en 1924 seulement), par un procédé extrêmement simple : le renouvellement des conventions

qui nous liaient depuis de nombreuses années avec ces pays.

De la sorte, il n’est pas expressément écrit que la France accorde la clause de la nation la plus favorisée, et la fiction d'après laquelle le gouvernement, depuis 1919, se trouve contraint de ne plus consentir cet avantage, est sauvegardée, puisqu'il s’agit simplement non d’une faveur nouvelle, mais du maintien d’un état de choses existant depuis de longues années.

Ce souci s’expliquait tant que l’on a cru ou voulu faire croire que la loi du 29 juillet 1919 interdisait réellement la concession de la «clause». On comprend mal toutefois, que, dans les décrets portant promulgation des accords avec les pays ci-dessus cités, ne soit visée que la seule loi du 29 juillet 1919.

« Vu l'article 8 de la loi du 16 juillet 1875, Vu la loi « du 29'juillet 1919» portent les décrets des 26 novembre 1922 et 31 octobre 1924, mettant en vigueur les arrangements avec l'Italie et l’Union belgo-luxembourgeoise. Or, par ces traités la France accorde aux pays contractants la clause de la nation la plus favorisée. Mais nulle part n’y est prévue la création de droits intermédiaires calculés sur l’écart entre les deux tarifs. Il eût donc fallu plutôt se référer ici soit à la loi du 11 janvier 1892, puisque l’on recevait des « avantages corrélatifs », soit même à la loi du 29 décembre 1891 puisque ces pays bénéficiaient du tarif conventionnel avant le 1er février 1892(1).

(1) Pour l’Italie, il eût été peut-être difficile de se référer à cette loi, étant donné qu’une convention nouvelle était intervenue depuis le 1er février 1892.

Quant aux arrangements franco-belges du 4 avril 1925 et du 6 avril 1926, ils ont été mis en vigueur en vertu de lois spéciales.

La meilleure formule eût sans doute été celle que l’on trouve en tête du décret du 22 février 1922 portant application, à titre provisoire, de l’arrangement franco portugais du 30 janvier précédent : Le Président de la € République française, sur la proposition du Président « du Conseil, Ministre des Affaires Étrangères, du «€ Ministre du Commerce et de l’Industrie, Décrète

« Article premier. — Un arrangement commercial « ayant été signé à Lisbonnele 30 janvier 1922 entre la « France et le Portugal, le dit arrangement, dont la « teneur suit, est approuvé et sera inséré au Journal « Officiel. »

Le même dispositifque dans les arrangements conclus avec l'Italie et l’Union économique belgo-luxembourgeoise se retrouve dans les décrets des 5 mars 1925 et 26 février 1924 qui portent publication et mise en application à titre provisoire du modus vivendi franco-portugais du 4 mars 1925 et de l’arrangement franco-grec du 21 février 1924. Pourtant il était indispensable ici de rappeler la loi du 29 juillet 1919, puisqu’un droit intermédiaire était établi en ce qui concerne les vins ordinaires du Portugal et de la Grèce.

Arrangement franco-ilalien. — L’arrangement francoitalien du 13 novembre 1922 (1), contient, comme l'accord commercial du 21 novembre 1898 qu'il proroge, une exception au régime de la nation la plus favorisée dont, de part et d’autre, on convient d’exclure les soies et soieries, mais les deux parties s'engagent à

(1)-L'arrangement du 13 novembre 1922 est un des premiers actes franco-italiens, signés par M. Mussolini, ce qui lui donne une importance politique particulière.

J. Naupin. 11

négocier sur ce point. Les négociations ayant abouti le 28 juillet 1923, l'Italie bénéficie intégralement du tarif minimum depuis le 28 mai 1924, date de la mise en vigueur de laccord spécial.

Arrangements: franco- portugais du 30 janvier 1922 el du 4 mars 1925. — La prorogation de la convention du 17 février 1911 comporte ici non plus seulement le maintien du slalu quo, mais la concession effective de la clause de la nation la plus favorisée. L’accord du 4 mars 1925 en effet remet en vigueur les stipulations de la convention de 1911, renouvelée précédemment par l’arrangement du 30 janvier 1922, qui était venue définitivement à expiration le 15 juin 1923.

On ne peut reconnaître plus explicitement que le gouvernement a la possibilité, avant comme après la loi de 1919, de consentir par décret la clause de la nation la plus favorisée.

Alors que l’arrangement de 1922 accordait cette clause au Portugal d’une manière générale, celui de 1925 en restreint l’application sur un point important.

Les vins ordinaires portugais n’obtiennent pas le tarif minimum, alors fixé à 24 frs. 60 par hectolitre, mais sont soumis à un droit intermédiaire de 30 francs par hectolitre ; encore ce droit n’est-il applicable qu’à un contingent de 300.000 hectolitres chaque année.

. Cette double restriction était appelée à disparaître lorsque le tarif minimum serait augmenté. L’article 4 du modus vivendi prévoit, en effet que « si à un moment quelconque, les droits ou coefficients du tarif minimum français sur les vins ordinaires venaient à être fixés à un taux plus élevé que celui du droit intermédiaire prévu à l’article 3, ce nouveau tarif sera appliqué immédiate-

ment aux vins ordinaires du Portugal sans limitations de quantité ». C’est une consolidation du tarif intermédiaire, sous réserve qu’il soit supérieur ou égal au tarif minimum, qu’obtient en somme le Portugal.

Cet article 4 reçut une application effective au lendemain de la promulgation de la loi du 6 avril 1926 portant à 31 frs 98 le droit sur les vins ordinaires ; à l’heure actuelle, le Portugal bénéficie intégralement de la clause de la nation la plus favorisée.

Arrangement franco-grec. L’arrangement franco-grec du 21 février 1924 avait pour objet de proroger la convention conclue par échange de lettres des 16-28 juillet 1892, dénoncée par les deux parties et venue à expiration le 10 septembre 1923.

Prorogeant une convention antérieure, cet accord maintient la clause de la nation la plus favorisée pour tous les produits grecs, les vins exceptés, mais, conclu avant le modus vivendi franco-portugais du 3 mars 1925, cet arrangement est moins libéral, de sorte que le relèvement des droits de douane survenu en 1926 n’amena au profit des vins grecs ni la suppression du contingent, ni l’application du tarif minimum. Ils furent soumis d’abord à un droit correspondant au pourcentage de réduction prévu dans l’accord, puis après entente avec la Grèce, au tarif minimum, mais dans la limite d’un contingent. Cet arrangement a été remplacé par la convention du 8 septembre 1926 qui exclut la clause de la nation la plus favorisée de jure.

Belgique et Luxembourg. — La concession à la Belgique de la clause de la nation la plus favorisée par le moyen de la prorogation du statut de 1892 n’a jamais fait l’objet d’une discussion entre les parties.

Ne constituant pas une faveur faite à l’exportation belge mais une condition sine qua non de l’ouverture de pourparlers avec la France, la concession de la clause de la nation la plus favorisée devait aux yeux des Belges s'accompagner, sde consolidation et de réduction de droits. C’est ainsi que, la première, la Belgique a obligé la France à modifier dans les accords commerciaux les tarifs douaniers antérieurement adoptés.

Les accords franco-belges ont donc les premiers montré que la concession de la clause de la nation la plus favorisée pouvait être jugée comme une concession de droit, et par conséquent insuffisante si elle ne s’accompagnait pas de consolidation de taxes et d’aménagements tarifaires.

En résumé lés divers pays du monde peuvent, en ce qui concerne l’application de la clause de la nation la plus favorisée, se répartir ainsi :

1° Les pays coloniaux ;

20 Les États-Unis et le Canada ;

3° La Grèce, l'Espagne et la Turquie ;

40 Les pays Baltes, les pays de l’Europe centrale (Pologne, Allemagne, Tchécoslovaquie, Autriche, Hongrie Bulgarie).

Les deux premiers groupes se trouvaient déjà dans cette situation avant la guerre. Le jeu de notre politique douanière a peu à peu amené en 1927 et en 1928 Ia dis-

(4) Les trois arrangements franco-belges prorogent chacun en ce qui les concerne l’arrangement conclu par échange de lettres des 15- 30 janvier 1928. La situation n’est plus la même aujourd'hui du fait de la convention commerciale du 23 février 1928.

parition de la plupart des discriminations antérieures atteignant les produits des États-Unis et du Canadae

La Grèce, l'Espagne et la Turquie n’ont jamais cessé en fait de bénéficier de cette clause qui ne leur est refusée qu’en apparence.

Quant aux pays du 4e groupe, certains articles de leurs exportations n’ont pas été admis à bénéficier du traitement de la nation la plus favorisée, en théorie, jusqu’au jour où, l’Allemagne l’ayant obtenue, le jeu normal des dispositions conventionnelles leur en eût assuré en fait la jouissance, en attendant que des revisions générales des accords la leur concède en droit.

Section V.

Presque toutes les conventions contiennent des exceptions en quelque sorte de style au régime de la nation la plus favorisée. Il s’agit des « régimes spéciaux » qui sont ou peuvent être accordés pour favoriser le trafic frontalier, pour faciliter les règlements financiers avec des pays ex-ennemis, ou bien des avantages exclusifs autorisés en ce qui concerne les rapports entre métropoles et colonies ou entre pays liés par une union douanière. L'accord franco-espagnol du 8 juillet 1922 contient un texte typique. « Le traitement de la nation « la plus favorisée, qu’implique l’octroi du tarif minimum « pour les articles énumérés à la dite liste A, n’autorise « pas cependant l'Espagne à réclamer le bénéfice des

« avantages préférentiels que la France pourrait accorder « à ses protectorats, ainsi que du régime tarifaire spécial « qui résulterait des unions économiques qu’elle pourrait « éventuellement conclure avec des pays limitrophes « ou de celui qu’elle pourrait accorder temporairement « à certains produits dont l'importation est destinée à « faciliter les règlements financiers avec les pays qui « ont été en état de guerre avec la France pendant les « années 1914-1918 (1) ».

(4) Voici le relevé des exceptions de ce genre prévues dans les diverses conventions :

Tchécoslovaquie (convention de 1920, art. 3, $ 3): l’exception des protectorats n'apparaît pas. À noter qu'il s’agit ici non du tarif minimum, mais de tarifs intermédiaires. L’artiele 4 du même accord prévoit l’extension des dispositions de l’article 3 en ce qui concerne les droits à l'exportation.

La convention de 1922 avec le Guatemala a ceci de remarquable qu’elle permet à ce pays de consentir des avantages préférentiels aux autres États du Centre-Amérique (article 1).

La convention avec la Finlande, dans un article spécial, emploie une formule différente de celle citée, elle vise d’abord le trafie frontalier, ensuite la possibilité d'union économique. La France s’engage à ne pas réclamer les avantages consentis par la Finlande à l’Esthonie (article 14). La formule de l’accord franco-finlandais se trouve, dans! l'accord avec l’Esthonie, complétée par les mots : « ou du régime tari- « faire spécial qu’elle pourrait accorder temporairement à certains pro- « duits dont l'importation est destinée à faciliter les règlements finan- «ciers de goûvernement à gouvernement. » L’Esthonie réserve son droit d'accorder des avantages spéciaux à la Finlande et à la Lettonie.

L'accord avec ce dernier pays comporte une disposition très longue où les clauses sont d’abord inscrites sous une forme réciproque et ensuite sont indiquées comme s'appliquant à la France seule. Un point remarquable est la possibilité pour la Lettonie d'accorder des préférences à à la Finlande, à l’Esthonie, à la Lithuanie et à la Russie.

‘ Les clauses citées ci-dessus se retrouvent mutalis mutandis à l’article 187 $ 2 de l'accord espagnol {la phrase du début y est inversée), à l’article 2 de l’accord franco-canadien, à l'article 8, $ 2, de l'accord

Quelle est la portée de ces réserves ?

Celle relative au trafic frontalier se passe de commentaire, la portée en est définie dans le texte ci-dessus. On ne peut même pas s’y référer pour justifier la double discrimination qui résulte des arrangements francobelges du 4 avril 1925 et du 10 avril 1926 et même de la convention du 23 février 1928 qui prévoient que (article o de l'accord du 4 avril 1925) : « pour ne pas troubler les € courants commerciaux d’avant-guerre et pour faciliter

franco-autrichien et 4, & 2 de l'accord franco-tchécoslovaque. Dans ces deux accords, il n’est pas'question d'union douanière, mais du « béné- « fice du tarif qui pourrait résulter d’arrangements économiques que la « France pourrait conclure avec des états limitrophes » — on cherche à exelure ces deux pays du bénéfice des accords franco-belges. L’article 3, 22 alinéa, de la convention polonaise reprend la dénomination «union économique » ; la formule a légèrement varié, le fond reste identique. L'accord avec la Hongrie, art. 3, $ 2, ne vise plus les protectorats. L'accord franco-allemand du 17 août 1927 reprend sous une forme très voisine les exceptions relatives aux réglements financiers et aux régimes frontaliers, mais introduit la clause nouvelle ci-après : « Aux avantages qu’une des H. P.C. aurait accordé ou accorde- * « rait à un État tiers en vue d’établir un équilibre entre ses propres « impositions et celle de cet État en vue notamment d'éviter la dou- « ble taxation, ou à l'effet d'assurer protection et assistance judi- « ciaires réciproques en matière d'obligations ou pénalités fiscales ».

Cette clause est importante et d’ailleurs dangereuse pour la France. Elle a été certainement insérée à la demande de l'Allemagne qui doit conclure en matière de double imposition des accords bilatéraux avec divers États et notamment avec l'Angleterre.

À noter que la Turquie obtient par l’article 12 de la convention de Lausanne le droit d'accorder des préférences aux produits des. États détachés de la Turquie.

La convention avec l'Espagne et le Canada n’a pas de clauses relatives au régime frontalier. Par l’article 7 de la convention du 7 juillet, l'Espagne excepte pour sa part les avantages consentis par elle à ses possessions du Maroc, aux Baléares et au Portugal.

«la reconstitution du cheptel détruit pendant les « hostilités, les Hautes Parties Contractantes sont « d’accord pour que... les produits ci-après bénéficient « du régime douanier prévu au présent article et soient € inscrits sur la liste B ». Ce régime ne leur sera appli- « cable que sous la réserve qu'ils soient expédiés à des- « tination des départements de la Moselle, du Haut- « Rhin et du Bas-Rhin et introduits par la frontière « qui sépare le Luxembourg de la Moselle.

« Chevaux : ? mille têtes : droits du tarif minimum « sans coefficient.

€ Lait : 10.000 hectolitres, livrés sur contrat dans un « rayon de 25 kilomètres de la frontière (franchise).

« Écorces à tan : 700 tonnes (franchise). »

La deuxième exception généralement admise est celle qui vise les règlements financiers dela Franceet des pays «avec lesquels elle a été en guerre de 1914 à 1918 ». Tout le régime de faveur réservé aux produits allemands pour les réparations est justifié par cette disposition. Mais on ne peut dire que ces facilités soient à proprement parler rendues possibles par cette clause, puisque des pays qui n’ont nullement adopté une formule analogue l'Angleterre, l'Italie, les Pays-Bas, la Suisse (jusqu’en 1928) par exemple, n’ont jamais songé à réclamer le bénéfice des avantages douaniers accordés à l'Allemagne pour ses importations en France effectuées soit au titre des prestations en nature, soit comme réparations des dommages causés.

L’exception relative aux protectorats et aux colonies, qu’elle figure ou non dans les conventions, ne change également rien au statut exceptionnel existant entre la France et ses colonies. Les colonies dites assimilées,

c’est-à-dire ayant le même régime douanier que la métropole, sont considérées comme formant avec celle-ci un unique territoire. Aussi les faveurs accordées (l’exemption réciproque, sauf de rares exceptions) ne peuvent-elles être étendues aux pays tiers.

Pour ce qui est des colonies non assimilées, certaines ont leur statut douanier régi par des accords internationaux (1). Néanmoins des facilités spéciales ont été accordées aux produits marocains (loi des 14 novembre 1921 et 18 mars 1923) pour leur importation en France, qui n’ont soulevé de protestation que parce que les avantages douaniers étaient limités aux transports sous pavillon français. Les autres colonies du premier groupe reçoivent et accordent à la France des facilités douanières sans tenir compte des conventions, cette exception étant considérée comme de droit.

De son côté, la France a implicitement approuvé dans son accord avec le Canada le principe de la « préférence impériale » réservée par ce pays aux produits de la Grande-Bretagne ou des autres dominions.

L’exception concernant les unions douanières présentait quelque intérêt pour la France au moment où on pouvait escompter une union douanière de la France soit avec le Luxembourg, soit avec l’Union belgo-luxembourgeoise. Aussi l’exception disparaît dans les traités après 1923 pour être remplacée par les mots : « arrangements économiques que chacune des deux parties pourrait conclure ».

(1) Notamment la convention franco-britannique du 14 juin 1898, pour certains territoires de l'Afrique Occidentale française et l’Acte d’Algésiras du 7 avril 1906 pour le Maroc.

Les possibilités d’union ou de création de barifs préférentiels telles qu’elles résultent de nos accords pourraient être mises par contre à profit par d’autres puissances. Les États baltes, en premier lieu, ont demandé sans toujours l’obtenir, que soit envisagée la possibilité pour eux de consentir à la Russie des avantages préférentiels. L’union douanière de la Lettonie et de l’Esthonie a par ailleurs été sur le point de s’accomplir.

Les États successeurs, on l’a vu, pouvaient, d’après les traités de Saint-Germain et de Trianon, s’accorder des tarifs préférentiels. L'Espagne se réserve la possibilité d’avantager le Portugal, voire les pays d'Amérique Latine. Le Guatemala et Haïti se sont fait reconnaître la possibilité de créer des droits spéciaux en faveur d’autres républiques du Centre-Amérique. Cuba applique aux États-Unis des réductions qui sont exclusivement accordées à ce pays. Bien entendu, il s’agit toujours d’exceptions qui se retrouvent dans d’autres traités que ceux conclus par la France et qui doivent être considérées comme de style.

Le Comité autrichien de la Chambre de commerce internationale, dans son « esquisse de convention commerciale collective » admet (article 12) les exceptions relatives au régime frontalier et aux unions douanières (1).

Le Comité Économique de la $. D. N. qui a étudié la

(1) Comité national autrichien de la Chambre de commerce internationale : Convention collective limitant à un taux maximum les tarifs douaniers et accordant réciproquement aux Êtats contractants le traitement de la Nation la plus favorisée — accompagnée d’un rapport de M. Charles Riedl, ancien ministre (Vienne, janvier 1927).

même question prévoit les mêmes règles en les justifiant également par l’usage. Il omet volontairement de se prononcer sur la question délicate de la préférence impériale ou coloniale à cause de son caractère politique (1).

(1) Rapport du Comité économique sur sa session tenue à Genève du 25 au 28 juin 1928. C. 347. M. 111.