ANALYSE DE L’ACCORD

L'accord du 17 août 1927 est la synthèse des conventions antérieures ef le point de départ d’une nouvelle politique douanière. ‘

« Le traité franco-allemand du 17 août 1927 a été, «sinon la première, du moins la plus éclatante mani- «festation de l’esprit de coopération internationale que «la conférence de 1927 ait apportée aux pays qui y « ont participé ». |

Telle est l’opinion qu’exprime le Comité consultatif économique de la Société des Nations dans son rapport sur les travaux de sa première session. Sans critiquer ce jugement, il faut préciser en quel sens on doit l’entendre puisque, comme le constate d’ailleurs le rapporteur du Comité économique : « Il (le traité du 17 août) à été en même temps pour l’une des parties (la France} l’occasion de procéder à une certaine augmentation de ses tarifs ». Ce qui, à première vue, semble un singulier moyen de faire preuve d’esprit de coopération économique (1).

L'accord du 17 août 1927 marque sans conteste un désir de rapprochement entre la France et l’Allemagne

(4) « À vrai dire beaucoup de commentateurs ont été surtout « sensibles à l’aspect politique de l'événement, assurément plus sédui- « sant que l’aspect douanier, On a parlé d’un nouveau Locarno écono- « mique. Cela est peut être beaucoup ». (C.-J. Grenoux, La Réforme Economique du 1°T septembre 1927).

sur le terrain économique, de nombreux commentateurs ont mdiqué que ce traité était une conséquence des accords de Locarno. « Maïs, lit-on, par exemple, dans « dans léditorial du Times du 19 août, atmosphère « politique sous Finfluence de Pesprit de Locarno s'était « éclaireie.. De plus l'expérience de ces dernières années « à montré que la collaboration politique et économique « tendaïent à marcher de pair et que la solution des « problèmes dans une sphère d’activité vient aplanir les « difficultés qui se présentent dans l’autre (1) ».

Comment ce rapprochement a-t-l pu s’opérer à la faveur d’une augmentation des tarifs français ?

Les elauses tarifaires de l’accord du 17 août 1927 (articles 1 et 8) sont directement inspirées de celles qui se trouvent dans les conventions antérieures, mais tous les procédés que nous avons trouvés précédemment dispersés dans différents traités sont ici eoncentrés en un seul acte, ce qui leur donne une importance et une portée particulière, de telle sorte que Paccord franco-allemand est à la fois comme la synthèse des conventions précédemment conclues et en même temps, par l'importance des modifications douanières qu’il a déterminées, le point de départ d’une révision complète du tarif français et d’un changement mamfeste des méthodes de négociations usitées jusqu'alors.

(1) « Nous nous sommes toujours inquiétés de la situation difficile « qui était créée dans ce domaine et nous avons montré combien il'était « indispensable que sur le terrain des échanges s’établissent des accords « normaux et harmonieux parce qu'ils étaient liés à une politique de « paix totale et complète (Discours de M. Cayrel au nom du groupe « socialiste. Chambre, 2€ séance du 22 février 1928. J. Officiel, Déb. « parl., page 807).

Les articles 1 à 6 de l’accord du 17 août et leurs annexes (1) déterminent le régime douanier réservé à l'importation en France aux produits allemands. On peut résumer ainsi les concessions faites : l’Allemagne se voit accorder sous réserve de certains délais la clause de la nation laplus favorisée sans restriction et la consolidation d’une partie du tarif français, pour laquelle en même temps est institué un nouveau tarif minimum, lequel est un véritable tarif conventionnel (2).

(1) On trouvera en annexe à ce chapitre le texte complet des articles 1 à 6, voir page 285.

(2) Il faut remarquer qu’au cours des débats parlementaires sur le traité du 17 août, aucun représentant n’a invoqué la loi du 29 juillet 1919 pour protester contre l'octroi à l’Allemagne de la clause de la nation la plus favorisée.

Seul, M. Laroche-Joubert, député ,(1'€ séance du 23 février 1928, voir J. O. Débats parl., page 837) au nom de quelques amis, s’est étonné de voir cette clause réapparaître dans un accord francoallemand et a fait allusion au traité de Francfort. « Si je parle, dit-il, « c’est au nom de quelques amis qui ont été, comme moi, très émus « de voir l’accord franco-allemand accorder de nouveau la clause de la « nation la plus favorisée, qui nous avait été imposée après la défaite « de 1871 et qui nous a tellement gênés depuis cette époque pour « conclure des traités de commerce.

« Nous ne voyons plus, maintenant, Monsieur le Ministre, comment « vous allez pouvoir négocier, puisque dès que vous aurez accordé une « concession à un État, automatiquement, elle se trouvera accordée «aussi à tous les États profitant de la clause de la nation la plus favo- « risée ».

En somme, l’orateur s’est contenté de signaler quelques griefs connus et particulièrement d'indiquer que la clause de la nation la plus favorisée pourrait, lors de négociations ultérieures, gêner les négociateurs qui ne pourraient consentir à une puissance des avantages exclusifs. En réponse à cette objection, le ministre du commerce n’a pas eu de peine à répondre : « Considérez que la France est peut-être de toutes les nations du monde celle qui a le plus besoin de la clause de la nation la plus favorisée à cause de la diversité de ses produits », ce qui veut

L’Allemagne obtient d’abord le bénéfice du tarif minimum pour les produits inscrits aux listes A et B (1) annexées à l’accord (articles 1 et 2). Ces deux listes ne couvrent pas moins de 1.000 rubriques du tarif français, c’est dire qu’elle reprennent à de rares exceptions près les plus importants produits de l’exportation normale de l'Allemagne vers la France.

D’après la liste À, il est vrai, l RO ST au bénéfice du tarif minimum est parfois limitée à un contingent. Mais, alors que ces restrictions sont nombreuses par exemple dans les conventions franco-tchécoslovaques ou franco-autrichienne et plus encore dans l’accord provisoire du 5 août 1926, elles sont ici exceptionnelles. Instruits par l’expérience des inconvénients de cette pratique, les négociateurs y ont renoncé autant que possible (2).

dire que, devant pour sa part revendiquer cet avantage, la France ne peut plus songer à la refuser aux autres pays.

(1) Les listes À et B ne comprenant pas l’ensemble du tarif AE des précautions sont prises pour permettre une facile interprétation de ces dispositions. « Le tarif minimum sera appliqué aux matières de toute espèce, servant d'emballage à toutes les marchandises indiquées aux listes A, Bet C, si ces matières sont, d’après les prescriptions douanières, dédouanées séparément ». Nous avons indiqué à propos de l'accord franco-gree du 6 septembre 1926, quel était l'intérêt d’une semblable disposition.

Il est en outre précisé que lorsque les numéros seront dans les listes annexées précédés du préfixe ex, la concession est limitée aux seuls produits, dénommés explicitement dans les dites listes, C’est la formule adoptée dans la note annexe à la convention franco-espagnole du 8 juillet 1922

(2) Les articles contingentés sont les amidons (N° 318 du tarif, contingent annuel de 6,000 quintaux) les fécules de pommes de terre {N° 319 contingent annuel de 10.000 quintaux), les toiles cirées (N° 430-431 et N° 385,contingent annuel de 1.500 quintaux), certaines aiguilles à métier,

Le Reich reçoit ainsi dès l’abord un traitement douanier très analogue à celui qui résultait pour la Pologne et la Tchécoslovaquie, par exemple des conventions des 9 décembre 1924 et 17 août 1925.

Le gouvernement allemand, assuré ainsi dans une large mesure du bénéfice de la clause de la nation la plus favorisée, à. obtenu en outre ( article 3) que les produits qui ne sont pas inscrits aux listes À et B, mais intéressant l'exportation allemande, figurent dans une liste C où sont prévus des tarifs intermédiaires avantageux, applicables dès le 6 septembre 1927, jour de la mise en vigueur du traité. Cependant, l'inscription à la liste C, à l'instar de ce qui se passe dans les conventions antérieures mais dans des conditions beaucoup plus favorables, a seulement pour effet de différer l’application des droits les plus bas.

L'Allemagne en premier lieu, par les deux derniers alinéas de l’article 3, reçoit l'engagement qu'aucun des produits de ja liste C ne subira un traitement douanier plus défavorable que celui réservé aux « pays concurrents », il faut entendre les pays de l’Europe centrale. C’est la réplique en faveur de l'Allemagne des dispositions de l’article 7 de la convention franco-tehécoslovaque, de l’article 4 des conventions franco-autrichienne ou franco-polonaises, de l’article 5 de la convention franco-hongroise. En effet : « Le gouvernement français « s’engage à accorder aux produits mentionnés à l’alinéa « 1er la garantie d’une assimilation constante avec le

articulées (ex, N° 544%. contingent annuel de 12 quintaux). Les chaussures (N°0 481 à 483) bien quesoumises à des droits intermédiaires (liste C}, sont également contingentées. Le tarif réduit ne s'applique qu'à un contingent annuel de 400,000 paires.

« traitement accordé aux produits de lPexportation des € pays concurrents dans la mesure où cette assimilation € a été établie par la liste C. De la sorte l'Allemagne « bénéficiera automatiquement, de tout pourcentage de « réduction plus favorable qui serait accordé aux dits € pays ou du tarif minimum au cas où il viendrait à « leur être octroyé au cours de la durée d’application « du présent accord ».

‘ À cette satisfaction dont la portée peut paraître restreinte, s'ajoute une concession beaucoup plus importante ; d’après l’article 5, alinéa 2, dans l’éventualité d’une refonte totale ou partielle du tarif français, le tarif minimum s’appliquera sans restriction non seulement aux produits inscrits à la liste C, mais encore à ceux « pour lesquels le gouvernement allemand notifiera « qu’ils intéressent l’exportation allemande, et les con- « tingents d'importation, lorsqu'il en est prévu à la liste À, disparaîtront ».

C’est là, considérablement amplifiée, la reproduction des dispositions prévues au protocole de signature de l'accord franco-tchécoslovaque du 17 août 1923 en faveur des perles de verre ou des porcelaines décorées. Ainsi, lorsqu'elle ne reçoit pas le tarif minimum, l'Allemagne est garantie par l’article 3 contre toute discrimination résultant d’une convention à intervenir entre ses principaux concurrents et la France. Par l'article 5, le Reich est appelé à bénéficier de ce même tarif, — s’il intervient en France des augmentations de droits décidées par voie autonome, — pour l’ensemble de ses exportations, provisoirement soumises à des restrictions d’entrée ou des droits plus élevés.

Là pourtant ne s’arrêtent pas les engagements pris par la France.

L'article 6 du traité (dernier alinéa) prévoit que : « À dater du 15 décembre 1928, les produits naturels « ou fabriqués originaires et en provenance d'Allemagne, « bénéficieront sans limitation à leur importation sur «le territoire «douanier français, des droits du tarif « minimum en vigueur à cette date et du traitement « de la nation la plus favorisée ».

Ainsi, 15 mois après la mise en vigueur de l’accord (c’est à peu près le délai prévu au protocole du 19 décembre 1925) les clauses d’assimilation ou de garantie des articles 3 et 5 deviendront sans objet puisqu’alors l’Allemagne doit bénéficier de plein droit et sans condition de la clause de la nation la plus favorisée.

Si avantageuse que soit cette stipulation, elle fut encore jugée insuffisante et effectivement elle demeura sans effet par suite du jeu de l’alinéa 3 de l’article 6 qui prescrit sous certaines conditions la concession anticipée de la clause de la nation la plus favorisée de facto. Au cas, en effet, « où un nouveau tarif douanier serait « institué, si l’accord n’a pas été dénoncé dans ce délai « (d’un mois à dater de la mise en vigueur du tarif « en question), la France octroiera, dès son expiration, « les taux de son tarif minimum à tous les produits « de l’exportation allemande, qui en bénéficieront sans « limitation ».

Dans les faits, cette disposition a joué au bénéfice de l'Allemagne qui a obtenu la clause de la nation la plus favorisée dès le 15 avril 1928, à la suite de la mise en application des modifications du tarif des douanes résultant de la loi du 2 mars 1928. Les relations entre

l'accord franco-allemand et cette loi ont été analysées d’une façon très claire par M. Noël, chargé, au nom de la Commission des douanes du Sénat, de rapporter la partie de la future loi qui portait approbation du traité du 17 août :

« Si vous regardez de très près l’aecord allemand, vous « trouverez que l’on y a créé des paliers ; un premier « palier, qui a été d’un mois, pour se mettre en route, € puis un second, assez important, parce qu’il a d’autres « conséquences, en ce sens qu'avant le 15 décembre 1928 « la France avait le droit de déposer un projet de révi- « sion douanière duquel seront exclus les droits con- « tractuels tels qu’ils résultent du décret du 30 août 1927, € mais qui porterait, sur les autres positions de notre tarif € minimum.

« Les droits contractuels représentent, en effet, les « avantages que nous avons obtenus de l’Allemagne « au cours des négociations, avantages que nous esti- « mions équivalents, puisque l’accord a été conclu.

« La convention stipule que, le 15 décembre 1928, « l'Allemagne bénéficiera du tarif minimum français. « Or, si nous ne pouvions pas toucher au tarif con- « tractuel, nous pouvions toucher au tarif minimum. « Nous étions alors amenés, avant le 15 décembre 1998, « à faire un additif au tarif douanier, de manière à. « garantir notre industrie contre la concurrence alle- « mande pour les produits non compris dans la con- « vention (1) ». ‘

L’article 6 prévoyait que les produits de l'exportation

(1) Séance du 2 mars 1928. J. O. du 3 mars, Déb. Parl., Sénat, page 395, col. 1.

allemands seraient seuls admis au tarif minimum. Cette formule est en soi inexplicable. Tout produit expédié d'Allemagne en France, sous réserve des dispositions générales, concernant les conditions de transport et de détermination de la nationalité, est un produit d’exportation allemande. Il doit donc être admis au tarif minimum.C'est.l'interprétation de la circulaire n° 825-1-1, indiquant aux directeurs des douanes les mesures à prendre quant à la tarification à appliquer aux produits allemands à dater du 15 avril 1928, qui détermine que les produits allemands seront désormais soumis aux droits du tarif minimum.

Le protocole de signature annexé à l’article 6 donne toutefois une définition différente. Il est entendu que l’on désigne par là « tous les produits qu’elle (PAllemagne) a exportés vers le territoire douanier français ou pour lesquelles elle a une exportation appréciable vers d’autres pays » Pour l'application stricte de cette clause, il eût fallu dresser la liste des marchandises exclues du bénéfice des tarifs les plus favorables. L’inutilité d’une telle liste est si évidente que l’avenant du 20 juin 1928 modifiant sur quelques points l’accord du 17 août ne fait pas mention des produits hypothétiques qui devraient continuer à être frappés du tarif général. D'ailleurs les termes du dernier alinéa de l’article 6 paraissent plus compréhensifs que ceux de l'alinéa 3 et ne comportent aucune exception, par conséquent cette liste, si on avait jugé bon de la dresser, eût dû disparaître le 15 décembre 1928.

De cette série de dispositions complexes, seul a donc été appliqué l'alinéa 3 de l’article 6. Les autres clauses sont demeurées sans objet. Le résultat pratique de toutes

L’ACCORD FRANCO-ALLEMAND eb1

ces stipulations, c’est donc qu'après un délai de neuf mois pendant lequel l'Allemagne bénéficiait très largement du tarif minimum, la clause de la nation la plus favorisée lui fut consentie, de même qu'avant la guerre, sans restriction aucune.

Du point de vue contractuel, cette concession a eu un double résultat. Elle a rendu d’abord nécessaire la relonte de nos conventions avec l'Autriche (16 mai 1928), la Tchécoslovaquie (2 juillet 1928) et la Pologne (1er juillet 1928) qui obtinrent plus ou moins explicitement le bénéfice de la clause de la nation la plus favorisée.

Ces révisions nécessaires de nos conventions ont abouti ainsi à la disparition presque complète des tarifs intermédiaires de taux différents selon les pays de provenance qu'on avait songé à instituer d’une manière générale à la faveur de la loi du 29 juillet 1919. Tels sont les faits.

En théorie, les débats qui se déroulèrent au Parlement lors de la discussion du traité franco-allemand et les déclarations des représentants de la France au Comité économique de la Société des Nations ont confirmé que la France admet officiellement désormais que la clause de la nation la plus favorisée doit à nouveau servir de base à ses conventions douanières. Le jour n’est pas loin, où disparaîtra l’illusoire distinction entre la clause de jure et la clause de faclo. L’accord franco-belge du 23 février 1928 qui prévoit réellement l’application réciproque des tarifs les plus bas en est un témoignage. Voici donc un premier point en quoi l’accord allemand, en théorie selon nous (1), marque un retour vers le libéralisme économique.

(4) Nous avons soutenu dans cet ouvrage que la France avai}

Les droits du tarif minimum existant au jour de la mise en vigueur de l’accord doivent pendant toute la durée de celui-ci demeurer applicables, conformément aux dispositions,des articles 1 et 2, aux produits inscrits aux listes À et B.

Chose nouvelle, les droits de la liste À sont ceux mêmes du tarif autonome de 1892, modifiés par les lois et décrets subséquents, de sorte que près de 300 rubriques du tarif se trouvent ainsi consolidées.

Pour ce qui est du tableau B, les droits stabilisés sont établis à la suite de l’accord lui-même ainsi qu'il fut fait par exemple à la suite de l’accord entre la France, la Belgique et le Luxembourg du 4 avril 1925 et des arrangements avec l’Union économique belgo-luxembourgeoise et l’Italie des 10 avril et 29 mai 1926 ou encore des accords franco-italiens sur les soies et soieries, mais il ne s’agit plus ici de quelques dizaines d’articles, mais d’environ 700 postes du tarif douanier.

Les articles 1 et 2 de l’accord allemand font disparaître ici, pour les 3 /5 environ de l’ensemble du tableau des droits, un des caractères essentiels du tarif minimum : son autonomie.

presque toujours consenti en fait la clause de la nation la plus favorisée. Nous constatons donc seulement ici l’évolution des conceptions officielles. De même, en fait, Is accords nouveaux doivent entraîner la suppression dans les documents douaniers des divers tableaux annexes qui, nécessairement dressés après chaque accord nouveau, restaient le plus souvent inappliqués, encombraient les tarifs et en rendaient la lecture difMcile.

Le mode de consolidation déterminé dans l’article 4 de l’accord est celui prévu dans l’article 3 du projet de loi portant révision du tarif des douanes et qui figure déjà dans les accords de l’été 1926 (arrangement provisoire du 5 août, avenant franco-espagnol du 14 août 1926, convention franco-hellénique du 6 septembre 1926), c’est-à-dire que l’incidence des droits est stabilisée et que les taxes des tableaux annexes ne devront varier qu’en fonction des indices des prix de gros, à condition que les changements constatés excèdent 20 % par rapport à l’indice du mois précédent. De même, les taux des tarifs intermédiaires établis en fonction de l’article 3 sont déterminés dans la liste et sont consolidés par rapport au même indice des prix.

L'article 4 précise que seront consolidés les droits appliqués aux produits des listes À, B et C figurant sur une liste annexe D. Par suite d’une bizarre disposition, ce sont précisément les marchandises qui sont inscrites sur ce tableau pour lesquelles aucune garantie de stabilité des droits n’est donnée, puisque cette liste commence par ces mots: « bénéficieront des dispositions de l’article 4 les produits inscrits aux listes À, B et C à l'exclusion des produits inscrits à la liste D ».

Le protocole de signature, par ses dispositions additionnelles aux articles 2 et 3, établit une sorte de consolidation différée qui est une innovation. On convient que dans l’éventualité d’une augmentation de certains tarifs, les droits fixés n’excèderont pas un certain maximum dont le montant ad valorem est prévu à l’avance.

Dans le protocole (ad article 2), cet engagement est pris en ce qui concerne les nitrates (certains engrais chi-

miques repris au n° 833 et 834 du projet de tarif) dont la taxation ne devra pas excéder 15 % ad valorem. De plus, comme on ne peut aliéner totalement sur ce point la liberté du Parlement et qu’il faut, en conséquence, envisager qu’un droit plus élevé pourrait être institué, dans ce ‘cas, ou bien lAllemagne recevra compensation, où bien elle pourra dénoncer par anticipation. On retrouve Ià um procédé couramment usité depuis la convention franco-espagnole du 8 juillet 1922. Cette disposition est valable en son ensemble pour la durée de l’aecord du 17 août 1927.

La promesse faite dans le protocole (ad article 3) est plus restreinte. L'assurance est donnée que les droits n’excèderont pas un certamm quantum ad valorem pour le zinc, Pétain et le nickel et les objets et ouvrages en ces métaux ou leurs alliages (n°5°223-224-225-577-578-579 du tarif). Mais la faculté de dénonciation anticipée n’est pas prévue et la garantie donnée ne vaut que jusqu’à la mise en vigueur d’un futur tarif.

Cette disposition n’est pas la seule qui dépende de cette éventualité d’un futur tarif. En fait, la liberté de reviser le tableau des droits existe, sauf pour les produits inscrits à la liste B et un très petit nombre de marchandises reprises à la liste À et dénommées dans lartiele 6. Mais encore faut-il qu’il s’agisse d’une refonte générale du tableau des droits correspondant à la définition donnée dans l’alinéa 3 du protocole de signature. ad article 6; « l’expression nouveau tarif signifie soit un tarif complet s'étendant à toutes les branches de la production, soit an ensemble de modifications douanières portant sur l’ensemble des listes À et C du présent accord».

Deux remarques s'imposent cependant. La révision,

en premier lieu, pouvait porter juridiquement sur l’ensemble des produits repris à la liste C, à Ia condition que le taux des tarifs nouveaux n’excède pas Ia quantité des taxes fixées dans cette liste (article 5, $ 2).

La liste D, en second lieu, laissait [a possibilité expresse de reviser certains taux de la liste A, possibihté d’ailleurs restremte en ce qui concerne l'Allemagne, car certains produits sont vraiment sans importance pour notre exportation vers ce pays (thé, café, macis, girofle, vanille, cassia-lignéa, poivre, épices par exemple).

Il fut fait usage de cette hberté le 17 novembre 1927 quand fut relevé le tarif sur les céréales, les viandes et les bestiaux.

La revision de mars 1928 eût donc pu porter sur tous les produits de la liste C (dans les limites établies par cette liste), sur les articles de la liste D, sur les marchandises non mscrites dans l’accord, sur les produits enfin visés au protocole, ad article 2 et 3, et sur les soies et soieries pour lesquelles existait une situation particulière puisque les droits en vigueur au 17 août devaient être augmentés à la suite d’un accord, déjà signé mais non encore en vigueur, avec PItalie considérée par tous comme le principal pays intéressé.

Du moment qu’il devenait nécessaire de sortir de ces limites assez étroites et de porter atteinte notamment au tarif mmimum ancien consolidé à la liste A, il fallait procéder à une révision complète du tarif. Le garantie de l'incidence des tarifs telle qu’elle est fixée par Particle 4 s’étendait alors seulement aux produits inscrits à la liste B et au maintien destaux fixés à la liste C qui formaien£ la limite que le nouveau tarif minimum ne devait pas dépasser (art. 6 SI).

C’est en tenant compte de ces considérations que s’est opérée en février et mars 1928 la révision autonome du tarif des douanes connue sous le nom d’ « additif douanier ».

Un grand nombre de commentaires furent donnés alors tant à la Chambre qu’au Sénat pour démontrer la nécessité de reviser d’un seul coup les positions du tarif non encore modifiées, de manière à ne pas manquer aux engagements pris à l’égard de l’Allemagne et de procéder véritablement à l’institution d’un «nouveau tarif (1) ».

Cette loi votée, l'Allemagne se trouve pratiquement perdre le bénéfice de la consolidation pour les produits de la liste À puisqu’après l’institution du nouveau tarif, il n’est pas dit que les droits doivent demeurer stables dans les conditions prévues à l’article 4. Néanmoins, l'Allemagne a reçu en compensation la clause de la nation la plus favorisée. On peut d’ailleurs considérer qu'il s’agit là d’une hypothèse qui ne doit pas se réaliser, d’autant plus que le Reich a obtenu encore une garantie particulière. Il pourra dénoncer l’accord (article 6, $ 2) dans le délai d’un mois qui suivra l’application du nouveau tarif. La France sera donc obligée de tenir compte, lors de la revision douanière prévue à l’article 6, de la nécessité de maintenir les tarifs à un niveau acceptable pour l’Allemagne. Cette clause constitue en outre et sans conteste un engagement tacite que, le délai de négociations écoulé, et jusqu’à la date fixée pour l’expiration de la convention (1er juillet 1929), les droits nouveaux

(1) On consultera avec fruit le texte complet de l'exposé fait à ce sujet par M. Serruys, directeur des Accords commerciaux, commissaire du Gouvernement. J. O., Déb. Parl., Chambre, 1928, page 791.

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acceptés en fait par l'Allemagne ne pourront être modifiés.

Aïnsi l’accord de 1927 non seulement a provoqué institution d’un nouveau tarif correspondant à son annexe B, mais a entraîné la réforme et l’augmentation de l’ensemble du tarif français. S'il fut considéré comme un pas en avant vers un meilleur avenir économique, c’est sans doute parce qu’il marque une tendance, par les larges consolidations de droits qu’il comporte, à plus de stabihté ; pour les commerçants, la fixité des droits de douane est bien une garantie presqu’aussi précieuse que leur modération.

Par l’alinéa 1 de l’article 1er de la loi du 27 juillet 1927, « le gouvernement est autorisé, à titre exceptionnel et pendant une durée de trois mois, à apporter des modifications au tableau À annexé à la loi du 11 janvier 1892, modifiée par les lois et décrets subséquents, dans la mesure où il sera nécessaire pour conclure d’urgence des accords commerciaux. Ces modifications ne pourront cependant pas affecter les objets d'alimentation et tous articles vestimentaires, à l'exception de la bonneterie ».

Muni de ce blanc-seing, 1l était plus aisé au négociateur d’aboutir, puisque, sur tous les points où il le jugeait nécessaire, il pouvait instituer tel tarif qu’il lui plaisait, puisqu'il pouvait proposer à l'Allemagne n'importe quelle taxation, si élevée soit-elle, en déclarant qu'il désirait en faire la base des droits nouveaux et n’accepter de la réduire que contre compensation.

Une pareille liberté de manœuvre n'existait qu’en

J. Naupin. 17

théorie, car, d’un commun accord, le projet 3352 fut pris pour base normale des tractations et tout porte à croire que bien avant le vote de la loi du 13 juillet, en prévision de l’adoption du nouveau tarif, les délibérations avaient porté sur les droits projetés ebnon sur les tarifs existants. On aboutit ainsi à dresser en peu de temps un tableau (la liste B annèxée au traité) comportant plus de 700 articles pour lesquels un tarif nouveau était établi.

La nomenclature adoptée est Le plus souvent celle qui figure dansle projet3352; néanmoins on dut tenir compte de la nécessité d’incorporer les tarifs nouveaux dans le cadre de la nomenclature de 1892-1910, de sorte que les désignations adoptées sont inspirées à la fois des rubriques du projet de tarif dont on diminue le nombre, et du tarif ancien dont les différents postes sont au contraire dilatés (1).

Pour ce qui est du taux des droits, chacun reconnait qu'ils sont plus réduits que ceux proposés aux Chambres françaises, ce quis’explique aisément puisque léventualité de diminutions conventionnelles des droits y ébait explicitement annoncée.

On doit constater qu’en France, comme en Allemagne, on estima que, bien que le tarif minimum résultant du tableau B fût supérieur aux droits en vigueur le 17 août, il devait être considéré comme comportant d’effectives

{1} Voici en quels termes M. François-Poncet (Chambre, 12 mai 1927) compare l’une à l’autre les nomenelatures de 1892-1910 et celle projetée en 1927.

« De 654 positions on est passé à 1750 — presque le triple, et si l’on «tient compte des droits distincts quisont souvent inserits dans le même « numéro, on obtient ainsi un total d'environ 8.000 artieles. C’est une « véritable encyclopédie de l'activité moderne ».

améliorations tarifaires puisqu'il écartait lPapplication des droits plus élevés du tarif 3352.

C’est, en effet, une pratique constante, et la Société des Nations elle-même la recommande, de consentir des réductions conventionnelles sur des projets de tarif et d’étabhr par ce moyen des droits majorés par rapport à ceux réellement appliqués.

Nous affirmons pour notre part que l’État qui accepte ces majorations, s’il reçoit évidemment une garantie contre des exagérations de protectionnisme, ne peut, en échange d’aussi vaines concessions dans les faits, accorder de son côté de véritables réductions conventionnelles, et qu’en conséquence ce système est un médiocre moyen de négocialion.

L’accord franco-allemand en est un témoignage.

Si, en effet, l'Allemagne a consenti à la France en apparence d'importants avantages douaniers, il faut se garder contre des illusions dues à la disposition typographique des listes et ne pas les surestimer. Si dans la liste E sont reprises un grand nombre de rubriques du tarif allemand, dans la plupart des cas, les droits inscrits à ce tableau E font déjà l’objet de réductions conventionnelles à l’égard de pays tiers, par conséquent, l’avantage prévu en faveur de la France consiste seulement dans l'octroi de la clause de la nation Ia plus favorisée et accessoirement dans une garantie de consolidation aux cas où les conventions antérieurement signées par l'Allemagne viendraient à être dénoncées.

Si la France obtient néanmoins d’après la liste E quelques appréciables réductions nouvelles, elle ne les reçoit que par rapport à un tarif qui est ouvertement et par définition un tarif de négociation, et dont les droits

sont par conséquent artificiellement augmentés en vue de conventions commerciales. D’autre part, la concession du tarif minimum équivalait pour l'Allemagne à un avantage plus important pour elle que celle du tarif conventionnel pour la France, l’écart entre le tarif général et le tarif minimum français étant le plus souvent beaucoup plus grand que celui existant entre les droits autonomes et les droits conventionnels de l’Allemagne, ce qui devait équitablement motiver quelques ajustements de ces droits au profit de la France. Enfin, nous l’avons déjà dit, le Reich pouvait avoir intérêt à l’aug-

mentation des charges douanières imposées à ses con-

currents qui bénéficiaient déjà du tarif minimum, afin de troubler les conditions habituelles d’un marché où lui-même n’exportait plus de façon normale depuis 1914. La surcharge imposée à leurs compétiteurs n’était pas sensible aux exportateurs allemands qui s'étaient le plus souvent trouvés en présence du tarif général.

Les négociateurs allemands, rompus à l’usage d’un tarif de marchandage, n’ignoraient pas enfin que si la France renonçait en leur faveur à la pratique du tarif minimum irréductible, elle serait nécessairement amenée à consentir ultérieurement à des puissances tierces des abattements sur les droits fixés dans la liste B : l’Allemagne ne perdrait rien à attendre quelques mois. Cette éventualité devait se produire de manière : beaucoup moins fréquente au profit de la France, puisquele système des conventions de l'Allemagne avec les puissances étrangères était déjà à peu près complet au 17 août 1927, alors que ce pays était le premier à négocier sur les bases d'un tarif minimum considéré comme tarif d'usage. Ce calcul s’est avéré parfaitement iuste. les arrangements

franco-suisses et franco-belge de 1928 ont dans une large mesure réduit les droits du tableau B.

1! faut noter encore qu’une part importante des exportations allemandes consistent en charbon (exempts de droits) et en articles importés au titre des prestations qui bénéficiaient de tarifs douaniers plus favorables que ceux consentis à n’importe quel autre pays (exemption des deux majorations de 30 % intervenues en 1926). Les importations de produits de l’industrie allemande au titre des réparations doivent en 1998, d’après des renseignements dignes de foi, atteindre près d’un milliard. On conviendra donc que si l'Allemagne a traité avec la France, c’est bien plus en considération du fait qu’elle obterait la clause de la nation la plus favorisée et des consolhidations de droits qu’en raison de réductions consenties sur un tarif hypothétique. Les concessions faites par elle en contre-partie tiennent compte de cet état de choses (1).

(1) L'exemple de l’accord franco-allemand n’est pas le seul à démontrer combien est sans portée pratique le procédé qui consiste à névocier sur des tarifs qui n’ont d'autre autorité que celle que leur donnent les négociateurs en acceptant de les discuter. Ce système d’ailleurs n’est pas nouveau. Il fut inauguré par l'Allemagne en 1902. La France ‘en fut victime au mois d'octobre 1924, au cours des négociations qui aboutirent à la signature de l’arrangement franco-belgoluxembourgeois du 29 octobre 1924. Mais si, après la mise en vigueur le 11 novembre suivant, du nouveau tarif de l’Union Économique, les produits français, même ceux visés dans l’arrangement, furent surtaxés, la Belgique n’a obtenu pour sa part, le 29 octobre, que des concessions apparentes dont la principale consiste dans le maintien du privilège de l'exemption de la surtaxe d’entrepôt en faveur des marchandises acheminées dans les départements recouvrés en transit par Anvers. Concession pratiquement nulle, puisqu'il s’agit seulement de la consécration solennelle d'engagements pris par la France en 1919 et renouvelés par elle en 1921. En avril 1925 on l’a vu, la France tenta d’em

L'accord franco-allemand fut promulgué par un décret du 26 août 1927 (Journal Officiel du 31) qui fixe sa mise en application au 6 septembre suivant.

Le 30 août fut signé un autre décret modifiant le tableau des droits de douane et reproduisant les données de la liste B du traité du 17 août, avec cette différence que le décret du 30 août comporte deux colonnes de droit, la première étant le tarif général et la deuxième le tarif minimum, alors que le décret du 26 août ne donnait que la série des droits minima. Le décret du 30 août se situe ainsi dans le cadre du tarif français et non plus dans celui de l’accord franco-allemand. C’est un acte unilatéral, une sorte de décret-loi rendu en fonction de l’article 1€ de la loi du 27 juillet 1927. Il correspond exactement aux lois spéciales établies pour rectifier les droits minima en fonction de concessions conventionnelles.

Le décret du 30 août étant un acte autonome, il s’en suit qu’il est incorporé au tarif même et que la dénonciation de l’accord franco-allemand le laisserait subsister, contrairement à ce qui existe dans les pays qui pratiquent le système du tarif unique et des réductions par tableaux annexés aux traités.

Puisque le décret du 30 août est un acte unilatéral,

ployer à son tour cette méthode en traitant avec la Belgique par rapport aux taux du tarif 713. C’est par ce moyen qu'elle obtint par exemple, la réduction du droit sur les champagnes, dont la Belgique n'avait certainement fixé les taxes douanières à un niveau très élevé, en novembre 1924, que pour pouvoir le réduire dans un accord avec la France. Ce ne sont pas là des concessions « améliorant le régime des échanges entre deux pays »: à peine peut-on dire qu’elles suppriment certaines entraves qui y sont volontairement apportées.

une véritable révision du tarif, il s’en suit également que les Chambres pouvaient y introduire des amendements : la loi du 27 juillet 1927 n’impose pas au Parlement lobligation d’approuver sans changement les actes du gouvernement (1).

Ces amendements éventuels, et il s’en produisit, pouvaient porter soit sur des réductions des droits (amendement Paqué), soit sur des augmentations (amendement Lesaché) (2).

Dans le premier cas, rien ne s’opposait à l’adoption par le gouvernement de modifications au décret du

(1) On a dit au chapitre IT que les Chambres devaient approuver les accords sans y apporter de modification ; lors de la discussion, chacun en convint: «Il faut vous rendre compte que tout amendement constitue le refus d’acquieseement de la Chambre ». — D. Serruys, commissaire du Gouvernement. Chambre, 2€ séance du 22 février 1928, J. O. du 23 février, Déb. Parl., page 821. Et M. Lesaché le lendemain observait :

« Je reconnais, après avoir étudié la question dans le Traité de droit « parlementaire de M. Pierre, que les articles 2 à 6, qui concernent la « ratification d'accords, ne peuvent pas être l’objet d’amendements, « parce qu'un accord diplomatique est un tout ; c’est une convention « dont il n’est pas possible de distraire une partie. Il faut l’approuver « ou la rejeter dans son ensemble. Si nous maintenons notre opposition « à la ratification d’un accord international, l’article 106 du règlement « prévoit que l'affaire est renvoyée devant la commission qui fait un « nouveau rapport et la Chambre statue. Voilà, en droit parlementaires « quels sont les principes en matière d'accords diplomatiques ».

(2) L’amendement de M. Paqué tendait à obtenir que l’'exemption des droits pour le chlorure de magnésium consentie par une tolérance, administrative (cf. explications données par M. Fleurant, commissaire du gouvernement) fût inscrite dans la loi. Chambre, 2° séance du 22 février 1928, J. O. du 23 février, Déb. Parl., page 821.

L’amendement de M. Lesaché tendait à majorer les droits sur les articles de bonneterie. Chambre, 172 séance du 23 février 1928, J. O. du 24 février, Déb. Parl., page 832.

30 août (1). Les accords franco-suisses, proposés el défendus par lui le jour même où il écartait l'amendement Paqué, n’avaient pas d’autre objet. Dans le deuxième cas (amendement Lesaché) on aurait pu opposer aux Chambres la contradiction qu'il y avait à adopter le tableau B et à le critiquer en même temps par le vote de droits supérieurs à ceux établis conventionnellement, au risque d’entraîner la dénonciation du traité par l'Allemagne. Mais on peut parfaitement admettre que les Chambres, approuvant l’ensemble du traité et désirant sa modification sur quelques points particuliers, aient voté une loi douanière correspondant à leur désir en invitant le gouvernement à négocier avec l’Allemagne chaque fois que les droits autonomes adoptés auraient été supérieurs aux droits fixés conventionnellement. L’Allemagne aurait eu alors à choisir entre des compensations qui lui auraient été offertes ou la dénonciation du traité, celle-ci devant s’effectuer en équité dans les délais prévus à l’article 48, $ 2, quoique contrairement à la lettre de cette clause le parlement français n’aurait pas rejeté Paccord lui-même.

Bien entendu une disposition additionnelle aux lois votées eut dû maintenir en vigueur les droits du tableau B soit jusqu’à ce que la dénonciation devint effective, soit jusqu’à ce qu’une entente fût intervenue avec l'Allemagne.

Quoiqu'il en soit de ces diverses considérations, l’importance du décret du 30 août et de la liste B réside dans le grand nombre de produits qui y sont repris puisqu’y sont visés 300 numéros sur 654 de l’ancien tarif, lesquels

(1) M. Barthe déclarait très justement à la Chambre : « S'il s’agit « d’une exemption, on peut la faire parce que qui peut le plus peut le « moins, » J. O. du 23 février, 1bid.

d’ailleurs sont dilatés et étendus de manière à former 1030 rubriques nouvelles.

Les principaux produits visés, en les désignant par cabégories, sont: les graines de betteraves, les huiles essentielles, les parfums, les résines et gommes, les pierres ouvrées, les abrasifs et pierres à aiguiser, les ardoises et les ciments et articles en ciment, l’aluminium, le cuivre, l'or, les laminés et fils de ces métaux, un très grand nombre de produits chimiques (338 numéros du tarif environ sur 450 en comptant les numéros bis) ; les colorants ; les encres ; les crayons ; les couleurs ; les savons ; les médicaments ; les colles et gélatines ; les faïences et porcelaines ; les glaces ; la verrerie ; la bonneterie de coton, de laine et de soie ; les papiers dits de fantaisie ; les papiers chimiques et photographiques ; les cartons et objets en carton ; les peaux ouvrées ; la maroquinerie ; la bijouterie et orfèvrerie ; un grand nombre de machines (classées sous les rubriques générales : machines et mécanique, appareils électriques et électrotechniques, machines-outils et similaires, pièces détachées de machines) ; la coutellerie, la visserie et boulonnerie ; les articles de serrurerie et de lampisterie ; certains instruments de musique ; les bicyclettes ; la vannerie ; certains ouvrages en caoutchouc ; les ouvrages en amiante ; les feutres ; les isolateurs électriques ; les instruments de dessin, d’arpentage, de précision, de géodésie et topographie, et en général tous articles de laboratoire ou de chirurgie y compris l’ensemble des appareils d'optique; enfin la brosserie, la bimbeloterie et les jouets (1).

(1) Cf. notamment un article signé P. Sinceny dans la Ré/orme Economique des 5 et 12 octobre 1927. |

Ne sont guère exceptés par conséquent que les denrées alimentaires, les produits du sol et les divers produits en dérivant, les textiles et vêtements, c’est-à-dire les marchandises réservées par la loi du 27 juillet.

Un tel bouleversement du tarif ne pouvait manquer d'entraîner des réclamations de la part des puissances étrangères et une mise au point générale soit des conventions, soit du tarif lui-même dont une partie se trouvait correspondre sensiblement au projet 3352 de février 1927

et dont l’autre était établie en fonction de l’ancienne

tarification de 1892-1910.

L'accord franco-allemand a ainsi provoqué une série de mesures douanières qui ont eu pour résultat pratique l’institution d’un nouveau tarif sur les points laissés en suspens par le décret du 30 août et la réduction partielle des droits fixés par ce décret. Sauf exception, ces droits nouveaux résultent de conventions commerciales et sont consolidés de telle sorte que la revision douanière se trouve accomplie par fragment sur des bases nouvelles, l’autonomie tarifaire disparaissant du fait de l’aménagement général des droits par voie conventionnelle.

Tout d’abord la Suisse demanda et obtint que soient diminuées en sa faveur un grand nombre de taxes fixées par le décret du 30 août (convention du 21 janvier 1928).

Puis le gouvernement se décida à déposer sur le bureau de la Chambre un projet de loi, connu sous le nom d’additif, dont l’objet était double : ajuster le taux des droits réservés à l’agriculture aux nouvelles conditions monétaires en affectant généralement du coefficient 5 les droits en vigueur en 1914, reviser les taxes pour les produits industriels non repris à la liste B à l’exception des textiles pour lesquels la nomenclature de 1910, déjà

extrêmement technique, demeurait satisfaisante, et qui bénéficiaient de droits multipliés par des coefficients élevés (de 6,4 à 8,5 en général). Ge projet, adopté par les Chambres et converti en loi, fut promulgué le 2? mars 1928 et appliqué le 16 mars suivant (1). Avant même l'adoption de ce projet, la Belgique obtenait sur plusieurs points la réduction des taxes en discussion par l’accord - du 23 février 1928 (2) lequel portait également sur certain droits repris dans le décret du 30 août et sur les fils et tissus de jute et de coton pour lesquels les taxes existantes étaient réduites de 15 % environ.

L’Italie et la Suisse recevaient par les arrangements des 7 mars, et 11 mars (3) des concessions de même nature.

Enfin, le 16 mai et le 2 juillet 1928, l'Autriche et la Thécoslovaquie (4) obtenaient le bénéfice intégral de la clause de la nation la plus favorisée et quelques réductions du tarif minimum étaient prévues en leur faveur. Par un arrangement du 1*r juillet, la Pologne se voyait consentir le tarif le plus bas pour les produits encore soumis à des droits intermédiaires, après une courte négociation entreprise selon les principes prévus dans la convention du 9 décembre 1924, article 5.

La détermination des tarifs intermédiaires applicables aux États-Unis et au Canada s’effectuait également à partir du 30 août 1927 en fonction des modifications des

tarifs.

J. O. des 3 et 15 mars 1928.

du 13 avril 1928.

Oidesdtet 13)avrl1928.

(4) La clause de la nation la plus favorisée est appliquée à l'Autriche depuis le 26 mai 1928, J.O. du même jour. Les dispositions accordant cette clause à la Tchécoslovaquie d’après la convention du 2 juillet 1928 ne sont pas en vigueur.

En effet, à la suite de pourparlers avec le gouvernement de Washington, il fut entendu que les tarifs généraux de base établis par la loi du 29 mars 1910 et par le décret du 28 mars 1921 resteraient applicables chaque fois que leurs taux, coefficients compris, seraientsupérieurs à ceux des droits-minima résultant des conventions, et qu’au contraire le tarif minimum serait applicable aux marchandises en provenance des États-Unis chaque fois qu'il serait égal ou supérieur aux taux des droits de base de 1910 et de 1921.

Cinq décrets successifs ont été pris dans ce sens :

Le 15 novembre 1927. — A la suite du décret du 30 août.

Le 15 mars 1928. — A Ia suite des accords francosuisse du 21 janvier 1928 et franco-italien du 26 janvier 1928.

Le 12 juin 1928. — A Ia suite des modifications douanières autonomes de la loi du 2 mars 1928.

Le 28 juin 1928. — A la suite des accords franco-belge du 23 février 1928 et franco-suisse du 11 mars 1928.

Le 28 juin 1928. — A la suite de l’accord franco-italien du 8 mars 1928 (1).

Les stipulations de ces décrets furent appliquées intégralement au Canada en application des dispositions des articles 6 et 7 de la convention du 15 décembre 1922.

On peut donc résumer ainsi les conséquences de l'accord franco-allemand.

La clause de la nation la plus favorisée redevient la base des conventions conclues par la France,

(1) J. O. des 16 novembre 1927, 19 mars, 16 mai et 2 juillet 1928.