CHAPITRE II
LES ACCORDS COMMERCIAUX ET LES PRINCIPES DE LA LEGISLATION DOUANIERE DE LA FRANCE
Les Pouvoirs conférés au Gouvernement par la loi organique du 16 juillet 1875 et la loi douanière du 11 janvier 1892
L'évolution de la politique économique de la France est dominée, en matière de conventions commerciales, par la question des droits respectifs des pouvoirs exécutif et législatif relativement à l'application des clauses douanières contenues dans ces conventions.
En effet, du moins en apparence, il existe un conflit entre les pouvoirs conférés constitutionnellement au chef de l’État et les prescriptions des lois douanières, considérées en tant qu’émanation de la volonté des Chambres.
La loi organique du 16 juillet 1875 donne à l’exécutif seul le droit de conclure comme il l’entend les traités quels qu’ils soient. On verra qu’en outre, lorsqu'il s’agit de traités de commerce, il peut prescrire leur application à titre provisoire sans l’approbation du pouvoir législatif.
Or, lorsqu'il s’agit de conventions comportant des dérogations au tarif douanier de droit commun, le gouvernement ne peut user de cette dernière facilité, car les Chambres doivent agréer les concessions tarifaires avant leur mise en application. Pourquoi ? Parce que les droits de douane, en dehors de leur rôle économique, ont des contributions et ne peuvent à ce titre, comme tous les autres impôts, être augmentés ou diminués sans une décision préalable des représentants de la Nation.
La conséquence extrême de cet état de choses serait que le pouvoir exécutif, tout en demeurant libre de fixer à son gré dans les traités de commerce les taxes de douane applicables aux marchandises en provenance de chaque pays contractant, devrait obtenir lPapprobation des Chambres avant de prendre aucune mesure d'application, chaque fois que des avantages consentis conventionnellement dérogeraient aux prescriptions du tarif de droit commun. Les accords douaniers ne pourraient être mis en vigueur que par une loi (1).
Or, il n’en est pas toujours ainsi et le gouvernement peut prescrire de sa propre autorité, par décret, l’application de conventions contenant des faveurs d’ordre tarifaire, et cela par délégation expresse des Chambres
(1) Ce principe est d’ailleurs admis dans plusieurs pays. C’est ainsi que les conventions conclues avec la France par l'Autriche, l'Esthonie la Hongrie, la Lettonie, la Pologne, qui en France ont été promulguées par décret, n’ont pu être mises en vigueur que plusieurs semaines et parfois plusieurs mois après leur signature, non pas seulement parce qu’elles comportaient des modifications par rapport aux tarifs de ces divers pays, mais encore parce que les conventions commerciales y
doivent obligatoirement être approuvées par le pouvoir législatif avant leur application:
résultant de diverses lois, et en particulier de la loi douanière du 11 janvier 1892.
Mais en même temps qu’il se dessaisissait ainsi de ses prérogatives, le législateur a eu la prétention d'interdire aux négociateurs de prévoir des concessions conventionnelles qui seraient inférieures à une limite légalement fixée. Les Chambres cherchèrent également, en 1892, & se réserver la possibilité de modifier ces droits de douane minimum sans être gênées par aucune entrave d’crdre contractuel. Plus tard, les auteurs de la loi du 29 juillet 1919 voulurent empêcher que le gouvernement étendit à des états Liers, sans autorisation légale, le bénéfice de réductions douanières consenties à une puissance donnée ; ils tentèrent donc d’obliger l’exécutif à éviter de stipuler, dans les accords portant sur les questions tarifaires, la clause de la nation la plus favorisée.
L'étude des accords commerciaux telle que nous Pavons entreprise n’a pas d’autre objet que de montrer comment le gouvernement a éludé ces prescriptions; ce fut chose relativement aisée parce qu'aucune disposition légale ne peut prévaloir contre les facilités qui lui sont laissées par les lois organiques.
Le présent chapitre montrera que tout le système contractuel de la France peut se résumer ainsi : l’exéeutif peut mettre en vigueur provisoirement par décret des accords commerciaux comportant des tarifs réduits dans certains cas prévus par la loi ; en dehors de ces cas, le gouvernement agit à son gré ; il doit cependant obtenir, alors, non plus l’adhésion ultérieure des Chambres, mais leur agrément préalable à l’exécution de toute mesure douanière résultant des engagements pris par lui dans les traités de commerce.
D’après nos lois organiques : « Le Président de la Ré- / « publique négocie et ratifie (1) les traités. Il en donne F « connaissance aux Chambres aussitôt que l'intérêt /
« et la sûreté de L'État le permettent (2) » (article 8 del loi du 16 juillet 1875, 1er alinéa).
Aïnsi, le Président de la Reblie ne c’est-à-die l'exécutif, a le pouvoir absolu de négocier les traités de toute nature et, par conséquent, les conventions : commerciales. Il peut donc, en règle stricte, inscrire dans ces actes telles dispositions qu’il jugera nécessaires.
(1) La ratification est un instrument diplomatique attéstant que le chef de chacun des États contractants confirme les engagements pris par les plénipotentiaires et va donner pleine force exécutoire aux dispositions contenues dans les actes ratifiés. Les ratifications sont échangées, c’est une formalité qui a pour but entre autres d’assurer l’exécution simultanée des conventions sur le territoire de chacune des parties contractantes. C’est improprement, en conséquence, que lon dit souvent dans le langage courant que les Chambres ratifient les traités, la ratification étant un acte de gestion qui appartient de toute évidence à l’exécutif.
(2) La prérogative présidentielle s'étend non seulement aux conventions commerciales, mais encore aux traités de toute nature. Les Chambres n’ont pas manqué de manifester parfois d’une manière très claire leur mécontentement d’avoir été tenues à l'écart de très importantes négociations :
« Le Parlement se trouve en présence d’un fait accompli auquel il a été complètement étranger », déclarait M. Barthou dans son rapport général sur le Traité de Versailles, et M. Charles Daniélou, dans son rapport sur le Traité de Trianon, reprenait à son compte cette assertion et ajoutait : « Cette déclaration s'applique à tous les traités dont la « ratification a été demandée aux Chambres par le gouvernement ».
(Rapport généralsur le Traité de Versailles, Annexe n° 6657, 11€ législ).
(Rapport sur le Traité de Trianon, Annexe N° 1649, 12e législ).
Les Chambres, hors le cas avéré de haute trahison, ne disposent, pendant la durée des négociations, d'aucun droit d'investigation ou de contrôle, et ne sont averties des dispositions arrêtées que selon le bon plaisir du chef de l'État, puisque celui-ci peut toujours prétendre, et souvent à bon droit, que les conversations engagées doivent demeurer secrètes.
Bien plus, le Président de la République peut mettre en vigueur par décret, soit à titre provisoire, soit même à titre définitif, presque tous les traités qu’il négocie.
L'article 8 de la loi du 16 juillet 1875, 2e alinéa, dispose en effet :
« Les traités de paix, de commerce, les traités qui « engagent les finances de l’État, ceux qui sont relatifs à « l’état des personnes et au droit de propriété des « Français à l’étranger, ne sont définitifs qu'après avoir « été votés par les deux Chambres. Nulle cession, nul « échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu que par une loi. »
Les traités qui ne sont pas énumérés à ce paragraphe, tels que les traités relatifs aux échanges postaux, au contrôle du travail, les traités d’arbitrage, etc. peuvent donc acquérir leur pleine efficacité par leur simple promulgation par décret (1). Si l'approbation parlemen-
AR
(4) « Le gouvernement nous défère pour approbation le traité de « conciliation et d'arbitrage entre la France et le Danemark du 5 juillet « 1926. IL nous le soumet, déclare l'exposé des motifs (« comme une « nouvelle expression de la politique générale, à laquelle il est conforme « à notre régime démocratique d'associer la représentation nationale ». « Ceci revient à dire que la procédure suivie d’un appel à l'adhésion « des Chambres a paru au gouvernement opportune, encore qu’elle « ne fût pas pour lui juridiquement obligatoire. Il n’est pas douteux,
taire est requise dans les quatre cas prévus par la loi organique, et notamment en ce qui concerne les traités de commerce, il n’apparaît pas que le vote des Chambres doive obligatoirement précéder la mise en vigueur des conventions conclues. Du moment que les traités de paix de commerce, «etc... ne deviennent définitifs qu'après une décision du Parlement, on doit, en effet, conclure a contrario qu’ils peuvent auparavant être appliqués à titre précaire. D'ailleurs, la loi du 16 juillet 1875 prévoit qu’une loi spéciale doit intervenir avant qu’ait lieu l'exécution d’un traité comportant des modifications territoriales ; dans le silence des textes, 1l faut admettre que tous les autres accords soit définitivement, soit à titre provisoire, peuvent être appliqués par décision de l’exécutif seul, sans que les Chambres aient au préalable à se prononcer (1).
« en effet, que le présent traité ne rentre dans aucune des catégories « prévues à l’article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 et « pour lesquelles un vote du Parlement est requis ; le Président de la « République aurait parfaitement pu le ratifier sans y être habilité « par nous ».
(Rapport de M. Paul Bastid, député. Annexe N°0 5351, 13 législ., 2e séance du 10 janvier 1928).
(1) La différence qui existe en ce qui concerne la mise en vigueur des traités de commerce entre la loi du 16 juillet 1875 et le sénatusconsulte du 26 décembre 1852, considéré souvent comme donnant des pouvoirs exorbitants à l'Empereur, est donc très faible. Si la constitution impériale permettait la mise en vigueur pure et simple des traités de commerce, la constitution républicaine permet leur mise en vigueur provisoire, et le gouvernement use très largement de cette faculté. C’est ainsi que le modus vivendi franco-portugais du 3 mars 19295, très impopulaire parmi les vignerons, fut considéré avec quelque abus comme rentrant dans le cas prévu par la loi du 29 juillet 1919,et mis en vigueur par décret en vertu de cette loi, mais surtout de la loi de 1875 Il est appliqué depuis le 15 mars 1995 à titre provisoire, sans avoir été soumis à l'approbation des Chambres.
Dans les faits, des traités relatifs aux biens, droits et intérêts privés des Français ont été mis en vigueur par décret, qu'il s'agisse expressément du régime des biens, ou que soit visé principalement le statut des sociétés (1).
M. Poincaré a pu justifier par l’usage constant, en insistant sur le caractère provisoire de ces accords, lPapplication sur la seule initiative gouvernementale, des arrangements des 15 et 18 février 1927 sur les dettes de la France à l’égard de l'Angleterre et des Etats-Unis. M. Malvy, Président de la Commission des Finances, a déclaré à ce propos :
« Elle (la Commission qu’il présidait) a pensé que « cette si importante question (des dettes) ne pouvait « être posée à l’occasion d’une opération de trésorerie « sur laquelle le gouvernement n’a pas cru constilu- « lionnellement avoir besoin de consulter les deux Com- « missions des Finances (2) ».
Les traités dont nous venons de parler intéressent au plus haut point, soit le droit de propriété des Français à l'étranger, soit les finances de l’État. Ils ont pu néanmoins, conformément à l’interprétation donnée ci-dessus des lois organiques, être mis en application par le pouvoir exécutif.
Les difficultés n’existent donc que lorsqu'il s’agit
(4) Cf. notamment les accords : avec la Tchécoslovaquie (signé à Paris le 15 janvier 1921) et la Pologne (signé à Paris le 6 février 1922) sur les biens, droits et intérêts et la convention relative au régime des ressortissants et des sociétés entre la France et la Belgique du 27 octobre 4927 (J. O. du 5 novembre 1927).
(2) Voir la réponse de M. le Président du Conseil à une interpellation de M. Vincent-Auriol, député(Séance du 8 mars 1927, J. O. du 9 mars), et déclaration de M. Malvy (ibid).
d'accords douaniers, et cela uniquement, nous l’avons dit, parce qu'aucune modification des contributions ne peut intervenir sans l’agrément préalable de la représentation nationale.
On peut indiquer brièvement ici les fondements de ce privilège dés-Chambres.
L'article vis de la loi organique du 24 février 1875 précise
«Toutefois, les lois de finances doivent être en premier « lieu présentées à la Chambre des Députés et votées « par elle. »
Cette disposition peut sans doute être donnée comme affirmant le principe légal de cette prérogative des représentants du pays. Il faut cependant remarquer qu’elle est insérée dans une loi indiquant les rapports respectifs des deux Assemblées, d’après laquelle la Chambre doit, en matière financière, se prononcer avant le Sénat. L'expression : Loi de finances, en outre, ententendue au sens étroit, signifie non pas toute loi portant établissement d'impôts, mais seulement : Loi de budget.
Il faut donc se demander pourquoi la Chambre doit délibérer avant le Sénat en matière fiscale. On arrive alors à ce principe essentiel de toute constitution républicaine, inscrit dansla Déclaration des Droits de l’homme, d’après laquelle :
« Tous les citoyens ont le droit de constater, par « eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de « la contribution publique, de la consentir librement, « d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, « l'assiette, le recouvrement et la durée. » (article XIV). Cest pourquoi les députés, émanation directe du suffrage universel, ont, en ce qui concerne les contributions, la
PTE IS
priorité sur les sénateurs, élus seulement au suffrage à deux degrés.
Lors des discussions qui ont précédé la mise en vigueur de la loi douanière, les droits du Parlement en la matière n’ont pas été contestés ; ils ont même été clairement affirmés :
CM. Paul Déroulède : Ce n’est pas un pouvoir de « l’exécutif de modifier les tarifs douaniers, voilà qui « est bien. Mais il faut encore qu’il y ait un vote clair, « précis de la Chambre, affirmant qu’elle n’entend pas « que le gouvernement modifie à sa guise les tarifs « qu’elle a élaborés...
« M. Ribot, Ministre des Affaires Étrangères : Il ne le peut évidemment pas... (1) »
Si les pouvoirs constitutionnellement reconnus à l’exécutif sont ainsi restreints sur ce point particulier, le contrôle des actes du gouvernement, en tant que négociateur, échappe au pouvoir législatif dans une très arge mesure. En effet, le gouvernement, obligé de soumettre aux Chambres les conventions signées par lui, ne leur reconnaît pas le droit de les amender, sous le prétexte que ce serait se substituer à lui et lui enlever son droit constitutionnel de négocier. Le Parlement est donc tenu de se prononcer par oui ou par non, d’approuver ou de rejeter tels quels les traités qui lui sont soumis (2). Il est clair que le rejet pur et simple d’une
(4) (Séance du 20 décembre 1891, J. O. du 22, page 2772). Sur l’origine du droit des Chambres en ces matières et la portée de la Déclaration des Droits, cf. M. Ducurr : Traité de droit constitutionnel, t. IV, page 764, — et un article de M. Rolland sur la question des décrets-lois (Revue du Droit public, 1924, p. 42 et sqq.).
(2) La question des pouvoirs du Parlement en ces matières a été
convention est une lourde responsabilité pour les députés et les sénateurs qui, par ailleurs, n’ont pas été tenus au courant des négociations. Ils hésiteront toujours, peutêtre à tort (1), à écarter un accord parce qu'il paraît sur quelques points critiquable.
Pour montrer ‘quels sont les droits du pouvoir législatif et la base légale de ses prétentions étendues, il faut se rappeler quels sont les motifs qui ont amené le vote de la loi du 11 janvier 1892 et les dispositions essentielles de cette loi qui était encore, en 1919 (et demeure théoriquement), la charte fondamentale de la législation douanière de la France.
« Il ne faut pas se lier, telle fut la conclusion de tous « les discours proleclionnistes, tant à la tribune de la « Chambre qu’à la tribune du Sénat au cours de la dis- « cussion », constate M. Pallain, après avoir résumé les
abordée notamment à l’occasion de la discussion du projet de loi relatif à l’accord franco-allemand (Voir ci-dessous, chapitre vx, page 263).
(1) Il est probable, pour prendre un exemple concret qui intéresse la France, que si la Chambre des Représentants de Belgique n’avait pas, en ces matières, disposé de pouvoirs aussi limités que les Assemblées parlementaires françaises, elle aurait invité M. Theunis à obtenir la modification de l’article 6 de la convention franco-belge du 12 mai 1923 au lieu de la repousser complètement, en entraînant la chute du Cabinet, le 24 février 1924. On doit, en outre, constater que ce refus d'approuver un accord avec la France n’a pas envenimé les relations franco-belges et que, quelques mois après, la Belgique a pu signer un nouvel accord qui, bien que moins favorable à l’exportation belge, était, en tout état de cause, beaucoup moins avantageux pour la France que la convention écartée. Sans remonter au refus, par le Sénat américain, d'approuver le Traité de Versailles, on peut encore citer le rejet du Traité de Sèvres par la Grande Assemblée d’Angora, — attitude qui fut loin d'être préjudiciable à la Turquie, — et l'échec, le 23 mars 1927, devant les Etats Généraux des Pays-Bas, du projet de traité belgo-hollandais du 3 avril 1995, relatif au régime de l’Escaut,
débats qui eurent lieu au Parlement lors de la préparation de cette loi, dans les derniers mois de l’année 1891 (1). Or chacun sait que la loi de 1892, sous l’impulsion de M. Méline et des agrariens, avait pour objet de renforcer la protection.
C’est pour assurer la liberté tarifaire que la loi du 11 janvier 1892 a instauré en France le système dit du double tarif autonome. Le tableau des droits de douane comporte donc deux colonnes, dont la première forme le tarif général ou de droit commun, et la seconde le tarif minimum qui peut être consenti conventionnellement, en tout ou en partie, aux pays étrangers. Aucune taxe autre que celles inscrites à l’une ou l’autre de ces colonnes ne peut valablement être exigée, à moins que n'’intervienne une loi nouvelle. D'où cette conséquence, au sens strict, qu’une convention ne peut déterminer des droits inférieurs à ceux du tarif minimum (2).
Dans ces conditions, il ne peut y avoir de droits conventionnellement consolidés. Le Parlement, après avoir défini une fois pour toutes le régime douanier de
(1) G. Parrain, Les Douanes françaises, t. I, p. 248.
(2) « Le tarif général... est calculé de telle sorte que, dans la pensée « du législateur, il constitue ce qu’on peut appeler non point un tarif « de guerre, mais un véritable tarif normal, commercial.
« Qu'est donc le tarif minimum ? C’est un tarif qui fixe la limite au- « dessous de laquelle on ne saurait normalement descendre, même « pour constituer un traitement d'amitié ou de faveur...
« Le vrai protectionniste voudrait que l’accord de la France avec « une nation ne se manifestât jamais que d’une seule manière, par la concession du tarif minimum. La fixation d’un chiffre, la consolidation d’un taux pour un temps déterminé lui semble presque un sacrilège. »
(Discours prononcé par M. Jean Cruppi, Ministre du Commerce, à la Chambre des Députés, le 5 juillet 1909. J. O. du 6 juillet).
chaque produit, conserve évidemment la possibilité de le modifier, qu’il s'agisse du tarif général, applicable faute de dispositions conventionnelles contraires, ou du tarif minimum : dans ce cas, en effet, la concession faite aux États contractants ne porte pas sur la quotité et le taux des droits, puisque la seule garantie conventionnelle accordée consiste dans l’assurance qu'aucune taxe plus réduite que, celle inscrite dans la loi ne sera consentie à un pays tiers (1).
Antérieurement à la mise en vigueur de la loi du 11 janvier 1892, les Chambres fixaient seulement le tarif de droit commun. Des tableaux annexés aux conventions passées par la France avec l'étranger établissaient les taxes applicables aux marchandises des pays contractants ; si la convention était mise en vigueur, . les droits conventionnels ainsi déterminés ne pouvaient être modifiés pendant toute la durée de l’accord dont ils résultaient. Le Parlement n’était donc pas « maître » des tarifs, d'autant plus que, par le jeu de la clause dela nation la plus favorisée, les réductions douanières accordées à un État donné se trouvaient étendues à tous les autres immédiatement et sans condition.
La question de savoir lequel de ces deux systèmes est
(1) Cette autonomie, d’après MM. Nogaro et Moye, est plus théorique que réelle :
« Cependant il arrive que ce soit en considération du montant actuel « du droit minimum que les négociateurs étrangers signent la conven- « tion. Le gouvernement français serait done de mauvaise foi en rele- « vant le tarif comme il en a le droit strict, et il s’exposerait à une dé- « nonciation immédiate de l’accord... La différence entre l'octroi du € tarif minimum légal et l'établissement par une entente directe d’un « tarif conventionnel se réduit à une simple formalité de procédure ».
(Nocaro et Move, Les tarifs douaniers, p. 17).
préférable importe peu ici (1). I fallait cependant les mettre en parallèle car l'interprétation qui, jusqu’à ces dernières années, a été donnée de la loi du 11 janvier 1892 s'explique surtout lorsqu'on considère que son principal objet était de réformer les pratiques antérieures et de supprimer les tarifs annexes et les traités à (One terme.
Rien dans la loi du 11 janvier 1892 n’indique quelle doit être la durée maximum des futures conventions de commerce. Il est néanmoins admis que les : accords commerciaux conclus par la France ne doivent pas avoir « une durée déterminée », cinq ou dix ans, ainsi qu'il était d'usage auparavant (2).
Le délai de validité maximum des conventions est généralement considéré comme légalement fixé à un an.
« D'ailleurs, la loi décide que si l’on fait une conven- « tion, cette convention ne sera établie que pour douze « mois », déclarait à la Chambre, le 5 juillet 1909, M. Jean Cruppi, ministre du commerce.
L'obligation légale dont parlait le ministre ne nous paraît cependant pas découler, dans tous les cas, de la législation française. En effet, M. Cruppi se réfère ici certainement au dernier alinéa de l’article 2 de la loi
(1) Voir W. T. Pace, Mémorandum sur les tarifs européens de négo- « ciations, et D. Serruys, Traités de Commerce, systèmes tarifaires et Méthodes contractuelles. (Publications de la section économique de la S. D. N., Genève, 1927, n®S C. E. C. P. 97 et C.E.I. 31).
(2) « D'autre part, quelle que soit la forme dans laquelle ces conven- « tions seront passées, le Parlement s’est arrêté à cette interprétation : « que l’établissement du tarif minimum a pour but d'interdire toute « convention à échéance déterminée ».
C£. Pazzarn, Op. cit., p. 250 et le rapport de M. DRE du 9 novembre 1891, Doc. Parl., annexes Sénat n° 50, pages 300 et suiv.).
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du 29 décembre 1891, d’après lequel « cette concession « (du tarif minimum) ne pourra être accordée que sous « réserve d’en faire cesser les effets en notifiant cette « intention douze mois. d'avance. »
Cette nécessité de conclure des conventions pouvant être dénoncées xtoût moment après un préavis de douze mois n’est établie que par ce texte. La confusion que fait le ministre s’explique parce que la loi de 1891 a permis de proroger la plupart des accords existant avant la promulgation de la loi du 11 janvier 1892, de telle sorte qu’un très grand nombre de conventions, à l’époque où parlait M. Cruppi, étaient basées sur Particle ci-dessus cité.
La loi du 29 décembre 1891 est intéressante par ailleurs en ce sens que c’est une des décisions légales autorisant le gouvernement à consentir le tarif minimum. Celui-ci peut être accordé «aux produits ou marchandises « des pays qur bénéficiaient des tarifs conventionnels « antérieurement au 1er février 1892 et qui consentent « de leur côté aux marchandises françaises le traitement « de la nation la plus favorisée. »
La loi du 29 décembre 1891 est-elle toujours en vigueur ou au contraire ses effets étaient-ils strictement limités dans le temps ? La question pourrait être controversée. D’après l'intitulé de la loi, il faudrait s’arrêter à la première hypothèse : il s’agit uniquement de proroger les accords existant avant sa promulgation et de per-
mettre la mise en application d’arrangements nouveaux entre le 30 décembre 1891 et le 1er février 1892. La loi est appelée « loi portant aulorisalion de proroger certaines « clauses des Irailés ou conventions avec la Belgique, « l'Espagne, le Portugal, les Pays-Bas, le Royaume-Uni
« de Suède et de Norvège et la Suisse et fixant le régime « qui pourra être appliqué en France aux produits des « pays bénéficiant du larif conventionnel à celle date. »
L’intention du législateur n’est d’ailleurs pas douteuse. Il s’agit d’une loi de transition destinée à permettre le renouvellement ou la conclusion rapide d’arrangements commerciaux avant le jour de la mise en vigueur de la nouvelle loi douanière (1er février 1892).
D’après M. Pallain, seul l’article 2 subsiste, le reste de la loi étant caduc dès l’époque où il écrivait. C’est encore actuellement le point de vue de l’administration des Douanes, puisque le hbellé de cet article est reproduit à l’article 14 du décret de codification du 28 décembre 1926.
La loi du 29 décembre 1891 déterminant les mesures à prendre pour que soient maintenus autant que possible les traités antérieurs, l’article 1er de la loi du 11 janvier 1892 règle la question des conventions commerciales pour l'avenir. Il le fait d’ailleurs de façon sommaire. Il y est dit seulement que :
..« Le tarif minimum pourra être appliqué aux pays « qui feront bénéficier les marchandises françaises « d'avantages corrélatifs et qui leur appliqueront leurs « tarifs les plus réduits. »
Tous les commentateurs de la loi ont insisté longuement sur la double obligation imposée aux négociateurs, Il faut nécessairement recevoir la clause de la nation la plus favorisée et subsidiairement obtenir pour les marchandises françaises des avantages en quelque sorte proportionnels à la faveur consentie par la France à chaque pays contractant, lorsqu'elle concède son tarif minimum.
La formule employée : « le tarif minimum pourra être
36 ‘LES ACCORDS COMMERCIAUX DE LA FRANCE appliqué » n’indique pas expressément que le gouvernement peut mettre en vigueur à titre provisoire une convention accordant ce tarif.
Cette conclusion est cependant la seule possible selon nous. La loi de 1892 n’a pas pour objet de déléguer au Président de la République la faculté de consentir des avantages douaniers puisqu'il tient de la constitution le droit de négocier comme il le juge bon. L’article 1er ne peut donc qu’autoriser le chef de l’État à décréter sans approbation préalable des Chambres que, par suite d'engagements conventionnels, la deuxième colonne du tarif, et non plus la première, devra provisoirement s’appliquer à certains produits d’une provenance donnée.
Ce point est indiscutablement établi par les débats qui précédèrent l’application de la loi douanière puisqu’une motion tendant à fixer que le « tarif minimum ne pourrait être accordé que par une loi » fut écartée comme anti-constitutionnelle, le 16 décembre 1891 (1).
(1) Ce point ressort, en effet, nettement, d’un débat qui s’est institué au Sénat le 16 décembre 1891 au sujet d’une motion de M. Le Breton, tendant à insérer dans l’art 1€ de la loi de douane en discussion üune disposition prévoyant que : «le tarif minimum ne pourrait être accordé que par une loi». L’honorable sénateur dut, sur l'invitation du Président de l’Assemblée, retirer sa motion, considérée comme anticonstitutionnelle (J. O. du 17 décembre 1891, page 1197).
M. Léon Say, prenant acte de cet incident le 21 décembre à la Chambre, concluait que le gouvernement pourrait par décret consentir le tarif minimum conventionnellement. Cependant, M. Ribot, ministre des Affaires Étrangères, déclarait le même jour : «Le gouver- « nement entendra qu’il ne peut appliquer le tarif minimum sans le « consentement des Chambres », mais les paroles du ministre n’indiquent pas que l’approbation des Chambres doive être antérieure à la mise en vigueur du traité (J. O. du 22 décembre 1891, p. 2775 et suiv.)
La loi du 29 juillet 1891 paraît en elle-même contredire cette inter-
Sur la portée générale du deuxième alinéa de l’article 1er, la doctrine est restée très ferme pendant longtemps ; en 1923, M. Clémentel la définissait ainsi :
« Les négociateurs se trouvent donc en face de trois
« hypothèses :
€ 19. — Application du tarif général aux nations qui « n’accorderaient pas à nos produits des avantages « particuliers ;
€ 29. — Octroi de notre tarif minimum intégral aux € pays où les produits français jouissent du traitement « de la nation la plus favorisée ; |
« 30 Octroi du tarif minimum limité à certains « produits pour les pays qui ne nous accorderaient en « échange que des avantages également limités (1). »
L'application rigoureuse du système du double tarif ne permet aux négociateurs que l’une ou l’autre de ces solutions, étant entendu, en outre, que les taux des droits du tarif de faveur ne peuvent être ni réduits, ni consolidés, et que les conventions doivent pouvoir à tout moment être dénoncées pour prendre fin un an après.
prétation. Mais, d’après M. Léon Say, elle la confirme au contraire, car elle apparaît comme ayant uniquement pour but de préciser à l'avance que les Chambres considèrent que le fait, pour les pays qui « bénéficiaient du tarif conventionnel français antérieur au 1€ février 1892 », de maintenir aux produits français le régime qu'ils leur consentaient auparavant, comportait précisément la double garantie des avantages corrélatifs et de la clause de la nation la plus favorisée prévue dans la loi douanière alors en préparation.
Le décret du 28 décembre 1926 (art. 14. $ b) confirme d’ailleurs l'interprétation d’après laquelle le tarif minimum peut être accordé par le gouvernement en entier et par décret.
(1} Rapport présenté au nom de la Commission des, Finances du Sénat sur le budget du ministère du commerce (Sénat, année 1923, séance du 29 mars, annexe n° 318).
La législation française de 1892, pour rigide qu’elle apparaisse, a servi de base à des conventions de types extrêmement divers, à ce point qu’à partir du 30 août 1927, on peut dire que la France est revenue entièrement à la pratique des tarifs annexes et des droits consolidés, sans que pourtant l’article 1er de la loi du 11 janvier 1892 ait été abrogé,cni même profondément remanié (1). Est-ce à dire que de nombreuses conventions soient contraires à la légalité ? Ce serait méconnaître le caractère de la loi du 11 janvier 1892. Celle-ci ne peut être qu’un compromis entre le gouvernement et les Chambres : ces dernières délèguent au négociateur la possibilité de mettre en vigueur par décret les droits réduits qui forment le tarif minimum. Le Parlement exprime, en outre,sa volonté que le tarif le plus bas ne soit accordé qu’en échange de la clause de la nation la plus favorisée et d'avantages corrélatifs. Il avertit ainsi à l'avance les négociateurs qu’un traité qui ne comporterait pas, en faveur des produits français, des avantages de ce genre, serait écarté par lui. M. Méline, rapporteur de la loi, a précisé la situation dans ces termes :
« Le ministre des Affaires Étrangères agit sous sa « propre responsabilité. Il sait très bien que si par une
(4) La loi du 29 juillet 1919 peut être considérée comme modifiant les données de la loi du 11 janvier 1892, puisqu'elle prévoit la concession de tarifs qui, bien que toujours supérieurs au tarif minimum, peuvent être cependant inférieurs au tarif général. (Voir infra, page 67). Quant à la loi du 29 mars 1910 (article 3), elle accorde au gouvernement des pouvoirs tout à fait spéciaux lui permettant de prendre des mesures de représailles « dans les cas où les mesures arrêtées par les € pays étrangers seraient de nature à entraver le commerce français. » Il s’agit ici de modifications ou de réductions apportées, non plus au tarif minimum, mais au tarif général,
« convention il s’engageait dans un sens contraire aux « volontés de la Chambre, il s’exposerait à un désaveu. »
On voit ainsi plus clairement comment la solution résultant de l’article 1er de la loi du 11 janvier 1892 écarte la possibilité de consolider les droits et celle d'appliquer des taxes autres que celles prévues soit au tarif minimum, soit au tarif général, mais aussi par quels moyens ces prescriptions ont pu être tournées. Pour ce qui est de la consolidation, le gouvernement peut s’engager pour son propre compte à ne pas modifier le tarif minimum, mais il doit réserver, sauf une approbation expresse des Chambres, la possibilité de rectifier ce tarif sur la proposition d’un député ou d’un sénateur(1).
La question s’est posée surtout, à diverses reprises, de savoir si l'institution même d’un tarif minimum ne
(1) Des consolidations de droits ont été consenties bien avant la guerre, en dehors de toute modification de tarifs, dans les traités de la France avec la Russie (29 décembre 1905 : consolidation des droits pour 18 produits dont : les céréales, les légumes secs, les bois communs et les huiles de pétrole) ; avec la Roumanie { 6 mars 1907 : consolidations analogues aux précédentes) ; la concession du tarif général antérieur à 1910, accordée conformément à l’article unique de la loi du 29 mars 1910 à certaines marchandises en provenance des États-Unis est en quelque sorte une consolidation de droits intermédiaires entre les deux tarifs, puisque l’ensemble des taxes de droit commun avait subi une majoration d’environ 10 % du fait de la loi de 1910 modifiant le tarif général (voir plus loin, page 139). Nous ne parlerons pas plus longuement de la loi du 29 mars 1910, portant révision de certaines parties du tableau des droits, car elle n’a pas modifié les pouvoirs du gouvernement en matière de conventions internationales. Elle lui a cependant donné le moyen de prendre des mesures de rétorsion par décret à l’égard de pays imposant aux marchandises françaises des taxes injustifiées ou discriminantes ; mais il s’agit de décisions antérieures à prendre en cas de guerre douanière, et non, à proprement parler, de pouvoirs donnés au gouvernement pour négocier.
portait pas atteinte aux prérogatives constitutionnelles du Président de la République (1).
Le Parlement n’a pu en fait, en 1892, que manifester son désir de voir le tarif réduit fixé par la loi demeurer . intangible en faisant connaître à l’avance qu’il était,
peu disposé à accepter les conventions qui porteraient atteinte aux droibs votés par lui (2). Si le gouvernement
(1) © M. Paul Déroulède: Le tarif minimum et le tarif maximum «restent les limites extrêmes où M. le Ministre des Affaires Étran- « gères et M. le Ministre du Commerce doivent strictement se « renfermer.
« Une voix : C’est inconstitutionnel.
« M. Paul Déroulède : Ce n’est nullement inconstitutionnel. Les tarifs « douaniers votés par les Chambres ne sont pas modifiables au gré « du gouvernement de la République. » (Séance du 21 décembre 1891).
(2) «.. On a dit que le gouvernement n’avait pas le droit de descendre « au-dessous du tarif minimum aux termes de la constitution. J’ai « répondu sur ce point. Ma réponse sera toujours la même, aussi « formelle. Oui, le gouvernement en a le droit, d’après la lettre de la « constitution. » |
(M. Méline, rapporteur de la loi, cité par Pallain op. cit. page 251).
M. Cruppi, reprenant en 1909 l'historique des débats qui précédèrent la loi douanière, admet lui aussi qu'il est possible de réduire conventionnellement la tarification :
« Dans la séance du 22 mai 1891, M. Ribot réserva formellement « pour le gouvernement le droit de descendre, s’il y a lieu, au-dessous « des taxes du tarif minimum. »
On peut voir ainsi que, sur ce point, le ministre des Affaires Étrangères resta très ferme dans ses explications du commencement à la fin de la discussion, et que, dix-huit ans après, le gouvernement maintient sur ce point ses droits.
L'exposé des motifs du projet de loi 3352 du 11 août 1926 porte par ailleurs :
€ Le tarif minimum aujourd'hui élaboré est si modéré qu'en thèse « générale il n’est susceptible d'aucune compression. Si, sur certains € points, il apparaissait. qu’il apporte un obstacle injustifié à leurs
