CHAPITRE V

Les Efïets de l’annexion par conquête.

L’annexion résulte généralement d’un traité entre deux Etats. Il n’en est pas ainsi dans le cas de la conquête. Un gouvernement décide alors, d’une manière unilatérale, l’incorporation à son territoire de celui de l'adversaire soumis par les armes. C'est le procédé le pius fréquent en matière d'expansion coloniale d’une nation civilisée aux dépens des peuplades réputées barbares.

Nous allons examiner certains problèmes juridiques relatifs à ce genre d’annexion, renvoyant à la deuxième partie l’étude des traités d’annexion.

La question qui s’est le plus fréquemment posée est celle des dettes de l’état annexé.

L'espèce la plus connue est celle de l'arrêt Ravero (1). La requérante avait, en 1885, prêté au gouvernement malgache une somme de 28.568 piastres. Au moment de l’annexion de l’île par la France, un solde de 4.000 piastres restait à rembourser. Se fondant sur ce principe que les dettes de l’annexé incombent à l’annexant, la dame Ravero avait réclamé le paiement du solde au gouvernement français. Après le rejet de sa demande, elle introduisit un recours au Conseil d'Etat. Le ministre répliqua qu'il était de principe et de jurisprudence constante « que les questions de droit inter-

(1) Ravero : CE 5 août 1904.

national public relèvent uniquement de l'autorité gouvernementale ».

Ensuite, il développait des arguments de fond opposant notamment la déchéance quinquennale et l'absence de earactère authentique de la créance. Le Conseil, sans adopter toutefois l'affirmation discutable du ministre, opposa une fin de non-recevoir ainsi formulée : « Considérant que la question soulevée par cette demande se rattache à l’exercice des droits de souveraineté résultant pour la France de la prise de possession de l’île de Madagascar et de ses dépendances, et que €e n'est pas au Conseil d'Etat qu'il appartient d'apprécier si, par suite de cette prise de possession l'Etat français est tenu des dettes de l'Etat malgache » … Rejet.

C’est la même solution qui fut admise par les arrêts Raingohari, etc.

Analogue était la situation visée par l’arrêt Mante et Borelli de Regis (1). Ces commerçants avaient eu leurs factoreries pillées par des bandes indigènes lors de la conquête du Dahomey par les troupes françaises. En admettant même, disaient-ils, que le gouvernement dahoméen soit le seul responsable de ces dommages, le gouvernement français qui lui a succédé et qui a annexé son territoire, a, par là même, pris sa place comme débiteur. Usant de la même formule que précédemment, la haute juridiction déclare qu’il ne lui appartient pas de se prononcer sur un litige de cette nature.

Constatons que ces fins de non-recevoir laissent sans juge des procès portant sur des droits de eréance incontestables. Le Conseil d'Etat arrive ainsi à contredire les principes du

(1) CE 3 mars 1905, Lebon, p. 227.

droit international. Selon les auteurs, l'Etat qui profite de l'incorporation doit en subir les charges. « Le paiement des dettes de l’incorporé lui incombe absolument. L'équité, le sens commun le veulent ainsi » (1). Peu importe qu'il s’agissent d'emprunts publics ou de dettes contractées envers des particuliers, par des contrats passés avant l’annexion. Telle est l'opinion de la majorité de la doctrine. Il y a bien, il est vrai, quelques dissidences. Selon Rivier, cette opinion n’est vraie que lorsqu'il y à eu un acte d'annexion. Mais s’il y à eu subjugation, le conquérant n’est lié par aucun traité et ne tient que de lui même sa souveraineté sur la terre annexée, il garde sa liberté quant aux dettes. Il faut repousser cette opinion qui ne respecte pas les droits acquis à des tiers. Enfin, selon la théorie de M. le Professeur Gidel (2), disparaissent « tous les droits de créance résultant au profit des particuliers de contrats passés entre eux et l’Etat annexé » et, sans doute aussi, a fortiori, ceux nés des agissements des agents.

Il est extrêmement regrettable que le juge administratif veuille ignorer de tels débats. D'autant plus que, selon la remarque de M. Jèze, l'affaire Ravero offrait au Conseil une belle occasion de se déclarer compétent et de rejeter aw fond, en opposant la déchéance quinquennale. Le même auteur, rapprochant la jurisprudence de certaines déclarations gouvernementales de 1876 (affaire Hallet), qui reconnaissent le principe classique du transfert des dettes, peut frapper cette formule ironique : « En droit positif français, l'annexion fait passer les dettes de l'Etat annexé à la charge de l'Etat

(1) Fauchille : op. cit. n° 995.

e) Gilbert Gidel : Des effets de l'Annexion sur les concessions, thèse, Paris 1904. ‘

COMME ACTES DE GOUVERNEMENT el

annexant. Seulement l'annexion a pour effet de transformer les obligations civiles en obligations naturelles. » (1).

Néanmoins, il faut noter que toutes ces hypothèses se refèrent à la conquête de pays barbares, dont les formes de gouvernement et les principes financiers étaient rudimentaires. Dans nombre de cas, la valeur des titres de créance aurait pu être à bon droit contestée.

Mais, si discutable soit-elle, cette jurisprudence vaut mieux que celle des cours britanniques. M. Bosc le montre par deux exemples tirés de l’annexion du royaume d’'Oudh, en 1852, et de celle du Transwal. Dans la première affaire, le chancelier affirme : « L’annexion est un act of state et il n’appartient pas aux tribunaux de ramener à exécution un droit quelconque pouvant découler de cet acte. » En pareil cas, toutes les situations juridiques nées de l’act of state seront considérées comme hors du droit et de la légalité. Le Conseil d'Etat n’a Jamais été si loin : il nie être le juge né de ces litiges, mais ne prétend pas qu'ils ne sauraient trouver aucune juridiction. Le gouvernement connaîtra du litige, et il ne peut, comme l’a prétendu le juge anglais dans l’affaire du Transwaal, fixer librement ses attributions. Chez nous, les habitants n’ont jamais été « à la merci du Roi ». Le ministre juge reste lié par les principes du droit.

L'annexion par conquête de territoires non civilisés a soulevé aussi des litiges concernant les droits des résidents.

Dans un arrêt de 1898 (2), le Conseil d'Etat fut saisi d’un recours tendant à l'annulation d’un arrêté qui prononçait la désannexion des territoires du Sénégal pour les placer sous le régime du protectorat. La haute juridiction se dé-

(1) Jèze : note sous Mante R. D. P., 1906, p. 687. (2) Conseil Général du Sénégal, CE 18 mars 1898, p. 232.

clara, avec raison, incompétente, l'arrêté se rattachant, en effet, à l'exercice de la puissance exécutive dans les matières de gouvernement. Dans cet ordre d'idées, le gouvernement doit être libre de prendre les décisions politiques nécessitées par la situation, et ces mesures ne sauraient être poursuivies sous prétexte qu’elles lèsent des intérêts particuliers. On ne peut que souhaiter l’octroi d’une juste indemnité, si cette activité gouvernementale a blessé injustement des droits individuels. Iei encore, liberté d'action du gouvernement, sous réserve de la réparation du dommage causé pour utilité publique.

C'est vers cette solution que paraît s'être orienté le Conseil avec l’arrêt Humblot (1).

Un décret présidentiel avait réglé le régime forestier de la grande Comore (protectorat) ; ‘le requérant dénonça son illégalité, soutenant que le pouvoir législatif n’appartenait au Président que pour les colonies. Comme précédemment, le juge se dit incompétent car « Ce moyen implique l’examen du mode d'exercice des droits de souveraineté de la France » mais il ajoute que « si le requérant se croit fondé à soutenir que le décret attaqué a porté atteinte aux droits qu’il tiendrait du contrat et lui a causé un préjudice, ce décret ne fait pas obstacle à ce que le requérant s'adresse à l’autorité compétente en vue d’obtenir telle réparation que de droit, mais que ce moyen ne saurait être directement présenté au Conseil d'Etat par la voie du recours pour excès de pouvoir ». Ce qui signifie que le Conseil réserve la possibilité d’une demande en réparation du préjudice causé.

C'est encore à la suite de l’annexion de Madagascar que le Conseil dût, en 1905, examiner un recours visant les con-

(1) Humblot : CE 5 juillet 1907.

séquences d’un décret d'expulsion pris par le gouvernement malgache contre un rebelle. Il décida que si la décision qui a envoyé le sujet en exil était un acte de gouvernement, les faits qui excédaient l'exécution normale et régulière de cette décision pouvaient lui être déférés et être la source d’un droit à indemnité en cas de dommage (1). La solution se rapproche de celles examinées dans l'étude des expulsions ; mais elle ne va pas encore aussi loin, puisque le décret d’expulsion est toujours de caractère gouvernemental.

(i) Dame Ramiadana.

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