CHAPITRE IV

Les Actes d’exécution.

Ces actes, dit Laferrière, participent du caractère diplomatique et gouvernemental de la convention, « ils échappent comme elle à toute réclamation devant la juridiction contentieuse, quelle que soit l’autorité dont ils émanent soit le Ministre des Affaires Etrangères, à qui appartient plus spécialement l’exécution de ces conventions diplomatiques, soit les diverses autorités dont il peut emprunter accidentellement le concours. Le Tribunal des Conflits et le Conseil d'Etat l’ont ainsi jugé. » (1).

On peut les classer en quatre catégories :

1° Les cas où l'exécution gouvernementale contredit la légalité interne. Ce sont les plus fréquents ;

2° Les fausses applications du traité ;

3° Les répartitions d’indemnités ;

4° Enfin, les demandes en réparation fondées sur ces mesures.

À. — Exécution contraire à la légalité interne.

En 1844 (2), le Conseil d'Etat s'affirme incompétent pour examiner l’exécution des traités.

(1) Laferrière : Traité de la Juridiction Administrative, tome 2. (2) CE 22 août 1844, Prince Louis Napoléon.

Nous retrouvons la même idée dans l'arrêt Goulet (1). La convention de Ferrières (11 mars 1871) contenait des prescriptions sur le logement des officiers de l’armée allemande d'occupation. En vertu d'instructions ministérielles pour l'exécution de ces obligations, le maire de Reims prit deux arrêtés mettant la maison du sieur Goulet à la disposition de l'autorité militaire. Ce propriétaire s’adressa à la Justice Civile pour que le Tribunal, en référé, interdise l'exécution, jusqu'à ce qu'il y ait un ordre de justice. Le Préfet éleva le conflit, le Tribunal des Conflits le confirma, considérant que les deux arrêtés avaient été pris, en application, non de la loi de 1791, mais d'instructions ministérielles pour l’exécution de la convention, et que l'autorité judiciäire ne $aurait connaître de ces mesures. Goulet recourut alors en excès de pouvoir. Mais son pourvoi ne fut pas accueilli, par te motif que les deux arrêtés avaient été « pris en exécution des mesures ordonnées par le gouvernement pour pourvoir au logement des officiers de l’ârmée allemande, conformément aux dispositions de la convention de Ferrières... » (2).

L'espèce Vandelet et Faraud (3) nous paraît se rattacher à l’action diplomatique plutôt qu’à l'exécution des traités. Toute la question était de savoir si les pouvoirs de haute police accordés au gouvernement par une convention dè protectorat étaient encore de nature diplomatique, ou si la souveraineté de la France était suffisamment établie pour qu'on put leur reconnaître un caractère administratif et restituer le litige au contentieux. Pure question de fait, que le Conseil éluda par une fin de non-recevoir tirée des nécessités di-

(4) Goulet-Confiits : 14 décembre 1872. à

(2) Goulet-Conflits: 14 déc. 1872. Lebon: 1873, p. 5 du 1er supplément CE 14 mars 1873, p. 9253.

(3) Vandelet et Faraud: (Jeu des 36 Bêtes) 18 décembre 4891.

plomatiques. Comme l'a fait remarquer Hauriou, il eut mieux valu rejeter après examen du fond (1).

Tout récemment, le respect de la légalité semble avoir gagné du terrain. En effet, dans les arrêts Goldsmidt et Strauss, et Caraco, la Haute Juridiction examine les actes d’exécution prétendus contraires à la légalité.

Dans la première affaire, le Commissaire général de la République à Strasbourg avait refusé de délivrer à Goldsmidt et Strauss (2) des certificats d'origine permettant l'exonération des droits de douane à l’importation en Allemagne, certificats prévus par l'article 68 du traité de Ver- Sailles. Cette décision fut déférée au Juge, pour excès de pouvoir. « Considérant qu'après avoir disposé que, pendant une période de cinq années, les produits naturels ou fabriqués, originaires ou en provenance d'Alsace et de Lorraine, seront reçus, à leur entrée sur le territoire allemand en franchise de tous droits de douane, l’article 68 du traité de Versailles ajoute que « le gouvernement français se réserve de fixer chaque année par décret notifié au gouvernement allemand, la nature et la quotité des produits qui bénéficieront de cette franchise » ; qu’il résulte de cette clause que les mesures à prendre par le gouvernement français en vue de déterminer les ayants-droits aux avantages ainsi stipulés sont absolument indépendantes du traité lui-même, et que, par suite, les difficultés nées à leur occasion sont de nature à être soumises à la juridiction contentieuse... » le Conseil déclare recevable la requête. Il reconnaît donc la nature administrative de l'acte entrepris.

On a voulu minimiser ce progrès en disant que les me-

(1) Hauriou, note sous cet arrêt $S. 93-3-129. (2) Golasmidt et Strauss: CE 27 juin 1924, p. 607.

sures visées étaient de purs décrets administratifs de classement de produits, sans lien avec le traité, et que la théorie des actes de gouvernement n’a pu être atteinte par le jugement (1). Pourquoi dissimuler qu'un grand pas est fait si le Conseil restitue au contentieux des actes qui ne pouvaient lui être soustraits ? Le grand argument contre la « théorie » n’était-il pas que le Conseil considérait comme « gouvernementales » des mesures qui étaient administratives ? C’est à un véritable « grignotage » que se livre aujourd’hui le Conseil, diminuant sans cesse le territoire interdit. Il modifie d’abord sa jurisprudence dans ses parties les plus contestables. C'est un processus bien normal. |

Un autre indice de cette évolution est l’arrêt Caraco (2). Nous savons que le décret présidentiel n’est pas en tant qu’il ratifie un traité, susceptible de recours. C’est encore à ce point de vue, un acte de gouvernement. Mais le Conseil considère qu'il « a également pour objet d'attribuer compétence à la Commission supérieure de la loi du 1” juillet 1916 pour statuer sur les recours dirigés Contre les décisions de la Commission du 1* degré de Tunisie et fixer les règles applicables ; ces dispositions ne se confondent pas avec la Convention elle-même et peuvent faire l’objet d’un recours contentieux ». Ici, d’ailleurs, le gouvernement applique la convention erga omnes ; c'est un acte de portée générale. Dans cet arrêt, le Conseil déclare donc que l’on peut confronter l'acte d'exécution, non, sans doute, avec le traité, mais avec les lois internes. Et pourtant, le décret se rattachaiït étroitement à la convention puisqu'il la reproduisait !

Evidemment, le progrès est limité : le Conseil compare

(1) Gros, thèse citée.

(2) Caraco. : CE 1927. D. P. III, 1.

l’acte à la loi seulement, non au traité. Mais si l’on rapproche cette décision de l'arrêt Goulet, on peut mesurer le chemin parcouru.

Nous ne croyons pas que l'arrêt Baléchat marque la fin de cette tentative jurisprudentielle. Il s'agissait d’une demande d’indemnité présentée par Baléchat en raison du meurtre de son fils, prisonnier de guerre, par les Allemands. Il invoquait l’alinéa 2? de l’article 232 du traité de Versailles : « Les gouvernements alliés et associés exigent toutefois, et l'Allemagne en prend l'engagement, que soient réparés tous les dommages causés à la population civile de chacune des puissances alliées et associées, et à ses biens, pendant la période où cette puissance a été en état de belligérance avec l'Allemagne, par ladite agression (de l’Allemagne et de ses alliés) par terre, par mer et par les airs, et, d'une façon générale, tous les dommages, tels qu’ils seront définis à l’annexe I ci-jointe. »

Or, le paragraphe 4 de l’annexe T de la partie VIIT, édictait que réparation serait due pour... 4° les « dommages causés par toute espèce de mauvais traitements aux prisonniers de guerre ». Le ministre rejeta la demande d’indemnité comme tardive et aussi parce que « les dispositions précitées du paragraphe 4 de l’annexe 1* de la 8° partie dudit traité ne sauraient, par application de l'avis interprétatif @u Comité interministériel des Réparations, être étendus aux prisonniers de guerre et à leurs ayants-cause, auxquels la législation française donne droit à pension et à allocation ». Ile s'agissait donc, non pas de l’exécution directe du traité, mais de l’application de l'interprétation gouvernementale, Or, nous verrons que l'interprétation d’un traité par le Ministre s'impose aux tribunaux qui ne peuvent la critiquer. Le Conseil d'Etat a constaté son existence : et seulement

après, reconnaissant qu’elle lui enlève tous pouvoirs sur la décision, il a formulé son incompétence : « .… une telle décision prise pour l’application des dites dispositions du traité de Versailles n'est pas suceptible, à raison de sa nature, d'être déférée au Conseil d'Etat statuant au contentieux. » C'est la formule des actes de gouvernement, mais ce n’est probablement pas cette théorie qu’a voulu appliquer le juge administratif (1). Aussi saurait-on présenter cette décision comme une réaction contre les arrêts antérieurs.

L'on ne doit pas non plus utiliser dans ce but l'arrêt Sobiezczanski (2) qui se rattache au contentieux des faits de guerre, ni l'arrêt Compagnie nationale des Mines (3) que nous retrouverons au contentieux de l’indemnité.

Pour conclure, nous devons réconnaître qu'aujourd'hui l’acte d'exécution d’un traité peut être examiné dans ses rapports avec le droit interne. C'est l'opinion du Conseil d'Etat. Nous n'avons pas vu qu'il l’ait abandonné.

B. — Exécution contraire au Traité.

Nous trouvons ici l'hypothèse inverse de la précédente l’acte était contraire à la loi, maintenant il trahit le traité. Si le juge est gardien de la loi, a-t-il les mêmes devoirs envers le traité ?

A cette question, réponse négative. Déjà, en 1824, la Haute Juridiction avait décidé que, la convention du 5 janvier ayant été appliquée au navire La Nueva Mariana, les requé-

(1) Baléchat : CE 9 janvier 1995.

(2) Sobieszezanski : CE 11 février 1931, p. 157, (3) CE 18 mai 1928, p. 655,

rants ne pouvaient déférer l'application qui leur en avait été faite (4h

En 1864, les sieurs Montaulard prétendirent que la décision ministérielle les excluant de toute participation au recrutement des travailleurs indiens à Pondichéry, était contraire à l'esprit et à la lettre de la convention franco-anglaise du 1° juillet 1861 et au décret impérial des 10-17 août. Leur recours fut déclaré inadmissible parce que les mesures attaquées avaient été prises par le ministre et ses agents dans la limite de leurs pouvoirs « et pour l'exécution de la convention diplomatique (2). (Le Juge ne distingue pas ici entre la violation du traité et celle du décret intervenu pour son application).

En 1896, un médecin suisse, dont l'autorisation d'exercer en France avait été révoquée, faisait valoir que ce retrait méconnaissait un traité : « Il n'appartient pas au Conseil d'Etat, fut-il répondu, de connaître d’un débat fondé sur les droits qui résulteraient d’une convention internationale. (3).

Il n’en eût pas été de même si les dispositions de l’accord étaient passées dans la loi, comme le démontre un arrêt tout récent (4).

Une convention avait autorisé le gouvernement français à incorporer les nationaux des pays alliés résidant en France, qui, soumis aux obligations militaires dans leurs pays d’origine, ne les auraient pas remplies. Deux sujets Maltais avaient été ainsi traduits devant le Conseil de guerre qui leur accorda un délai pour faire apprécier, par le Conseil

(1) Navire la Nueva Velox Mariana : CE 24 mars 1824, p. 457. (2) Montaulard : CE 15 juin 1864.

(3) Rosat : CE 28 février 1896, p. 203.

(4) Bordj et Calcedonio : CE 16 juillet 1920, p. 706.

d'Etat, les décisions du bureau qui les avait incorporés. Elles furent déclarées illégales parce que prises en violation de la loi du 9 novembre 1917 ». Cette loi n'avait fait que rendre obligatoires les dispositions conventionnelles Visant les sujets alliés. Il s'agissait, somme toute, de l’application d’un traité qui, repris par une loi, avait perdu son caractère international. Cette circonstance suffit pour que le juge puisse examiner le recours.

Cette décision prouve que la juridiction administrative n’assimile pas les traités aux lois. Que l'exécution trahisse le traité et méconnaisse les obligations internationales comme les droits des particuliers, le juge veut l’ignorer : un tel acte lui échappe (1).

« En d’autres termes, un acte administratif peut être annulé lorsqu'il est contraire à la loi ou à la moralité administrative ; lorsqu'il est contraire à un traité, il devient intangible parce que le recours est irrecevable (2).

Néanmoins, un arrêt Commune de Lanne (21 janvier 1927, D. 29-3-49) nous laisse quelque espoir. Le Conseil avait rejeté la requête, qui nécessitait l'interprétation d’un traité. Mais M. le Commissaire du Gouvernement Dayras, après avoir conclu en ce sens, ajoutait : « Si la commune, sans contester le sens des conventions diplomatiques franco-espagnoles, invoquait une violation de la sentence de 1643 rendue par des autorités françaises, en exécution du traité) répartissant la charge de la redevance entre les communes françaises... nous vous proposerions de nous déclarer compétents ». Le: Conseil n’a pas encore eu l’occasion d’appliquer cette idée. Le fera-t-il ? L'avenir nous le dira.

(1) V. aussi CE Cosmetto, 19 janvier 1997, p. 57. () Trotabas : op. cit.

En tout cas, il ne suffit point, pour combattre l'attitude du Conseil, de démontrer, soit que le traité est semblable à la loi, soit qu’il est une loi supra-nationale ou un contrat ; il serait également sans intérêt de prétendre qu’il est, comme on l’a dit récemment, « une procédure particulière de création du droit, prévue par le droit constitutionnel des divers états, et parallèle à la procédure législative » (1). Il n’est pas douteux que si le traité est une source de droit positif, il doit justifier un recours contentieux. Mais c’est par une application de la Raison d'Etat, où, si l'on préfère, de la nécessité politique essentiellement a-juridique, que le recours est écarté. Si les exigences politiques demandaient de soustraire au contentieux l'application même de la loi, une telle doctrine le permettrait.

Aussi n'est-il pas superflu, après avoir exprimé les doléances de la légalité blessée, de démontrer que le salut de l'Etat ne sera pas compromis par une application plus restreinte de la Théorie.

En effet, reconnaissant le traité comme inattaquable, on pourrait discerner dans ses applications (2).

La raison de cette jurisprudence est sans doute la crainte de complications diplomatiques : si les tribunaux pouvaient annuler les mesures d'exécution, le gouvernement serait accusé de ne pas tenir ses engagements.

En certains cas, cette crainte peut être fondée. Dans l’affaire Goulet, par exemple : il fallait agir vite. Mais certaines mesures d'exécution sont beaucoup trop éloignées du traité pour faire corps avec lui, ou pour présenter un caractère

(1) Pierre Chaïilley: La nature juridique des traités internationaux selon le droit contemporain, p. 237, thèse Paris 1932.

(2) De même, seule la proclamation de l’état de siège est gouvernementale ; les mesures d'exécution demeurent des actes administratifs,

international. Dans les cas examinés plus haut, il s’agit, en général, d’actes d'une portée interne, dont le gouvernement co-contractant ne s’apercevra même pas.