CHAPITRE V

Application et interprétation des Traités.

Les tribunaux ont pour mission de dire le droit. C’est l'opinion de la doctrine (1), mais il s’en faut que nos juridictions osent l’adopter. Pour des raisons historiques, les tribunaux veulent se borner à l'application de la loi, s’ef-

forçant d’assimiler à celle-ci les autres sources du droit po: sitif comme les traités.

1° Jurisprudence administrative.

$ I. — L’Interprétation.

Interpréter un acte, c’est en dégager le sens, en apprécier la porté. L'interprétation donnée, on l’applique à la situation particulière du procès.

Le juge administratif refuse de procéder à toute analyse explicative des actes internationaux.

Ses plus anciennes décisions remontent à la Restauration : « Considérant que notre Ministre de la Marine oppose aux marins espagnols dont il s’agit, la convention diplomatique du 25 avril 1818 ; que l'interprétation de cette convention n’est point du ressort des tribunaux ordinaires et qu’elle

(4 Achille Mestre : Les Traités et le Droit interne, p. 32. Recueil des Cours de l’Académie de Droît international, Sirey, 1931, t. IV.

appartient exclusivement à l'autorité administrative » le Tribunal confirme un arrêté de Conflits (1).

La même année ; le Conseil d'Etat avait déjà proclamé son incompétence (2).

Non seulement le juge ne peut expliquer les parties obscures d’un traité, mais il ne veut pas vérifier s’il contient les dispositions invoquées par le requérant : « Quant à la question de savoir si les répétitions du sieur Rougement sont comprises dans la catégorie de celles qui ont été l’objet de la convention diplomatique faite en 1816 avec la Régence d'Alger... », elle n’est pas de nature à être examinée par la voie contentieuse (3). Un particulier ne peut donc se prévaloir d’un traité pour défendre ses droits. Cette règle a été mise en lumière par un arrêt intervenu après la réunion de la Savoie à la France.

Le gouvernement Sarde avait concédé pour cinq ans à Corso, directeur de la Gazette de Savoie, le privilège exclusif de publier et d'insérer les actes et annonces judiciaires en Savoie. Après 1860, le Préfet accorda la même autorisation à un journal rival. Corso, le traité de 1860 en mains, réclama la réunion d’une commission mixte pour statuer sur l'indemnité qu’il affirmait lui être dûe. La demande ne fut pas accueillie. Il dût s'adresser au Conseil d'Etat, en exposant que le traité du 24 mars 1860 avait ouvert à son profit un droit à réparation, et qu’en tous cas le gouvernement français était substitué au gouvernement Sarde dans l’exécution de toutes ses obligations. La Haute Juridiction répliqua que pour statuer sur cette prétention, il

(1) Corsaire La Représaille, Conflits, 6 août 1823, p. 395.

(2) Veuve Murat, Comtesse de Lipona, CE 93 juillet 1823, p. 389. V. aussi : Ambron, CE 22 novembre 1826, p. 123.

(3) Rougemont : CE 3 septembre 1893.

lui serait nécessaire d'apprécier les conséquences de la réunion de la Savoie à la France et d'interpréter les clauses du traité. Or les questions auxquelles pouvaient donner lieu les cessions du territoire et l’exécution des conventions diplomatiques étaient pour elle des questions de gouvernement soustraites à son contentieux (1).

Tout récemment, en 1926, l'arrêt Commune de Lanne (?) est venu, avec la même rigueur, formuler la même doctrine : « Considérant que le Préfet des Basses-Pyrénées, pour inscrire d'office au budget de la commune de Lanne un crédit en vue de la fourniture d’une génisse aux Espagnols de la Vallée de Roncal s’est fondé sur ce que cette dépense était obligataire en vertu de la sentence arbitrale du 16 octobre 1375 maintenue par l’article 5 de la convention additionnelle du 4 avril 1859 au traité de délimitation du 2 décembre 1856 entre la France et l'Espagne ; que dans son pourvoi, la Commune requérante conteste cette obligation exécutée depuis plusieurs siècles et soutient que si, en exécution de ladite convention, les habitants des communes de la vallée française des Barêtons sont tenus de remettre tous les ans aux représentants de la vallée espagnole du Roncal 3 génisses, cette redevance a sa cause dans la faculté pour les communes françaises précitées, de faire paraître leurs troupeaux dans le territoire de Roncal et ne serait plus dûe par la Commune de Lanne dont les habitants ne peuvent pas actuellement conduire leurs troupeaux au pâturage de Roncal; — Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat de connaître d'un litige portant sur le sens et la por-

(1) Corso : CE 31 décembre 1861, p. 936.

(2) Commune de Lanne : CE ?1 janvier 1927, p. 80.

tée d’une convention diplomatique ; que dès lors la requête n’est pas recevable... ».

Même incompétence pour l'examen de l'étendue des droits conférés au gouvernement par un traité :

« Considérant que les sociétés requérantes sontiennent.… que les dispositions ci-dessus rappelées du traité de Versailles n’ont pu avoir pour effet de donner à l'Etat français la faculté de retenir des droits mobiliers appartenant à des ressortissants allemands dans des conditions différentes de celles prévues par la législation française, relative à l’expropriation, que d’une part le moyen invoqué soulève une question d'interprétation d’une convention diplomatique ; que d'autre part les difficultés qui peuvent naître au sujet des mesures dont s’agit se rattachent aux rapports internationaux de l'Etat français avec une puissance étrangère ; qu’à ce double titre, le litige échappe à la compétence du Conseil d'Etat statuant au contentieux » (1).

Enfin, l'interprétation donnée par le gouvernement s’impose au juge : « Considérant, dit l’arrêt Paulat (2) qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat de connaître d’un débat portant sur l’interprétation donnée par l'Etat français aux clauses de la convention internationale précitée ». Voici une variante plus nette encore : « Considérant que le Conseil d'Etat n’est pas compétent pour examiner les critiques soulevées par cette interprétation ; qu’elle s'impose à lui et qu'il ne peut qu'en tirer les conséquences juridiques... » (3).

Depuis quelques années, la Haute Juridiction, statuant

(1) Société francaise radio-électrique et Cie générale de Télégraphie sans fil, 10 janvier 1930. :

(2) Paulat : CE 93 juillet 1924.

(3) Compagnie française de tramways et d'éclairage électrique de Shanghaï, CE 27 juin 1922.

comme juge en Cassation de la Commission Supérieure des Bénéfices de Guerre, a toujours confirmé l'interprétation de l'exécutif : « Considérant qu’à défaut de tout accord spécial entre les deux gouvernements intéressés sur le point contesté, il n’appartient en France qu'au Gouvernement français de fixer le sens et la portée de l’immunité fiscale édictée par les dispositions dont s’agit ; que cette interprétation résulte de la dépêche adressée le 3 avril 1923 par le président du Conseil, Ministre des Affaires Etrangères, au Ministre des Finances ; que la Commission supérieure, en s’y conformant comme elle y était tenue, loin de violer la loi, n’a fait que se tenir dans les limites de sa propre compétence et qu’en conséquence, la société requérante à l’égard de laquelle la sentence arbitrale rendue le 15 juin 1922 pour l’interprétation de la Convention franco-espagnole du 7 janvier 1862 n’est pas applicable, n’est pas fondée à soutenir que la décision supérieure... est entachée d’excès de pouvoir » (1). Mais en aucun cas le juge ne veut interpréter la convention qu’on lui soumet à l’occasion d’un litige. Il en eut cependant la velléité, aux débuts de son existence, alors qu'il édifiait sa jurisprudence. Il lui arriva d'affirmer que, lorsqu'il ne s'agissait point de l’interprétation donnée aux traités diplomatiques par le Ministre des Affaires Etrangères à l’égard des gouvernements étrangers ou de leurs sujets, mais seulement du paiement de créances réclamées en vertu de ces traités par des citoyens français contre le gouvernement français, il pouvait en être saisi par la voie contentieuse (2). Il s'agissait en l’espèce de cédules hypothécaires émises par

(1) Société the Gas Lighting, CE 4 février 1926, p. 206. Cf. Rodrigo, {1 juin 1920 : Yruretagoyena, 5 nov. 1920 ; Saurer, 11 mai 19%; Manuel Misa, 26 nov. 1926 : Schkolnyk, 21 juillet 1926; Audemars, 16 mars 1927.

(2) Perret : CE 5 décembre 1833.

le gouvernement espagnol de Joseph Bonaparte, et dont on réclamait le paiement à l'Etat français. Le Conseil d'Etat examina l'affaire au fond, constata que les traités invoqués par les requérants ne mettaient à la charge de la France que les engagements passés entre les individus ou des établissements particuliers et les autorités françaises, et contenant promesse de paiement, mais que cette promesse ne se rencontrait pas dans les cédules.

C'était avouer sa compétence pour l'examen des traités quand l'intérêt des particuliers est en cause. Cette tentative fut renouvelée en 1839, à propos de créances américaines (1). Mais elle n’est plus aujourd’hui qu’un souvenir. L’interprétation est matière de gouvernement.