L'Application

I1 faut éviter de confondre cette question avec celle de l'application des traités par le Juge. Ces deux actions sont connexes : l’acte obscur est celui qui doit être interprété, et l'acte clair, celui dont le sens est évident et qui peut être immédiatement appliqué. L'esprit distingue aisément les deux opérations, mais la pratique révèle de sérieuses difficultés : il n’est rien de plus facile que de faire passer dans les faits une interprétation personnelle, sous la couleur d'une simple application.

Le Conseil d'Etat n’interprête jamais. Peut-il appliquer les traités dont le sens est limpide ?

1° Lorsqu'il statue comme juge de cassation de certains tribunaux d’exception, il applique au fond l'interprétation

(1) Nadau et Coulon : CE 27 mars 1839, p. 189.

fournie par le Gouvernement. Il ne critique pas cette interprétation, mais il vérifie si les juges ont fait une application convenable du traité (1).

2° Théorie de l'acte clair. — Si le sens d’une convention diplomatique est constant et si elle ne présente aucune obscurité, le juge administratif l’applique. C’est ce que tendrait à prouver l’arrêt Szaniawski (2). Le sieur Szaniawski n'avait pas rempli, pour conserver une créance contre le gouvernement français, les formalités prescrites par la loi du 24 août 1793 et avait encouru la déchéance. Il prétendait que sa créance était toujours valable parce que, notamment, les droits des créanciers polonais avaient été Téconnius par un fraité. Il lui fut répondu : « Considérant que les traités de 1814 et 1815 ne contiennent aucune disposition qui déroge à celles de la loi du 24 août 1793, du décret du 25 février 1808 et de la loi du 15 janvier 1810, et que si le sieur Szaniawski se croit fondé à invoquer les droits qui résulteraient de conventions diplomatiques intervenues entre le gouvernement français et les gouvernements étrangers, ce n’est pas par la voie du recours devant le Conseil d'Etat qu'il lui appartient de faire valoir ses prétentions ». On le voit, le Conseil ne s’est pas borné à refuser de rendre un jugement : c’est au fond qu’il a rejeté la demande en appliquant le traité au requérant (3). On présente généralement cet arrêt comme la consécration de la théorie de l’acte clair. Mais il date de 1884 et il n’a pas été suivi de décisions dans le même sens. C’est un arrêt isolé qui n’a pas plus d'importance en matière

(1) Lequenne : Contribution à l'étude du contentieux administratif d'ind'interprétation, n° 64. Thèse, Poitiers 1931.

(2) Szaniawski : CE 14 décembre 1884, p. 779. ,

(3) Répertoire Fuzier-Herman, cf. Compétence administrative, tome 12, DL

d'application que les arrêts Perret, et Nadau et Coulon en matière d'interprétation (1).

Récemment, M. Devaux a donné une autre définition de l’acte clair. « En vertu de cette théorie, nous dit le Professeur, lorsque le sens d’une convention diplomatique est constant, le Conseil d'Etat accepte de résoudre un litige né, il est vrai, de son existence, mais qui ne porte plus que sur l'interprétation ou l'application d’un texte français appliquant ladite convention » (2). Mais alors cette théorie m'intéresse plus l'application des traités et n’a plus ici aucun intérêt.

Le Conseil d'Etat ne procède jamais de lui-même à aucune application. Il se borne à appliquer au fond l’interprétation gouvernementale quand il est juge de cassation.

Comment expliquer l'attitude de la Juridiction administrative en face des conventions internationales ?

Le traité, dira-t-on, n’est pas un acte unilatéral. « .… il est l'œuvre des deux parties contractantes ; dès lors, il ne peut appartenir aux tribunaux constitués par une seule des parties d'interpréter, et sous prétexte d'interprétation, de modifier son œuvre » (3). Seule serait compétente une juridiction internationale.

C’est la crainte de complications diplomatiques qui incite

(1) Dans ses conclusions sous l'arrêt Karl et Toto Samé (CE 3 juillet 1931), M. le commissaire du gouvernement Ettori a cependant admis que les juridictions (sans distinguer le Conseil d'Etat des Tribunaux civils) pensent faire application des traités aux espèces lorsque leur sens et leur portée sont clairs et sans ambiguité, mais on ne voit pas que ce conseil ait été suivi.

(2) Note sous Cassation, ch. crim. 15 déc. 28, DP 32, p. 113.

(3) CE 1er février 1889. Conclusions de M. Gauwain, commissaire du gouvernement, -

le juge à cette réserve (1). Le gouvernement pourrait être accusé de violer ses engagements. Il est de fait que, juge de droit public et plus étroitement relié à l'exécutif, le Conseil ressentira ce danger plus vivement que les tribunaux civils.

En l'absence d'interprétation gouvernementale, dit M. le Professeur Mestre (2), le juge ne veut pas se substituer à l’autorité internationale qu’il considère comme mieux qualifiée que lui pour éclairer le sens de l'acte. Si le gouvernement à donné son opinion, le respect qu'éprouve le Conseil pour « l’autonomie gouvernementale » l'empêche de la contrecarrer. L’exécutif est d’ailleurs mieux placé que le juge, puisqu'il connaît la marche des négociations qui ont précédé l'acte, pourparlers qui ont souvent un caractère secret et échappent au Tribunal.

Autre raison importante : la relativité de la chose jugée ne limite pas les décisions du contentieux de l'annulation. Les actes illégaux sont annulés erga omnes. Il faut rappeler aussi l’idée mise en lumière par M. le Professeur Jacquelin (3) de la confusion des fonctions et de l’immixtion de l’administrateur actif au sein de la Juridiction administrative. La prudence du Conseil, son respect des décisions de l'exécutif paraîtront moins inexplicables.

2° L'application des traités et la Jurisprudence civile.

Quelle est l'attitude des tribunaux civils? Nous avons

(1) Appert : De l'interprétation des traités diplomatiques au cours d’un procès, Clunet, 1899, p. 433.

(2) Mestre : op. cit. .

(3) Jacquelin, Cours 1930-31, et : Les principes dominants du contentieux administratif, 1899.

dit qu’ils assimilaient les traités aux lois et qu'ils fondaient leur droit d'application sur cette assimilation.

La Cour de Cassation décide qu’elle peut l'exercer sous la condition que les actes ne soient pas obsours : « il appartient essentiellement à l'autorité judiciaire d’en faire application aux espèces lorsque leur sens et leur portée sont clairs et ne présentent point d'ambiguité... » (1), Il faut aussi qu'ils aient été régulièrement promulgués : « attendu que les traités diplomatiques, régulièrement promulgués en France, ayant force de loi, doivent à ce titre, être appliqués par l'autorité judiciaire... » (Cass. Crim. 28 fév. 1930, S. 31-1-198). Cette formule est rééditée dans les arrêts Thyssen et autres (2). ;

Les conventions sont appliquées d'office, comme la loi, sans que les plaideurs aient à s’en prévaloir. Solution traditionnelle, depuis l'arrêt de 1811, appliquant l’article 16 de la convention franco-russe de 1787 (3).

Enfin, la fausse application d’un traité, sa violation par un tribunal civil entraînent la cassation. La Cour de Bordeaux ayant méconnu le traité franco-suisse du 15 juin 1869 vit casser sa décision : « en déclarant le tribunal francais compétent, l'arrêt attaqué a violé le traité du 45 juin 1869. »

Il est heureux que cette assimilation du traité à la loi ait permis au Juge civil d'appliquer la convention dans les litiges qu'on lui soumet, au lieu de se déclarer incompétent, en usant de la théorie des actes de gouvernement. Mais, il faut reconnaître que cette assimilation est inexacte : tous les traités ne sont pas approuvés par le législateur. Et lorsqu'il approuve la convention, le parlement n’exerce pas

(1) Guérin, % juillet 1867. S. 67-1-414.

(2) Cass, Crim., 10 août 1922, 22 mars et 9 août 1993. (3) V. Cass. 21 mai 1927 (Clunet, 1998, p. 378).

le pouvoir législatif, mais des attributions politiques : il n’a pas les droits d'initiative et d'amendement, Enfin, le traité postérieur et contraire à une loi ne l’abroge pas. Voilà quelques arguments que l’on peut dresser devant l'explication jurisprudentielle (Pour plus de détails, cf. Mestre, op. cit., n° 28 ; Noël : de l'autorité des traités comparés à celles des lois, thèse, Paris 1921 ; Chailley, op. cit., £h..8, p. 237),

En fait, nous sommes en présence d'une « législation sw generis » (1) ou, si l’on préfère, d’une source de droit positif parallèle à la loi. Les traités font partie du « bloc de la légalité ». Un jour viendra où le juge, abandonnant la fiction du traité-loi, s’avouera compétent, pour « dire » ce droit.

3° Le juge civil et l'interprétation des traités.

L'interprétation des conventions diplomatiques peut être internationale où interne.

A. — Interprétation internationale (2).

1° En vertu de la règle : ejus est interpretari cujus est condere, l'explication la plus sûre émanera des parties ellesmêmes ; elles donneront une interprétation authentique, faisant corps avec l'acte primitif. Celle-ci consistera soit dans une convention interprétative (exemple : la convention de commerce franco-grecque du 4 mars 1929, précisant celle

(14) Lequenne, op. cit., n° 62.

(2) Cf. Devaux : Note au Dalloz Périodique, 32-1-113,

de 1892), soit dans un simple accord entre les chancelleries (procès-verbal ou protocole de déclaration).

2° Le traité peut avoir prévu l'organe chargé de cette opération.

3° Enfin, un organisme judiciaire international peut être appelé à y procéder. L'article 36, $ 2 du statut de la Cour Permanente de Justice internationale énonce : « Les membres de la Société et les Etats mentionnés à l’annexe du pacte pourront, soit lors de la signature ou de la ratification du protocole auquel le présent acte est joint, soit ultérieurement, déclarer reconnaître dès à présent comme obligatoire, de plein droit et sans convention spéciale vis-à-vis de tout autre membre ou état acceptant la même obligation la juridiction de la Cour sur toutes ou quelques-unes des catégories des difficultés d'ordre juridique ayant pour objet :

a) l'interprétation d’un traité, etc... »

B. — Interprétation interne.

1° Elle peut être gouvernementale ; elle sera particulière ou générale, mais n'aura d'effet que sur le territoire national.

2° Elle peut émaner des juridictions qui ont à connaître d’un procès ; elle sera alors limitée par la relativité de la chose jugée.

Pouvoirs et devoirs du Juge civil envers l'interprétation internationale

Cet éclaircissement, traité ou simple accord entre minis-

tres, doit être assimilé au traité. Ce sont les auteurs de la convention qui précisent leur volonté. Les Juges doivent la mettre sur le même plan que l'acte initial (1).

Pouvoirs du Juge sur l'interprétation unilatérale de son gouvernement.

La prétention du Ministère des Affaires Etrangères est d'imposer sa lecture aux tribunaux. Un commissaire du gouvernement à la Chambre des députés déclarait le 28 mai 1929 : « Le Ministre des Affaires Etrangères a le droit de déclarer le sens des actes. diplomatiques.…., et les tribunaux seraient, à mon avis, liés par cette interprétation » (2). La Commission supérieure des loyers l’a récemment admis : « L'interprétation donnée le 29 juillet 1929 par le ministre des Affaires Etrangères fait corps avec le texte de la Convention consulaire précitée et s'impose à l'autorité judiclaire » (3). Pourtant, le tribunal civil de la Seine s’est prononcé en sens contraire (4). En 1930, une lettre ministérielle est venue limiter les prétentions gouvernementales au seul cas où il y aurait désaccord entre les Etats.

Tout opposée est opinion de la doctrine. « Il est possible, écrit M. Valery, que l’un des gouvernements exprime dans un document officiel la manière dont il interprète un traité, mais cette interprétation qui pourra s'imposer aux agents du gouvernement n’aura au regard des tribunaux que la valeur d’un simple conseil » (5).

(1) Commission Supérieure de Cassation, 22 décembre 1932, DH 1933, p. 39. (@) Revue de Droit international privé, 1929, p. 701.

(3) 21 nov. 1930. Gazette du Palais, 29-11-872.

(4) 18 février 1930, DP-I, p. 107.

(5) Valery : Manuel du Droit international privé (1914),

En effet, comme le démontre M. le Professeur Mestre, (op. cit. n° 37) l'interprétation ministérielle est un acte unilatéral qui ne peut faire corps avec le traité, acte bilatéral. L’imposer au juge, serait menacer la séparation des pouvoirs et l'indépendance du magistrat; par cette méthode, il serait trop facile à l'exécutif de dicter au juge son opinion sur les lois.

Pouvoirs d'interprétation du Juge.

Laferrière refusait au magistrat toute faculté d’interprétation, l’autorisant seulement à appliquer les traités où le pouvoir diplomatique s'était exercé à garantir les droits privés des citoyens (1). Il s’en faut que les cours et tribunaux civils se soumettent à ce régime : ils se reconnaissent un certain pouvoir d'interprétation, mais limité par la crainte d’empiéter sur le domaine de l'Exécutif ou de créer des difficultés internationales.

Certains arrêts déclarent que l’on peut expliquer un traité de droit privé, non un traité de droit public. L’interprétation de ces derniers serait prérogative gouvernementale. Opinion peu justifiable, aucun criterium ne permettant de séparer nettement les deux catégories. Aujourd’hui, nos grands traités internationaux contiennent de plus en plus des clauses de droit privé. On sait aussi qu'un traité réglant des matières de droit civil, peut être considéré comme ayant un caractère public s’il a été conclu pour satisfaire l'intérêt politique d’un Etat (2).

La fidélité du juge à cette formule n’a d’ailleurs pas été absolue, On a des arrêts interprétant les clauses de traités

(1) Laferrière, op. cit.

(2) Bartin : Principes @e Droit international privé, p, 104,

qui ressortissent manifestement au droit public (Civ. 13 mars 1929 Swarzmann).

Un criterium préférable est celui de la nature du litige. Il est adopté par la plupart des arrêts de la Cour de Cassation et des Cours ou Tribunaux Civils, depuis 1816. La Cour Suprême en fit une application solennelle en 1839, en adoptant les conclusions de Dupin : « Attendu que le défendeur invoque inutilement le principe qui défend à l’autorité judiciaire l'interprétation des actes administratifs ; que les traités passés entre les nations ne sont pas de simples actes administratifs et d'exécution ; qu’ils ont le caractère de lois et ne peuvent être appliqués et interprétés que dans les formes et par les autorités chargées d’appliquer toutes les lois dans l’ordre de leurs attributions toutes les fois que les contestations qui donnent lieu à cette interprétation ont pour objet des intérêts privés qui étaient attribués par la loi au pouvoir judiciaire » (1).

Opinion confirmée un siècle plus tard, à propos d’une convention franco-espagnole de 1862 : « Attendu que cette disposition dont les tribunaux judiciaires, saisis des conflits d'intérêts privés, ont nécessairement qualité pour déterminer le sens et la portée, implique... etc. » (1).

Dans ces litiges, l'interprétation est permise sous cette réserve qu'elle doit être abandonnée à l'autorité compétente « alors qu'il s’agit d’en fixer le sens et la portée au point de vue international public » (2), Ainsi les Tribunaux Civils refusent d'interpréter les conventions consulaires dans les cas où les consuls invoquent des immunités de

(1) Cass. 24 juin 1839 (S. 39-1-577).

(2) Cass. Civ., 12 décembre 1931. Gazette des Tribunaux, 14 janvier 1932, avec les conclusions de M. Matter.

(3) Cass. 30 juin 1884,

juridiction établies dans l'intérêt de leurs fonctions (1). Ils se récusent aussi pour les traités d’extradition (V. Chailley n° 9%), de même que pour les accords stipulant au profit des sujets d’une nation étrangère la jouissance de certains droits.

Cette jurisprudence ne peut être expliquée par la seule distinction entre litiges publics ou privés. Tout procès qui est de la compétence des Trbunaux Civils est, par définition, un litige d'intérêt privé. En réalité, la véritable raison qui a guidé nos magistrats, est la crainte d'amener des complications internationales. La nécessité politique joue son rôle ici. Le traité, dans la mesure où son interprétation peut créer des difficultés, est un acte de gouvernement soustrait au contrôle des juges, pour ne relever que du pouvoir exécutif. Il n’est guère d'accord dont l'interprétation ne puisse provoquer des représentations de la part de l'Etat co-contractant.

En fait, le danger n’est pas des plus sérieux ; le gouvernement, par son ministère public, par le recours en cassation, et enfin par la possibilité de conclure des conventions interprétatives, dispose de moyens suffisants pour pallier à ce risque (2).

Le juge ne doit donc pas hésiter à interpréter tous les traités, en vue de la solution des litiges qui lui sont déférés (3).

Le juge civil applique donc les traités et il les interprète le plus souvent.

(1) Cass. Crim. : King, Clunet, 1913, p. 182.

(@) Valery, 0p. cit., n° 453.

(3) Mestre, op. cit., n° 36. Calvo : Le Droit International théorique et pratique, tome 3, p. 398, prg. 1660. Pic, Revue générale de Droit international (1910) : L'Interprétation des Traités internationaux, p. 1.

Le juge administratif ne les interprète jamais, il ne les applique pas non plus, sauf dans les cas où statuant comme juge de Cassation ou d’appel, il applique l'interprétation gouvernementale. Si l’on peut admettre, pour les raisons plus haut exposées, qu'il n’explique pas les conventions, on doit regretter qu’il ne se reconnaisse pas compétent pour procéder à leur application : car celle-ci, intervenant dans un procès entre l’Administration et un Français ne saurait avoir d'influence sur les relations diplomatiques. Sur ce point encore, la théorie des actes de gouvernement se trouve injustifiable et doit céder du terrain. Si le Conseil d'Etat se refusait à suivre la théorie de l’acte clair, il pourrait au moins demander l'interprétation officielle du gouvernement et l’appliquer dans tous les cas.