CONCLUSION

Juge, mais de droit public, le Conseil d'Etat devait se montrer particulièrement soucieux des intérêts gouvernementaux. C’est d’une transaction entre l'intérêt politique et le droit qu'est née la théorie des actes de gouvernement. Antérieur au droit positif qui est son œuvre, l'Exécutif laisse discuter son administration, mais prétend réserver un domaine où il sera son propre juge. On a tenté de justifier cette volonté par une distinction entre le gouvernement et l'administration considérées comme personnes différentes. L'esprit ne répugne pas à cette distinction, mais l’absence de définition possédant une valeur pratique, la rend suspecte au juriste. Aussi l'effort de ce dernier a-t-il été de réduire au maximum les effets de la « théorie ». Il à procédé de plusieurs manières. D'une part, suivant le Conseil d'Etat dans son raisonnement, il a démontré qu’en de nombreux cas, l'intérêt politique n’exige pas sa démission de juge. Pourquoi, en l’absence de tout danger, ignorer des actes qu'il doit normalement connaître ? Cette tactique a obtenu des résultats : les fonctions civiles des consuls sont rentrées dans le droit ; la répartition des indemnités diplomatiques n'est plus un acte de gouvernement. Certaines mesures d'exécution des traités sont examinées. Quand disparaît l'intérêt politique, l’esprit de légalité triomphe.

Poursuivant son effort, la doctrine propose au juge une discrimination entre l'acte qui ne peut être annulé, et ses

effets qui justifient une réparation. L'arrêt Couitéas montre que le Conseil sera peut être sensible à cet appel.

D'autre part, les auteurs examinent ces actes wn par un et se demandent s'ils ne peuvent échapper au contentieux pour des raisons tenant à leur nature juridique : il est ainsi démontré que le traité est une source de droit positif ; que l’action diplomatique intéresse le pouvoir discrétionnaire du gouvernement et que le Conseil est incompétent parce qu’il ne juge pas l’opportunité.

Pris entre ces tentatives concourant au même but, le Conseii peu à peu abandonne du terrain et la liste des actes de gouvernement diminue. Déjà, on peut dire qu’il n’y a plus de fhéorie des actes de gouvernement, mais seulement des actes de gouvernement. Sur le plan intérieur, le progrès s’est réalisé assez tôt : on distingue maintenant entre les décisions de principe et les mesures d'exécution,

L'évolution est plus lente dans le domaine de la politique extérieure. Ce sont là des matières où le gouvernement, jaloux de ses prérogatives traditionnelles, a toujours admis avec peine le contrôle, même de la part des assemblées élues. « Ce qui importe essentiellement à chaque citoyen, constatait Rousseau (Lettres écrites de la Montagne), c'est l'observation des lois au dedans, la propriété des biens et la sûreté des particuliers. Tant que tout va bien sur ces trois points, laissez les Conseils négocier et traiter avec l'étranger ; ce n’est pas de là que viendront les dangers les plus à craindre. »

Néanmoins, même en ce domaine, le recours pénêtre de plus en plus profondément. Notamment, si le requérant n’invoque aucun statut de droit international positif, l’admission sera plus aisée : pour les faits de guerre, par exemple. Pourquoi les diviser en deux catégories, l’une sous-

traite, l'autre soumise à la compétence juridictionnelle ? On ne saurait prétendre que les dommages subis à l’extérieur puisse amener des complications internationales. L'intérêt politique semble minime pour l'Etat; son intérêt financier seul est en jeu.

La logique veut que la haute juridiction adopte, vis-àvis de la seconde catégorie, la même attitude qu’envers la première. Qu'il examine donc ces recours, et les rejette s’il y à lieu, en invoquant la force majeure.

C’est sous un aspect de caractère plus international que se présentent les actes consulaires. Cependant, sur de nombreux points, la légalité progresse. Il ne suffit plus aujourd’hui qu’un acte soit de forme diplomatique pour qu’il échappe au juge. Les actes dont le consul est chargé par la loi dans l'intérêt civil des nationaux sont de la compétence judiciaire. Les expulsions consulaires, opérées en vertu d’un droit de police ont fini par être discutées au contentieux. Le juge examine si le consul est resté dans les limites de ses pouvoirs, ou s’il ne les a pas détournés. Le Conseil reconnait le caractère administratif de ces mesures, ou plutôt il n'y voit plus d'intérêt politique. Sans doute, le recours en indemnité n'est-il pas encore admis, mais l'arrêt Bastide permet d’envisager cette admission. Par contre, le Conseil assimile encore à l’action diplomatique, soustraite au recours, la protection consulaire dont la nature est plus administrative que diplomatique. Il est rare d’ailleurs que les circonstances politiques autorisent les consuls à refuser la protection.

Enfin, le gouvernement, par lui-même ou par ses agents, doit défendre les droits de ses sujets. Si la politique l’en empêche (empêchement qu'il est seul à pouvoir apprécier), il doit réparation.

Pour tous ces actes examinés dans notre première partie, la légalité fera sans doute de nouveaux progrès. La nécessité diplomatique ne s'oppose pas, en général, à un examen de la légalité. En tous cas, la responsabilité pécuniaire peut toujours être appréciée.

En ce qui concerne l'application des traités, le Conseil d'Etat devrait s'inspirer de la jurisprudence civile. On ne voit aucun inconvénient à l'application des actes « clairs ». S'il a des scrupules, il pourra demander l'interprétation gouvernementale. Maïs ce procédé n’est recommandable que si le Conseil n’a pas les éléments suffisants pour se faire une opinion : la mission du juge est de « dire le droit ».

Enfin, nulle conséquence fâcheuse ne peut résulter de son contrôle sur les actes d'exécution, qui n'ont d'effet qu’en droit interne. De récents arrêts annoncent ici un progrès rapide. Le Conseil d'Etat annule les mesures d’exécution contraires à la loi. Bientôt, il annulera pour contradiction avec le traité. Il aura conquis la totalité de ses pouvoirs.

Cette brève étude montre que l’évolution de la jurisprudence est engagée dans une phase décisive. Que l’on mesure le chemin parcouru depuis la naissance du Conseil d'Etat. La théorie des actes de gouvernement était alors appliquée dans toute sa rigueur. Cette doctrine est morte. Seuls survivent des actes de gouvernement de plus en plus rares. Le contrôle pénètre tous les jours plus profondé-

ment dans le domaine réservé. Lentement, mais sûrement, avec une prudence qui évite les solutions trop hâtives, le Conseil d'Etat étend peu à peu ses pouvoirs et prépare le succès définif de la Légalité.

Vu :

Le Président de la thèse,

Achille MESTRE.

Nu” Le Doyen de la Faculte, H. BERTHELEMY.

Vu et permis d'imprimer :

Le Recteur de l’Académie de Parts,