CHAPITRE PREMIER

Les Faits de Guerre.

Nous avons rangé parmi les actes de gouvernement la rupture des relations diplomatiques et la guerre qui en est le plus souvent le résultat.

Le fait de guerre n’est pas tout événement occasionné par la guerre, mais « celui qui s'impose comme le résultat d’une force majeure ou d’une nécessité immédiate de la lutte » (1). I1 faut donc exclure de la liste : les opérations préparatoires, les mesures préventives de défense et les réquisitions militaires opérées sur le territoire français pour les besoins de notre armée nationale. Au contraire y seront compris : « 1° tous les dommages provenant du fait de l'ennemi, même de ses opérations préparatoires ; 2° tous les dommages quels qu’en soient les auteurs, qui résultent des rencontres armées, des ravages des projectiles ou des combattants, des occupations, tranchées, terrassements, etc... ; 3° toutes les occupations et destructions opérée par les défenseurs des places de guerre, pendant l’état de siège spécialement {loi

(4) et (2) Laferrière : op. cit.

du 20 juillet 1894) ; 4° généralement, tous les faits qui se rattachent aux nécessités immédiates de la lutte » (1).

Il apparaît donc qui si le fait de guerre est parfois une décision exécutoire (par exemple un ordre d’évacuer la population) que l’on cherchera à faire tomber par le recours en annulation, il ne sera le plus souvent qu'un simple agissement, un incident matériel » (2) qui mettra en mouvement le seul contentieux de l’indemnité.

Ces faits étant ainsi déterminés, recherchons leur nature et leurs caractéristiques.

Selon Laferrière « la nature politique et gouvernementale des rapports internationaux apparaît avec son intensité la plus grande dans les conflits entre nations ». Ceëte opinion est contradite par M. Teissier, qui explique la jurisprudence par une autre idée : « Enfin suivant nous l’irresponsabilité de l'Etat, à raison des faits de guerre, ne doit point être rattachée à l'idée qu'on se trouve en présence de conséquences de l’action gouvernementale du pouvoir exécutif, mais uniquement à l'idée qu’on se trouve en présence de dommages imputables à la force majeure » (3).

En l'absence d’une définition satisfaisante de la nature gouvernementale, nous devons demander au Conseil d'Etat de nous indiquer ses raisons, puisqu’en définitive c’est lui qui dresse la liste des actes de gouvernement. Remarquons d'abord que le caractère diplomatique est une fin de non recevoir opposée très fréquemment, surtout dans de récents arrêts : « Considérant que les difficultés qui ont donné lieu au pourvoi sont relatives à l'exercice par le gouvernement du

(1) Laferrière : op. cit.

(2) Appleton : Traité élémentaire du Contentieux administratif, 1927, p. 298.

(3) Georges Teissier : La Responsabilité de la Puissance Publique, 1906, D: A2

pouvoir qui lui appartient de prendre pendant la durée des hostilités, à l'égard des navires neutres, les mesures de police qu’il Juge nécessaires à la défense nationale ; qu’elles se rattachent donc tout à la fois à la conduite de la guerre et aux rapports internationaur de l'Etat français avec les autres puissances ; qu'à ce double titre, elles échappent à la compétence du Conseil d'Etat statuant au contentieux » (1).

En réalité, M, Teissier avait sans doute en vue les dommages causés par les opérations conduites sur le territoire national, Contre ces actes, les recours en indemnité étaient accueillis par le Conseil, discutés au fond et, le cas échéant, rejetés pour cause de force majeure (2). La notion de responsabilité est une idée de fond ; l’idée d’acte de gouvernement est relative à l'admission du recours, et le refus de juger ne présume en rien de la responsabilité, User de cette fin de non recevoir, c’est vouloir ignorer la demande, futelle au fond parfaitement justifiée.

Nous en concluons que sur des points différents Laferrière et Teissier avaient tous deux raison.

En général on reconnaît à la déclaration de guerre la nature diplomatique. Or les faits de guerre en sont les mesures d'exécution et participent du même caractère. « C’est là, pense M. Duez qu’il faut chercher la clef de ce problème... Cette formule, dit le Professeur, est évidemment abusive, mais elle est d’une logique certaine du moment qu'entre en jeu cette règle que les mesures d’exécution de l'acte diplomatique participent du caractère diplomatique, donc de l'acte de gouvernement. L'application de cette règle conduit donc à décréter l’irrecevabitité du recours en indem-

(4) Tatem steam navigation company CE, 31 janvier 1919, p. 115. (2) Paul Duez : La Responsabilité de la Puissance Publique, 1927, p. 133.

nité pour les dommages de guerre subis par les particuliers (1) ». Ce principe devrait, dans tous les cas, entraîner l’incompétence. Or ce n’est pas la pratique adoptée par la haute juridiction : toujours elle a distingué entre les divers faits de guerre. Si les décisions dont ils émanent ne peuvent jamais être annulées, le recours en indemnité est parfois accueilli.

4° Recours en indemnité relatifs à des dommages subis sur le territoire national. Le recours est admis ; s’il y a rejet, c'est pour une raison tirée du fond : la force majeure. Ici nous avons une confirmation de l'opinion de M. Teissier. L'acte de gouvernement n’est donc pas invoqué.

2° Recours en indemnité relatifs à des dommages de guerre subis hors du territoire national : on invoque ici l’acte de gouvernement, le recours se heurte à une fin de non recevoir.

1° Dommages subis sur Le territoire national (France et Algérie).

a) Avant les lois de 1919. — Le Conseil d'Etat n’opposait pas, aux recours fondés sur ces dommages, une fin de non recevoir basée sur le caractère gouvernemental de l’acte générateur du préjudice. La théorie des actes diplomatiques n’était pas invoquée ; le recours était examiné au fond.

Dans une affaire Hervaux (2), le ministre de la guerre avait refusé à des cultivateurs une indemnité à raison de la saisie et de la vente aux enchères de leur troupeau, pendant la guerre de 1870. Le Conseil a considéré « que le préjudice qui à pu résulter pour les propriétaires du

(1) Duez : 0p. cil.

(2) Hervaux CE, 27 juin 1873, p. 599.

troupeau, soit à raison des pertes que le troupeau détourné de sa destination aurait subies dans sa marche, soit à raison des conditions dans lesquelles la vente s’est effectuée, était la conséquence d’un fait de guerre, et ne pouvait ouvrir aux sieurs Hervaux et consorts un droit à une indemnité ; que d’ailleurs ceux-ci ont reconnu que l'administration de la guerre ne s’est pas refusée à leur remettre le montant de la vente aux enchères publiques de leur troupeau, opérée comme il est dit ci-dessus, et qu'ils ne sont pas fondés à réclamer, en outre du prix de cette vente, aucun supplément d’indemnité ». On le voit, le conseil nie le droit à une indemnité : les requérants ne sont pas fondés à en réclamer une, mais il ne s’est pas déclaré incompétent ; il à examiné la demande. Autre exemple, l’arrêt Pesty-Remond (1) : « Considérant que l’occupation par les troupes de l’armée française des propriétés du sieur P. R..., sises à Porchefonfaine, s’est imposée comme une nécessité des opérations militaires dirigées contre Paris et afin de fournir un lieu de campement à une partie des troupes destinées à participer à ces opérations, que ladite occupation a commencé le 25 mars 1871, lors des premières opérations contre Paris et a cessé le 15 mai 1871, lorsque les troupes se sont rapprochées de Paris, où elles sont entrées quelques jours après ; qu'aucune occupation ultérieure des territoires du sieur P. R..., alors que cette occupation n’aurait plus été commandée par les besoins des opérations militaires, n’a eu lieu en fait ; que, dans ces circonstances, c’est avec raison que le Ministre de la Guerre considère l’occupation dont s’agit comme un fait de guerre, et que ledit

Ministre, en refusant d’allouer à raison de cette occu-

(1) Pesty-Remond CE, 9 mai 1873, p. 409.

bätion, une indemnité au Sieur P. R::. et en le renvoyant À former une démande à l'effet d’obtéñir ure indemnité sur les fonds votés paï l'ASserhblée Nätionale dans l& loi du 6 septembre 1871 en faveur dé ceux qui ont le plus souffert des 6pérätions d'attaque dirigées contre Paris, à pris däns les linites dé ses potivoirfs d'administration une décision qui n’est pas susceptible de recours devant le G: E. par la voie conftentieuse. 5

Sans doute lé récours est-il toujours rejeté après cet examen du fond, mais l’irresponsabilité de l'Etat est justifiée par la force majeure. On sait qu'il y à forcée majeure quand lës préjuidices « ont pour cause initiale et déterminante des événements qui sont ëén dehofs de toute prévision humaine » (1). Dans ce cas, il n'existe pour là victime aucun dioit à réparation. Lie Parlement, s’il lé veut, accordera une indemnité aux victimes, mais il n’a aucune obligation de 1e faire. Ce qu'exprimait M. Thiers, en 1871 : « Il s’agit d’un acte dé bienfaisance et de générosité natiohale.. Je viens séulernent vous offrir un large et généreux soulagement qui n’ést pas une dette, permettez-moi d'appuyer le mot... Savezvous quel est le principe qui en ceci à fondé le droit ? C’est que lorsque le Gouvernement à fait intentionnellement un acté avéc une volonté arrêtée, non pas au hasard, mais avec réflexion, il doit l'indemnité tout entière, conséquence du dégât qu'il à causé ; l'Etat n’indemnise jamais des hasards dé la guerre. Il n’indemnise que les dommages volontaires, intentionnels, réfléchis, dont il est l’auteur » (2). Enfin, si une indeïhnité est accordée, aucun récours ne sera admis contre les décisions qui lä répartissent.

(1) Teissier : 0p. cit. n° 9208.

(2) Journal Officiel, pp. 24-84. Séance du 5 août 1871.

b) Depuis les lois de 1919. — Mais pendant la guerre de 1914, les idées évoluèrent et une tendance nouvelle se fit jour (1). Dans la tourmente, l’idée de solidarité nationale se fortifia. On admet aujourd'hui que les Français sont solidaires ; le principe d'égalité exige une répartition égale entre tous les citoyens des charges imposées par l'intérêt commun, Il faudra donc indemniser lés nationaux qui ont souffert : s’en abstenir Sérait accorder aux autres un bénéfice indû.

A la notion de solidarité, il faut Joindre celle du risque social qui se dresse peu à peu à côté de la notion de faute pour fonder la résponsäbilité de 14 puissance publique. La réparation des dommages de guerre est « l'exécution d’une sorte d'ässurance naturelle et mutuelle contre l’un des plus graves parmi les risques sociaux » (2).

Nées de ce courant d'idées, les lois du 17 avril et du 24 juin 1919 posent, pour les citoyens français, le principe du droit à la réparation intégralé des dommages dé guerre. Les demandes d’indemnité seront d’ailleurs portées, non devant le Conseil d'Etat, juge de droit commun, mais devant des juridictions administratives spéciales. Mais le recours n’est ouvert que pour réclamer l'indemnité, non pour faire annuler la décision génératrice du dommage.

Ii faut insister sur un point : toute cette législation, toute cette jurisprudence n'intéressent aucunement la théorie des actés dé gouvernement, Car élles interviennent dans un donairie où celle-ci est inconnue. Le résultat de la loi de 1919, c'est que les récours ne seront plus rejetés au fond pour cause de force majeure. Mais ce fond a toujours pu être äbordé pär lé Conseil d'Etat, qui h’a jamais opposé au re-

(1) Berthelemy : op. cil., D. 457.

(2) Appleton : op. cit., pp. 297-298.

cours une fin de non recevoir tirée (de son incompétence.

Contrairement à ce qu’on aurait pu croire, cette jurisprudence n’a pas influencé la catégorie voisine, celle des dommages subis hors du territoire national.

2° Dommages subis hors du territoire national (Colonies, territoires étrangers, haute mer).

A) Guerre terrestre. — Qu'ils émanent de nationaux français établis à l'étranger ou de sujets neutres, le Conseil d'Etat traite de la même manière tous les recours visant des faits de guerre : l'annulation ne pourra être poursuivie, aucune indemnité ne pourra être sollicitée par la voie contentieuse : le caractère gouvernemental de l’acte s'oppose à l'admission des recours.

Les premières décisions jurisprudentielles sont ici plus anciennes que celles examinées au précédent chapitre.

Après la conquête d'Alger, certains arrêts caractéristiques furent rendus (1). Une affaire Roux, du 30 août 1842, révèle que l’occupation militaire d’une propriété située en Algérie, pendant la conquête, ne peut ouvrir aucun droit à indemnité. Neuf ans plus tard, le Conseil a de nouveau l’occasion d’affermir ces principes en déclarant que les conséquences dommageables de l'expédition française dans la Plata, ne sauraient être appréciées par la voie contentieuse (2). La guerre du Mexique permet à la Haute Juridiction de décider que, si les réquisitions militaires effectuées pendant les hostilités sur le territoire français ne sont pas des faits de

(1) Roux : CE 30 août 1842; Negri: CE 5 septembre 1842; Caussidon : CE 24 juillet 1845.

(2) Despouy : CE 18 janvier 1851, p. 47,

guerre, elles le deviennent dans une guerre extérieure (1). Le même accueil est réservé à un recours relatif à un préjudice subi par les Français lors de la conquête de Madagascar : « Considérant que les faits sur lesquels le sieur et la dame Le Chartier fondent leur demande en indemnité se sont produits à l’occasion de l’expédition dirigée contre le Gouvernement malgache en 1894-1895 ; que les dommages éprouvés au cours d'opérations militaires conduites en territoire étranger ne peuvent donner lieu à une réclamation par la voie contentieuse ; qu'il suit de là que les requérants, ne sont pas recevables à déférer au C. E. la décision par laquelle le Ministre des Colonies a refusé de faire droit à leur demande d’indemnité. » (2).

Dans l'arrêt Resal (3), le Conseil ne se borne pas à affirmer la fin de non recevoir : il la fait précéder d’une véritable discussion du fond : les requérants prétendent que les troupes françaises, en occupant Venise en 1797, se sont emiparées de fonds leur appartenant, déposés à la Banque de Venise. Mais, dit d’abord l'arrêt, ils ne peuvent justifier que la banque alors était encore débitrice, ni qu'il se trouvait dans les caisses des fonds affectés au remboursement de la créance dont s’agit. (On remarquera que l'arrêt parle de créance, non de dépôt). Puis le Conseil affirme qu’en supposant établis les dires des requérants, il y a là un fait de guerre ne donnant aux créanciers aucune ouverture à recours contre l'Etat Français. On aurait pu croire que cette argumentation annonçait pour un avenir rapproché une discussion du fond dans ce genre d’affaires, mais la jurispru-

(1) Barron : CE 16 décembre 1868, p. 1057.

(2) Le Chartier : CE 22 février 1907, p. 185. (3) Resal; CE 20 mai 1904, Cf, Année Administrative, 1904, p,. 96,

dence déjà ancienne n’a pas évolué ; depuis 1914, elle s’affirme au contraire avec une force nouvelle (1) : un négociant de là Ciotat, dont les marchanidises entreposées à Odessa avaient été pillées lors de l'évacuation de cette ville par l’armée française, s’est vu refuser l'indemnité qu'il demandait au tinistre. Recours au Conseil, sans succès : « Considérant que les dommages de cette nature, qui se rattachent aux conditions idans lesquelles ont été conduites des opérations militaires et aux rapports avec lés pays étrangers dont le territoiré était occupé par les troupes françaises, ne sauraient donner lieu à une action conteritieuse devant le Conseil d'Etat paï application de l’art. 9 de la loi du 24 mai 1872 ; que par suite le recours du siéüur Panisse n’est pas recevable »:

Bes hÿpothèses que nous venons d'examiner intéressent nos nationaux. Mais les sujets étrangers ne sont pas mieux traités:

Déjà, en 1864, un commerçant grec, le sieur Héraclidis, avait Vu opposer une fin de tion recevoir à sa réclamation d’une indemnité pour la perte dé céréales saisies, par les armées anglaise, française et turqué occupant la ville d’Eupatoria: En admettant que les faits aient été établis, ils auraient constitué dés faits de güerré ; par suite, il n’aurait appartenu qu’au gouvernement dé statüer sur les demandes d’indemnité « dès lors, la décision par laquelle notre mihistre a rejeté la réclamation du sieur Héraclidis ne saurait nous être déférée en notre CE par la voie contentieuse » (2).

(1) Panisse : CE 5 mars 1996, p. 245.

(2) Héraclidis : CE 19 mai 1864, avec lé8 conclusions de M: le Comimisgaire du gouvernement Robert:

Après là guerre dé 1914-18, le Conseil a l’occasion d'affirmer qué les réquisitions d'immeubles pour les besoins de l’armée à l'étranger « ne constituent pas des actes adrhinisträtifs susceptibles d’être discutés soit en eux-mêmes, soit dans léurs Conséquences, par la voie du recours contentieux » (1).

L'arrêt Pañcräzi (2) donné, à une situation identique à célle de l'espèce Panisse, la même solution:

Nationaux et étrangers sont donc soumis à la même jurisprudence, On se démandé pourquoi nos nationaux sont plus al traités À l'étranger qu’en France. Îl est vräiment regrettäble que les lois de 1919 aient crû devoir les oublier. Sans doüte lé lien de solidarité peut-il apparaître moins serté, pour les Français expatriés (3). Mais la solidarité nationale dépend-elle du plus ou moins grand éloignement des membrés de la Patrie? Si atténuée soit-elle, ellé n’en éxiste pas moins. D'ailleurs, la remarqué est de M. Duez, c’est une idée qui expliquerait le rejet au fond, mais non l'irrecevabilité de la requête.

En réalité, si lé recours est ici refusé, c’est en vertu du caractère international et diplomatique des faits. Il suffit pour s’en convaincre, de lire les attendus des arrêts : les dommages de cette nature « se rattachent aux conditions dans lesquelles ont été conduites les opérations militaires et aux rapports avec les pays étrangers, dont le territoire était occupé », il semble que le Conseil ait jugé insuffisant de viser seulemént les opérations militaires, qui, en France, donnent lieu

(1) Tokatlian : CE 15 juin 1928, p. 754.

(2) Panicrazi : CE 27 février 1929; p: 240.

(3) A. Bosc : Les Actes dé Gouvernement et la théorie des pouvoirs de guerre.

à réparation ; il à consolidé sa position en invoquant les rapports diplomatiques. Il est vrai, comme le dit M. Bosc, que la guerre portée à l'étranger se présente sous un jour plus international que les hostilités subies en terre Française. Se trouvant surtout, dans ces affaires, en présence de nationaux étrangers, il lui a paru tout simple de traiter pareillement nos concitoyens émigrés, d’ailleurs peu nombreux. Mais on ne saurait prétendre que les relations diplomatiques avec l’étranger soient vivement intéressées par le fait qu'un national français établi sur son territoire et victime d’un fait de guerre, demande aux tribunaux de sa Patrie une indemnité pour le préjudice subi. De quelle manière et dans quelle mesure «le salut de l’unité nationale à l’extérieur » peut-il y être intéressé ? On ne l’aperçoit pas nettement. Si le caractère international apparaît dans les relations de notre gouvernement et de ses tribunaux, avec le citoyen étranger qui demande justice, il ne se montre pas aussi clairement dans le cas précédent. Le Conseil d'Etat a eu le tort de procéder par assimilation et de ne pas abandonner ici la théorie des actes de gouvernement, pour ne connaître qu’une seule catégorie de Français victimes de la guerre.